訴前調解的實踐進路研究
——以江蘇省N市R縣訴前調解工作情況為基礎

揚州大學 袁錢睿

一、訴前調解工作在糾紛解決機制中的實踐探索

訴前調解制度在我國的發展一直處于“摸著石頭過河”的狀況，其最先起源于法院在實踐中的探索。在我國相關法律法規中最早出現對頒布的于訴前調解理論的表述是2009年最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》的第十四條規定，對屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄的案件，人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，可以依職權或者經當事人申請后，委派行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織進行調解。當事人不同意調解或者在商定、指定時間內不能達成調解協議的，人民法院應當依法及時立案。在隨后的一年，最高院通過發布《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》首次使用了“訴前調解”這一表述。在2012年發布的《民事訴訟法》中第一百二十二條則使用了先行調解的表述“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解，但當事人拒絕調解的除外。”根據體系解釋該條所述“先行調解”應為法院立案前所進行的調解，從內容看，該條所述“先行調解”正是對“訴前調解”的不同表達，即當事人起訴到法院，法院立案前優先考慮使用調解來解決糾紛。此后在實踐中又形成了法院主動介入基層組織或其他機構的糾紛解決的聯合調解模式，進一步擴大了訴前調解制度的外延。近年來，在全國各地法院的探索下，逐步形成了法院附設調解、委派調解、聯合調解三種主要形式。

（一）法院附設調解模式

所謂法院附設調解模式，即引入社會力量進駐法院，對訴至法院的矛盾糾紛，在立案登記前予以調處。[1]現如今，“訴訟爆炸”成了我國各地司法的普遍現象，隨著立案登記制的改革案件大量涌向法院，單一的訴訟裁判已經無法滿足案件多樣化的辦理需求，嚴格的訴訟程序使得司法資源供不應求，且面對現代化社會中權利救濟大眾化的要求趨勢，缺少成本意識的司法制度更容易產生功能不全的問題。[2]對此，法院在自身司法資源供給不足的情況下，吸收社會力量進入法院作為糾紛化解的全新動力成了法院的嶄新出路。通過對起訴到法院的糾紛進行分流，交由附設到法院的調解組織進行調解，除了調解所固有的低成本、輕對抗的優點外，法院附設調解還滿足了糾紛當事人對審判式處理糾紛的心理期待。因此，相較于委派調解，法院附設調解是一種審判陰影下的調解。當前，根據江蘇省高院制定的《關于建設一站式多元解紛機制一站式訴訟服務中心的實施綱要》要求，R縣法院“訴訟與非訴訟對接中心”和“非訴訟服務法院分中心”正式設立。非訴訟服務分中心將人民調解工作室、律師工作站等調解組織統一整合到“非訴訟服務分中心”，并大力吸納律師、退休老法官、人民調解員等作為第三方主持調解。

（二）委派調解模式

委派調解最早起源于委托調解，委托調解不是一種訴訟程序而是作為訴前調解的一種方式。[3]委托調解是一種司法性授權行為，是法院通過授權委托的方式將案件委托給其他組織、個人或機構通過調解解決糾紛。最早關于委托調解的表述出現在2004年發布的《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》，其中第三條規定“經各方當事人同意，人民法院可以委托前款規定的單位或者個人對案件進行調解，達成調解協議后，人民法院應當依法予以確認。”此后，以此條為依據，各地法院開始了對于委托調解的實踐探索。然而，不同于訴訟中的委托調解，訴前進行委托調解由于法院此時尚未對案件進行受理，根據司法的被動性，此時法院并未對案件行使司法權能，因而將案件授權委托出去在邏輯上無法說通。因此，訴前委托調解究竟具有何種效力長期困擾著實務部門。直到2016年，最高人民法院頒布《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，明確對委派調解、委托調解的概念進行了明確的區分。委派調解指的是對于當事人起訴到人民法院的適宜調解的案件，登記立案前，人民法院可以委派特邀調解組織、特邀調解員進行調解。此后，訴前所進行的委托調解被定義為委派調解。在此基礎上，各地對于委派調解展開了工作。針對勞動爭議、交通、金融、物業管理等領域的糾紛多發的態勢，R縣法院引入了有關的行政機關和行業協會作為糾紛化解的外部力量。通過非訴訟服務法院分中心，R縣法院將案件在訴前進行分流，根據案件的類型引導矛盾糾紛向人民調解、行政調解、商事調解、行業調解等各類調解組織和調解人員分流，實現了調解資源的整合，大大提高了訴前調解的效率，避免了調解組織間互相推諉的情形。

