長三角一體化背景下上海奉賢新城發展研究

上海交通大學 國際與公共事務學院 王曉雯

“十四五”期間，上海明確提出了“新城發力”的要求，把松江新城、奉賢新城、嘉定新城、南匯新城和青浦新城這“五大新城”建設、培育成為長三角城市群綜合性節點，輻射和帶動周邊城市，以促進上海城市副中心和長三角一體化的發展。其中，奉賢新城重點聚焦“東方美谷”，發展美麗健康產業，打造全市美麗健康產業核心承載區，并將促進東方美谷與周邊街鎮形成互補和聯動，最終形成推動城鄉統籌發展的合力。

一、城市化與郊區化

“城市化”一詞，顧名思義，是指農村向城市轉變的一個過程，這個過程是復雜的，也會對社會經濟的變化產生深遠的影響。不同學科對城市化的研究也有著不同的視角,歸根結底，是社會經濟發展的一個自然的過程，是人類社會的發展與進步①。對于中國的城市化而言，人口、經濟、社會、土地四個因素在不同的社會發展階段對中國的城市化起到重要作用，并在不同階段具有不同的演變②。

隨著城市化進程的推進，在發展到一定的階段時，“郊區化”的現象開始出現，郊區化主要是指人口工業設施、商業設施從城市的中心向城市的郊區遷徙的過程，并形成城市功能的轉變。郊區化最早出現于1920年代的西方工業國家，由于汽車、有軌電車等現代交通工具的普及應用和快速發展，城市中心與城市郊區的連接變得更緊密，城市中心隨著人口的增長日益飽和，尤其是二戰以后，經濟高速增長的同時，人口和工業設施逐步往郊區遷移。經過一段時間的發展后，商業隨之遷移至郊區，并且產生聚集效應，使得郊區從單一的居住功能和生產功能，向綜合功能轉變，成為新的城市中心，城市的總體功能布局也出現結構性的轉變。

值得注意的是，郊區化是世界上大多數城市都存在的一種普遍現象，不代表城市化發展和社會經濟發展的停滯或衰退③。

二、奉賢新城的發展背景與發展目標

奉賢新城位于上海南部，北至大葉公路、東至浦星公路、南至上海繞城高速、西至南竹港和滬杭公路，面積約67.9平方公里。根據2016 年發布的上海市“十三五”規劃，將奉賢新城定位為：“長三角城市群中具有綜合性輻射、服務作用的綜合性節點城市”“新城中心達到市級副中心的能級水平”，與嘉定、青浦、松江、臨港新城并列為五個重點建設的新城④。根據2021年上海市“十四五”規劃綱要，五大新城要承接主城的核心功能，成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節點城市⑤。其中，奉賢新城聚焦“東方美谷”，以美麗健康產業為主導，著力建設和打造杭州灣北岸輻射服務長三角的健康產業之城。

在“十三五”期間，奉賢新城根據發展目標，城市建設已經取得了一定的成績。同時，奉賢新城承擔著促進全區核心引領、統籌發展和功能互補的重任，在新城開發的同時，以“新城-奉城-海灣”三大組團為基礎，輻射帶動周邊街鎮，讓周邊街鎮的青村古鎮風貌、金匯東方美谷小鎮、莊行農藝公園、申隆金融小鎮、海灣休閑小鎮等若干鎮域發展的特色名片與奉賢新城功能互補，推進城鄉統籌發展。據《上海市奉賢區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035遠景目標綱要》，奉賢新城的目標是依托東方美谷和未來空間，將區域能級邁上新的臺階，走出一條國際化大都市背景下的鄉村振興新路。

三、奉賢新城的發展現狀和問題分析

（一）奉賢新城的發展現狀

在城市基礎設施方面，2015年底，連接奉賢新城和市中心城區的虹梅南路越江隧道正式通車；2018年奉賢首條直通中心城區的快速公交線路—奉浦快線開通運營，上海地鐵5號線南延伸段順利通車；整個“十三五”期間，金海公路、航南公路等城市主干道路完成了提升改造。整個交通網絡的提升，對于奉賢新城內部連接，以及奉賢新城連接中心城區的便捷性的提升起到了積極的作用。奉賢新城目標在“十四五”期間著力推進軌交15號線南延伸段、S3高速公路、奉浦東橋、閔浦三橋、嘉閔高架南延伸等一批重大工程項目建設，構建高效便捷、四通八達的交通體系。

