論環境公益訴訟的公益標準及其司法影響*

湖南工業大學 張穎

一、問題的提出

依據《最高人民法院關于適用<民事訴訟法>的解釋》第284條的規定，環境公益訴訟原告提起訴訟要提供“有社會公共利益受到損害的初步證據”。該規定給予法院對起訴條件和立案標準的實質上的審查權。正如有學者指出《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》規定的立案登記制“并非‘登記式’立案也不是對起訴無需審查即立案。”[1]司法實踐中，以不符合立案標準而不予受理的環境公益訴訟案件時有發生。與此鮮明對比，全國多地法院的環境公益訴訟案件少之又少,“折射出環境公益訴訟在適用上的窘迫。”[2]那么，何謂環境公共利益？進入立案審查環節的環境訴訟案件，既有環境公益訴訟案件，又有環境私利訴訟案件，不同性質的環境糾紛案件在起訴條件和立案標準方面有較大差異，適用不同的訴訟程序和規則。審判人員如何區分、判斷和識別？這些問題一直是困擾著環境公益訴訟司法實踐并有必要予以理論回應的問題。

二、環境公益訴訟的公益標準

（一）環境的公益屬性

“公益”即公共利益，“公益”這一概念著眼于所有社會主體或不特定社會主體的共同的、整體的、共享的、不可分的利益。德國法學者紐曼認為“公益”概念包含兩個鮮明特性：一是公共性，公共性即為開放性，任何人可以接近之，不封閉也不專為某些個人所保留；二是不確定性，指公益受益人的不確定性，“公益”是不確定多數人的利益。[3]

首先，公共性是環境的根本屬性。第一，環境具有整體性、地理聯系性和生態關聯性。自然環境是由各種環境介質組成的復雜整體，彼此相互關聯、互為存在條件。當某種環境要素受到嚴重污染和破壞時，會影響包括人類在內的整個自然生態系統的變化。如人類長期在生產生活中排放的溫室氣體所產生的溫室效應對大氣環境的污染和破壞，已經危及整個人類社會可持續繁衍和發展。其次，環境對人類具有共享性、不能獨占性和消費不排他性。“共享性是指某物品具有同時滿足兩個以上人需要之功能；非選擇性是指人們對該物品的使用沒有替代物，整個人類社會必須共享自然環境。”[4]環境的公共屬性決定了其公益特性，是一種典型的“公共產品”，良好的生態環境是最公平、最普惠的民生福祉。

其次，環境資源具有公益與私利交織的雙重屬性。環境的公共性和人類對環境的共享性決定了環境資源具有私利性與公益性雙重屬性。環境資源為每個個體所享有的同時又不可分割地為人類整體所共有。因此，環境交織著公益和私利，既具有鮮明的公益屬性又兼具私利屬性，二者相互依存，彼此包容，呈現出權益形態的豐富多樣性。以環境利益是否具有獨占性和排他性為標準進行劃分，環境資源有兩類存在形態：一類是具有一定獨占性和排他性的環境資源；另一類是不可獨占和不具排他性的環境資源，如水環境、生態系統、生物多樣性等。以環境利益的實際內容為標準進行劃分，與環境資源相關的利益形態有人格利益、財產利益、生態環境利益三種。“人格利益是環境與人類的生命和健康等人格利益息息相關而蘊含的利益；財產利益是環境資源眾多公、私財產獲取和實現條件而蘊含的利益。”[5]它們在本質上均可歸屬于私人利益，稱為環境私利；生態環境利益是環境要素的生態服務功能蘊含的利益，環境中各要素以其自然屬性發揮著對生態系統的生態服務功能，如森林生態服務功能、水生態服務功能，能滿足包括人類在內的生態系統的多種需要所承載的公共性利益，稱為“環境公益”。