（三）聯合調解模式

聯合調解模式是法院主動將司法資源投入到基層或者其他機構，根據特定類型的糾紛派出審判人員共同參與糾紛化解。相較于先行調解中的委派調解和法院附設調解，聯合調解模式是法院為響應國家訴源治理的要求主動在實踐中所探索出來的調解模式，對此國家尚未出臺相關規定，因而各地法院結合自身實際情況創造了各具特色的做法。R縣法院從2014年起加大了糾紛源頭化解工作力度，實行網格化、立體化糾紛化解模式，將大量糾紛化在社區、化在訴前。為將“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”貫徹到基層治理中，R縣法院在2019年11月出臺了《建立審務工作站、推行法官與法官助理進網格工作的實施方案》，在轄區內15個鎮設立審務工作站，并選派法官與全縣1496個網格對接，實現了“審務進基層、法官進網格”全覆蓋和實質化運行。依托網格，法官主動對接基層，履行指導民調、聯動化解、法律咨詢等職能，定期下沉網格，就農村土地承包糾紛、集體資產經營糾紛、涉動遷糾紛、農資購銷糾紛與基層干部和網格員進行溝通交流、預警排查、研討應對方案。此外，基層法庭每月列席轄區鎮區的黨委會，對轄區的重大法律問題和群體性、涉民生的糾紛提供法律咨詢。同時對于轄區發生的重大突發事件，第一時間與鎮區溝通聯系，指導鎮區依法處置糾紛，防止矛盾激化。針對農村土地流轉糾紛多、審理難等特點，邀請鎮村干部旁聽庭審，并在庭后召開座談會，提高基層調解組織調解能力，讓更多糾紛在村居社區就得以化解。R縣法院還注重與專業調處機構的聯調化解工作，與勞動、醫患糾紛專門調處機構共建機制，安排人員與調解機構人員建立聯系，為其提供專業法律意見，最大程度促進行政機關在糾紛化解方面發揮職能作用，做到軟化矛盾。

二、訴前調解制度在運行中存在的問題

（一）工作隊伍思想認識不到位

為了深入認識訴前調解的實踐工作在R縣法院的糾紛解決機制運行中所存在的問題，筆者專門咨詢了本地律師協會幾位工作經驗豐富的律師。通過咨詢得知，本地法院在處理民間糾紛時由于法院積案的壓力將案件大量分流給調解組織，訴前調解成了法院不立案的借口。以調解規避裁判難題是國內外都慣用的權宜之計。我們在高度重視并大力推進調解工作的同時,不應忽視調解固有的弊端和被濫用的可能性。[4]法律賦予了人民法院啟動訴前調解的權利為糾紛當事人在立案前提供了解決糾紛的另一渠道，然而不合理地將案件劃分至訴前調解程序肯定會影響到調解程序的有效性。最高法賦予法院此項權力的目的在于便捷當事人能通過訴前調解快速、低成本地解決糾紛，R縣法院將訴前調解作為一項回避司法裁判的理由很顯然違背了該項規定的目的。根據數據顯示，2018年至2020年三年間，R縣法院委派訴前調解案件數分別為611、764、2698件，由此可見，2020年R縣法院將大量案件分流至訴前調解程序，而這三年間的訴前調解成功數分別為196、644、746件。據此可知，在2020年，R縣法院將大量案件分流至訴前調解程序但可實際調解成功率卻大大減少，其中有大量不宜調解的案件進入了訴前調解程序。R縣法院部分法官將訴前調解作為減少立案的方式使得訴前調解的工作成效本末倒置，減少法院積案數只是訴前調解作為非訴訟糾紛解決方式實現溯源治理所達成的結果之一，如果訴前調解并未實際解決糾紛最終仍無法從根源上解決法院積案問題，因此法院不應將其作為追求的最終目標，更不能將其作為不立案的借口。