在城市公共服務方面，奉賢新城的九棵樹（上海）未來藝術中心、奉賢區城市博物館、“海之花”市民活動中心等社會文化功能項目接連落地；奉賢區中心醫院完成遷建升級，國際婦幼保健院奉賢院區有望于2021年建成，醫療服務能力持續增強；格致中學奉賢校區落成，新建10余所幼兒園和中小學，教育配套設施不斷加強。目標為在“十四五”期間，加速推動復旦大學兒科醫院、新華醫院奉賢院區的建設，引進更多優質教育資源，實現教育質量的普遍提升，多方位入手，提高奉賢新城城市功能的建設。

在產業結構升級方面，位于奉賢新城內部的“東方美谷”和“臨港南橋智行生態谷”入圍上海市26個特色產業園區名單，尤其是“東方美谷”品牌已經初步打響。目前，東方美谷已經聚集了資生堂、伽藍集團、上升所、藥明生物、康美醫藥、巴斯德研究所等一大批行業龍頭企業和項目。2020年，中車全球電車中心和雙創基地、諾爾康園中園、東方美谷國際醫療器械產業園等項目已經落地，美麗健康產業快速發展⑥。“十四五”期間，奉賢新城目標以東方美谷大道為生產、生活、生態三生融合發展軸，向“世界化妝品之都”邁進，東方美谷期望產業規模達到1000億元。同時，通過科技創新水平的提高和一流營商環境的創造，扶持特色產業和中小企業創新平臺的建設，打造新城的發展新引擎。

在城市形象方面，奉賢新城將重點聚焦城市核心區，突出“上海之魚”、中央林地、“十字水街”、軌交沿線、東方美谷大道、九棵樹文創空間等開發重點，完善基礎設施，打造生態景觀，建成國家生態園林城區。目前，奉賢新城以中央生態林地和“上海之魚”為生態核心，已經形成了“十字水街、田字綠廊”的生態格局。其中，“上海之魚”是850畝的金海湖魚形湖面，圍繞四周的花海綠地、雕塑公園、青年藝術公園等多個城市公園已經建成并開放，浦南運河和金匯港兩岸的景觀長廊步道也已經基本實現貫通，為市民提供了生態環境優美的休閑娛樂空間。

在文化名片方面，奉賢新城著力塑造文化新地標，依托九棵樹未來藝術中心建造國家級藝術殿堂，進一步完善奉賢新城的文旅、商業配套功能，積極舉辦各類品牌文體類活動。另一方面，通過古鎮和河道的開發，演繹“百里運河、千年古鎮、一川煙雨、萬家燈火”的新江南景致，讓奉賢新城的“賢美”文化品牌深入人心，為奉賢新城注入文創、商旅等特色資源，打造城市活力空間，呈現城市開發亮點。將引入更多城市規劃、建設的行業領軍企業，將奉賢新城打造成長三角城市群中一座名城。

（二）奉賢新城的問題分析

奉賢新城目前在發展上存在一定的差距和不足。首先是交通網絡的建設仍不夠快速便捷。雖然隨著上海地鐵5號線南延伸段和奉浦快線的開通，奉賢新城與中心城區直接的連接交通有了一定的改善，但是乘坐公共交通前往上海內環內的中心城區，時長仍在90分鐘左右，通勤時間過長，缺少大運量的快速交通方式，也缺乏多途徑的公共交通方式。

同時，在五大新城中，南匯新城的占地面積為343.4平方公里，嘉定新城161.3平方公里，松江新城為158.4平方公里，青浦新城為71.1平方公里，而奉賢新城的占地面積最小，僅有67.9平方公里，因此，在奉賢新城的開發過程中，土地資源集約與高效利用對于奉賢新城而言尤為關鍵。