（二）環境公益訴訟的公益標準

不同性質的環境利益需要不同的救濟機制。群體性的環境污染糾紛，可以借助集團訴訟、代表人訴訟機制。但如果違法行為侵害的是生態環境，損害不特定主體的人格、財產利益，則難以通過傳統的民事、行政訴訟制度加以保護和救濟，需要借助公益訴訟的訴訟機制。環境公益訴訟的公益標準一般可以從原告提起訴訟的訴由、事實依據、訴訟請求等多方面進行識別判斷，它們正是當事人提起訴訟的緣由、根據和目標的體現和反映。對于環境民事公益訴訟的原告而言，其訴訟請求或者目的，一般來說是要求被告停止排污或破壞生態環境的行為，要求侵權人整治、修復生態環境，并要求環境公益損害賠償。環境行政公益訴訟的訴訟請求和目的一般是：“要求被告撤銷其違法行政行為，要求被告依法履行法定職責；要求依法追究被告的行政責任。”[6]也就是說，環境公益訴訟的訴訟目的是為了尋求環境公共利益的損害賠償救濟或請求停止侵害環境公共利益的禁令判決，而不是私人利益的損害賠償救濟。公益目的即是環境公益訴訟的判斷識別標準，是鑒別環境私利訴訟和環境公益訴訟進而適用何種程序規則的基本標準，因而成為環境公益訴訟之立案標準。

三、公益標準催生公益訴權

在訴訟法學上，適格當事人理論又被稱為正當當事人理論，主張：只有那些自身權利受到威脅的人才是適格當事人，只有適格的當事人才能享有訴權，本質上是從實體法層面來判斷當事人適格問題，把正當當事人的基礎建立于原告對訴訟標的管理權。而“訴的利益”理論認為，適格當事人或享有訴權的主體必須與訴訟請求有直接利害關系，是具有訴的利益的人；這種利益的內容與范圍只限于人身利益或財產利益，而且是訴訟者能夠區別于其他人的專有的私人利益，而不是不能分割不能為起訴者專享的公共利益；日本學者谷口安平所說，訴的利益概念是掌握著啟動權利主張進入訴訟審判過程的關鍵。[7]傳統訴權理論屬于私利訴權理論的范疇，與人類社會科學技術不發達、社會生產關系簡單、個人行為對社會尚不具有造成大范圍損害的能力這樣特定發展時期相適應。訴權的功能主要定位于消極救濟權，用以啟動訴訟程序，化解私利糾紛，限制人們提起訴訟的隨意性以防止濫訴對有限司法資源的消耗。但是，建立在傳統訴權理論基礎上的私利訴權不能擔當起維護生態環境等社會公共利益的重任。環境污染和生態破壞是典型的公害，侵害人群范圍廣泛，且侵害行為需借助環境這一媒介間接作用于人群，受害人不能依據傳統訴權理論獲得訴訟資格。公益訴權理論應運而生，公益訴權是公民、社會團體等依法所享有的基于社會公共利益受到侵害或處于危險狀態得以請求法院行使審判權予以救濟的權利。環境公共信托理論、訴的利益擴張理論，公眾參與理論等新型訴權理論不斷產生，以此論證公民個人或團體對與自己無直接利益關系的環境案件享有訴訟實施權。

四、公益標準推動環境司法理念轉型

環境司法理念是在環境司法過程中形成和遵循的基本原則、指導思想和價值取向，是環境法的立法目的和司法功能的有機結合。以公益標準作為環境公益訴訟的起訴條件和立案標準，意味著以私權事后補償性救濟為基本理念的傳統環境司法向以公益事前預防性保護為理念的現代環境司法的轉型：

（一）預防為主理念

污染環境作為一種損害行為，其損害結果的顯現需要一個較長過程，因果關系的證明比普通侵權案件尤為困難，生態環境損害難以逆轉或修復成本巨大。必須注重發揮司法震懾和預防功能，盡可能預防不法行為對生態環境的潛在危害或實際損害。公益標準的確立，把未造成即時人身和財產損害的污染環境和破壞生態的危險行為納入司法審查范圍，以判發禁令的方式阻卻正在發生的危險，預防或降低對社會公眾的正當權益和環境公共利益產生的現實損害；對惡意排污并造成嚴重后果者，則實行懲罰性賠償而予以懲戒；推行恢復性司法，對一些可以返還原貌的，判令排污者、破壞者或由第三方機構代替施行恢復、修復，切不可純粹地以賠錢、罰款代替修復，從而達到保護生態環境的目的。