（二）司法資源過度延伸

在聯合調解模式中，R縣法院為從源頭化解糾紛實行了網格化、立體化的糾紛化解模式，并建立審務工作站選派法官深入基層，履行引導民眾、多元解紛、法律供給等職能。該舉措在客觀上推進了訴源治理的運行，是對習近平近平總書記提出的“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的新思想理念的貫徹落實。然而對于以司法主動介入基層組織的糾紛解決或者向人民調解、行業調解延伸等為特征的糾紛解決方式來說，法院如何做到既不缺位也不越位就是一個難點問題。[5]盡管當前司法權的行使向著社會化回歸正在成為一種不可逆轉的趨勢[6],但是在缺乏必要條件或者采用方式不當的情況下，法院過度的介入民間糾紛可能會使得法院的功能變質。法院的本職是司法，不宜在司法之外開拓大量業務，過多地將工作精力投入到基層使基層調解組織自行解決糾紛會剝奪法官處理案件的機會和裁判能力,影響其向社會以裁判的方式輸出正式的司法產品。[7]另一方面在如今案多人少的背景下，法院本身就欠缺足夠的人力、物力等司法資源，法院向社會投入過多的司法資源會使得法院難以持續支撐積案的壓力。法院主動向社會投入司法資源的“社會化司法”運行模式固然是符合我國當前社會治理理念的正確模式，為從源頭上解決糾紛才更有必要向基層延伸司法功能，主動介入基層的糾紛解決。但是法院的主要工作重心是完成審判任務，向社會長期投入司法資源應當建立在法院能夠應付積案壓力的基礎上，否則便是本末倒置。

（三）訴調對接程序不完善

根據現有法律規定對于采用訴前調解的案件在立案前通過訴前分流程序分流至包括人民調解、律師調解在內的各個具有調解職能的調解組織進行調解從而經雙方當事人同意達成具有民事合同效力的調解協議的，當事人有權向提供調解服務的調解組織所在地的基層人民法院依法申請司法確認，人民法院依法對調解協議進行審查后可以作出司法確認，一方當事人如不履行協議，對方當事人可以通過向法院申請強制執行的方式實現調解協議。從制度上來看，訴前調解的效力的確能得到保障，然而在實踐中訴調對接所面臨的種種困難使得訴前調解效力難以實現。筆者通過實地考察發現，R縣法院在訴前調解的調解協議審查過程中存在困難，法院對于調解協議的內容的監督和審查的尺度難以把握。一方面法院對于調解協議內容的審查應當進行書面審查，并不用對糾紛的事實進行主動的調查，訴前調解的優勢在于快速便捷地解決糾紛，采用以獨任制為主的書面審查符合訴前調解的定位。另一方面，部分當事人之間惡意串通、隱瞞事實以逃避責任和非法謀取利益為目的，有的當事人甚至利用自身力量強迫另一方達成調解協議，這種現象的出現使得法院又不得不對調解協議進行深入的調查。此外，在最近幾年，由于國家嚴厲打擊虛假訴訟行為，R縣法院為防止虛假訴訟案件的出現，對于確定調解協議效力上往往不敢輕易作出決定，使得訴前調解的效力進一步下降。除了調解成功之外，調解失敗時轉入訴訟的對接程序仍然不夠完善。大量調解不成功的案件如果要進入訴訟程序還需要進行再次立案，使得糾紛的處理再次回到了起點，先前所進行的調解白白浪費了糾紛處理的時間。