另一方面，奉賢新城的優質公共服務資源的供給仍顯不足，優質公共服務資源的核心是提升醫療水平和中小學教育水平。同時，針對區域內的科創、科研等高端人才，由于餐飲、娛樂、商業等方面的高端服務缺失，也導致奉賢新城在國際化的居住社區為引進和建設相較于其他新城弱勢凸顯，缺乏高品質住宅區和特色居住小鎮的建設。由于各種綜合因素，目前奉賢新城對人才、尤其是高學歷人才的吸引方面存在短板。當前奉賢新城相對于中心城區，具有房價相對較低、生態環境較好這兩點優勢，但是仍不足以構成對常住人口尤其是高端人才的吸引，因此在人口結構的優化方面也存在著一定的障礙。

四、奉賢新城進一步融入長三角一體化的對策建議

對于奉賢新城而言，要實現“十四五”規劃目標，同時進一步高質量地融入長三角一體化發展，除了自身的城市綜合建設和發展外，還要使區內的各街鎮以及區外其他新城形成合作和互補，因地制宜地發揮自身特色，承擔職能，合力出擊，為長三角一體化進程的發展提供助力。

（一）打造互聯互通的便利性城市交通

可以說，在奉賢新城的發展過程中，較為薄弱的交通體系建設限制了新城的發展。成熟的公共交通體系和優質的公共服務供給能夠加快疏解中心城區的人口，并促進郊區新城人口的導入。針對奉賢新城的地理位置，除了增加現有軌道交通站點和覆蓋面外，可以效仿金山區建設市域鐵路。同時，利用黃浦江河面，通過高速客運輪船等形式，補上在過江交通上的短板，加大與閔行區的聯通。從體系化建設入手，打造多層次的公共交通網絡。

（二）提升區域產業的發展能級

產業園區的建設要更注重高品質建設和品牌特色。可以與臨港、漕河涇、張江等上海已有的、成熟的品牌園區開展合作，鼓勵社會資本參與園區的建設與運營，從空間規劃、招商運營、存量盤活、審批評價等各個方面打造特色，在培育科創企業的同時，吸引總部企業的加入。因為東方美谷的美麗健康產業涉及化妝品、食品和藥品，所以要從產業鏈的延長和產業種類拓寬兩方面的入手，從精細化工和研發機構發力，強化東方美谷的產業內涵。

（三）進一步激發區域人口活力

新城區域相對于中心城區，優勢在于房價相對便宜，生態環境較好，但這兩條優勢不足以構成對高端人才的吸引力，還要增強高端產業的平臺吸引力。例如，奉賢新城內金匯港以東、浦星公路以西、大葉公路以南區域屬于臨港新片區范圍，可以爭取臨港新片區特殊人才政策能夠延伸覆蓋整個奉賢新城，吸引人才導入。第二要增強公共服務的質量，主要是醫療水平、教育水平以及生態環境建設來引進人才。最后是加強與高校的聯動，奉賢區內有華東理工大學、上海師范大學、上海應用技術學院等高校，與閔行區的上海交通大學與華東師范大學僅一江之隔，通過與高校合作建設科創園、產業園等項目，鼓勵在校生、畢業生在奉賢創新創業。

（四）推動區域合作和聯動發展

在長三角一體化的推進過程中，奉賢新城也要加強與區域的聯動。從市內來看，與毗鄰的閔行區、浦東新區、金山區、松江區合作，強化與張江、紫竹高新等高科技園區以及其他新城的合作，通過產業鏈的管理、創新鏈的共享、服務平臺的共建、政策的協調互認等途徑，形成發展合力。從市外來看，可以協同嘉善、平湖、海寧、昆山、太倉等相鄰市縣、外圍城市，積極探索產業發展合作的機制，推進產業集群建設和高效互動，吸引長三角的優質資源，放大新城優勢，深化與周邊城市高等級科創載體的聯動發展。