（二）保護優先理念

保護優先理念是指當經濟、社會發展的速度和規模超過了或可能超過生態環境容量，發生不可調和的沖突和矛盾時，應優先選擇保護環境，而不是選擇導致不可逆轉環境損害的經濟發展的環境司法原則和價值取向。2015年新《環境保護法》從立法上確立保護優先原則，是環境法治理念的重大轉變。在環境公益訴訟過程中，如何將保護優先原則轉化為環境司法理念？首先，應采取多種措施暢通環境資源案件受理渠道，落實司法便民原則，適當地擴大原告資格的范圍，給予更多主體的訴權；其次，只要對環境公共利益造成損害或置環境公共利益于危險狀態，應當及時受理；再者，綜合考量案件發生地的國土功能規劃，如果是在限制開發區域或者是禁止開發區域出現的環境糾紛，則遵循保護優先原則，對污染環境和破壞生態的行為進行嚴格懲處；倘若案件發生于優先開發區域抑或是重點開發區域，則應兼顧生態環境保護與合理利用環境容量發展經濟的需要，實現經濟活動和環境保護相協調。

五、公益標準影響環境公益訴訟受案范圍

受案范圍是與訴權和管轄密切聯系的制度，受案范圍的寬窄體現了對當事人訴權和實體權利的保障程度。公益標準對環境民事公益訴訟受案范圍產生的影響，主要表現是將環境危險行為納入受案范圍。相比于環境污染和生態破壞等環境侵害行為，以產生實際損害為構成要件。環境危險行為是指污染或破壞環境的行為未產生損害結果，但卻造成環境的危險狀態，如果不及時制止，極可能產生嚴重的環境損害后果的行為。環境危險行為不以實際損害結果而是以造成環境危險狀態為構成要件。之所以主張環境危險行為納入環境公益訴訟受案范圍：是因為，有些環境損害是不可逆轉的，且環境損害產生的民事賠償數額巨大，為防止環境損害的結果出現，而采取預防措施是更有效、成本更低的策略；因此，將對環境有侵害之極大可能的污染、破壞之危險行為納入環境公益訴訟的受案范圍，交由法院判令排除危險，消除影響，恢復原狀。這種基于環境危險行為提起的環境公益訴訟具有明顯的預防性質。

六、公益標準促進環境司法功能轉換

（一）監督環境行政

通過環境公益訴訟活動對環境公害糾紛進行制裁，有助于促使政府積極遵守環境法并勤勉執法，能有效地抑制環保部門違法執法或消極不作為。以公益保護為目的和宗旨的環境公益訴訟便成為一種有效的環境行政執法補充機制和監督機制。以美國的公民訴訟為例，不管是抽象行政行為還是具體行政行為，都可以成為公民訴訟的對象；不論是公眾，還是環境保護民間團體，都可以運用公民訴訟來監督環境行政主管部門特別是聯邦環保局實施環境法律法規的行為。比較而言，我國的環境公益訴訟的法治建設，在環境行政公益訴訟制度建設方面還存在欠缺。需要加快建立完善環境行政公益訴訟規則和程序，以充分發揮這一制度的補充執法和監督行政之功能。

（二）創新環境政策，促進社會變革

“公益訴訟就是利用一個國家的司法體制來推動涉及公共利益的社會變革。”[8]環境公益訴訟的公益目的和公益標準，使得當事人的主張承載公共利益訴求，不僅包括對環境公益所受損失的經濟賠償，更主要的是請求法院判發禁令以實現對生態環境的預防性保護，而環境公益訴訟中形成的禁令、判決對案件當事人之外的所有社會成員、組織、機構具有約束力，變為指導同類行為的基本準則，在事實上起到了形成和創新環境政策之功能。同時，通過環境公益訴訟，能激發全社會公眾對環境公益的關注，引導社會公眾通過司法途徑尋求環境公益保護和救濟，避免群體性環境糾紛對社會政治穩定的沖擊。環境公益訴訟成為基于環境公益保護而促進社會變革的一個重要制度渠道。