三、訴前調解在糾紛解決中的完善進路

（一）完善調裁分流工作

根據《民事訴訟程序繁簡分流改革試點問答口徑(一)》的規定對起訴到人民法院的民事糾紛，除根據案件性質不適宜調解，或者已經調解但無法達成調解協議的情形外，先行在訴訟服務中心進行“調裁分流”。法院作為非訴訟糾紛解決機制的領導者和監督者，其工作人員應當從最有利于化解糾紛的角度出發進行訴前分流。江蘇省高級人民法院出臺的《關于訴前調解工作的若干意見》中，明確了12種立案前先行調解案件類型。實踐中不宜完全以案由為標準進行調裁分流，具體到案件中標的額的大小、對抗程度的高低、當事人的意愿等都是影響糾紛繁簡程度的關鍵因素，應當結合具體案情作出判斷。調解作為一種替代訴訟的糾紛解決方式，因其有著低成本、方便快捷的優勢，同時兼具運作靈活的特點，可以解決部分通過審判無法解決的糾紛。相較于審判，調解可以減少糾紛解決的對抗性，有助于對關系的修復性。而審判需要經過嚴格的證明標準和訴訟程序，作為法院向社會所輸出的司法產品，其所確立的標準和規則為訴訟外的糾紛解決方式提供了標準，人們在決定將案件提交訴訟或自行和解時，在考慮是否接受和解或調解結果時，總是自覺或不自覺地假定案件如果審判將意味著怎樣的成本投入和收益。[8]因此，調解與審判作為兩種不同的解紛方式只有在各自處理適宜的糾紛時才能實現多元解紛機制的良性循環，故不可將調解作為不立案的理由。在此基礎上，立案登記制所帶來的沖突同樣迎刃而解。立案登記制改革的初衷是為了解決糾紛當事人“立案難”的問題，通過向當事人開放法院的大門使得當事人的訴權得以實現。而訴權從本質上來講是一種請求法律保護的權利。在司法ADR不斷推廣的今天，我們應當意識到調解不再是一種廉價的司法而是有著獨立價值的解紛手段。在當事人起訴前通過調裁分流引導當事人選擇更有利于自己解決糾紛的方式正是對當事人請求法律保護的回應。因此，在訴前做好調裁分流的前提下，訴前調解是一種對立案登記制的補充。

（二）完善訴調對接程序

訴前調解與訴訟的銜接是一個十分關鍵的步驟，決定了訴前調解的最終結果，調解成功需要法院確認調解協議效力，調解失敗則需要轉入訴訟程序。R縣法院在訴前調解成功后往往因為難以把握審查調解協議的尺度而導致當事人無法及時通過訴前調解獲得法律上的救濟。在司法確認環節無論法院采取何種審查方式都難以規避其固有問題，對調解協議內容深入調查影響訴前調解的效率，進行簡易的審查則易產生虛假訴訟的情況。因此需要從源頭入手，法院應當在訴前調解中做好監督和指導工作，不能將訴前調解視為法院職能范圍以外的活動。調解不成功時如何快速轉入訴訟程序是訴調對接程序是否完善的關鍵。從現有規定看，調解失敗時只能重新進行立案，導致調解過程白白浪費了訴訟的時間。通過建立“無爭議事實記載書”可在現有制度基礎上最大限度地簡化訴調對接程序。該記載書需明確記載案件的爭議點和關鍵事實，并由案件雙方當事人簽字確認其效力，從而為后續相關訴訟活動提供便利，此舉可避免調解過程因最終沒達成協議而使調解的成果付之東流。根據法律規定，調解中當事人所確認的事實雖然不可在此后的訴訟中作為證據使用，但通過“無爭議事實記載書”所記載的事項可以幫助該案審理人員迅速理清案件爭議點以及主要案件事實，且方便了案件的審理。此外，法院可針對訴前調解失敗的案件成立專門的速裁組織，將資深駐院調解員編入速裁團隊，吸收速裁法官專門進行訴前調解指導和司法確認工作，當案件訴前調解失敗且案件事實爭議大時，立案后分流至速裁團隊審理。該制度的創新一方面保障了當事人的程序選擇權，同時通過速裁程序快速對接提高了工作效率。

（三）合理分配司法資源

根據上文所述，法院過多的將司法資源延伸到基層組織會加劇法院案多人少的工作壓力，最終使得法院無力支撐司法資源的緊缺。但是在迫于已經具備普遍性的案多人少以及訴訟數量激增的司法現狀下，為從源頭上化解糾紛，法院向村莊和社區適當延伸司法功能是一項必要性舉措，因此我們要在實行網格化管理的基礎上尋找合理分配司法資源的方式。一種可能的做法就是借助法官員額制改革的人員分類重新配置司法資源，把部分有經驗的法官助理派往村莊社區，經常性地擔負起指導人民調解工作等任務。[9]同時，要提高這類法官助理的待遇，使法官助理在司法職能上的優勢，從而起到指導作用。此外，對于交通事故處理機構、物業糾紛處理機構等行業性機構，可以不定期地派出法官助理等人員協助這些機構組織處理特定類型的糾紛，以滿足不同行業對于專業性、行業性調解的需求。最重要的一點就是，法院還應當認識到自己被動司法者的地位，在聯合調解中，司法人員應盡量避免直接參與糾紛的解決，而應當發揮自身專業性的優勢對糾紛化解進行指導，這樣不僅可以最大化司法人員的專業優勢同時又避免了違背司法被動性原則。