喚醒沉睡鹽田
——探索海島地區全域土地綜合整治新模式

舟山市自然資源和規劃局 陳軒昂

一、全域土地綜合整治的內涵與意義

（一）基本內涵

全域土地綜合整治是指按照山水林田湖草系統治理和綠色發展的理念，進行全域規劃、全域設計、全域整治，建成農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態高效集約的耕地保護生態修復新格局。相比傳統的土地整治模式，全域土地綜合整治以“全要素”的視角實施土地整治：一是按照山水林田湖草整個生命共同體的理念，對“田、水、路、林、山、村”等進行綜合整治；二是按照“多規合一”的思路，統籌優化漁農村生產、產業發展空間布局，整合城鎮與鄉村、自然與文化、資源與要素資源。三是以生態修復為核心，實現生產集約、生活提質、生態改善和耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。

（二）現實意義

2018年我省實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程以來，已啟動實施的150個工程項目區內，共整并零星耕地1598塊、復墾零星建設用地1329塊（面積2.84萬畝），新增萬畝方、千畝方、百畝方的集中連片耕地超過2000處，盤活農村閑置存量建設用地1.68萬畝，安排農民建房用地1萬畝，解決配套基礎設施、公共設施、農村新產業新業態用地1萬畝。我市全域土地綜合整治工程開局良好、在促進鄉村農田集中連片、建設用地集聚、生態環境修復等方面已經取得初步成效。2016年至2018年，舟山全市采取農田整治、建設用地復墾等手段完成墾造耕地7500余畝，完成市內增減掛鉤近1000畝，落實高標準農田建設7.07萬畝，在高速發展的同時，我市土地后備資源已告罄，如今用好全域整治政策是我市打破桎梏的有效手段。

二、為什么選擇鹽田

海島特點導致全域土地綜合整治舉步困難。舟山以島建市，地貌以山地丘陵為主，少數可利用的濕地平原，基本都被用于村民居住或農耕開墾，整治潛力不足。過去村民個人建房缺乏規劃性，農村用地粗放散亂，農村土地呈現耕地碎片化、住宅碎片化。若采取常規思路發展整治修復，一來會導致項目規模小，整治力度和效果不明顯；二來舟山現存的海邊村落以岙口為主，多依山而建，整治潛力低下，強行推動則完全無法體現海域海島特色。因此我們將目光投向了廢棄鹽田，根據《舟山市土地整治規劃（2016—2020年）》，我市岱山、六橫等地尚有1600公頃廢棄鹽田等待開發。隨著制鹽產業市場化改革，傳統的海鹽工藝逐漸喪失優勢，我市多地鹽場也面臨著退出海鹽生產。由于長期曬鹽導致土壤極度鹽漬化，長期處于生長咸蓬和荒蕪的交錯狀態。在過去，廢棄鹽田由于其建設用地的性質多用于農民拆遷安置等，現在隨著全域土地綜合整治和生態修復工作逐步深入，廢棄鹽田成為我市“山水林田湖草”綜合整治的重要元素之一。

三、如何喚醒沉睡鹽田

鹽田被稱為“最難改良的鹽堿地”，在廢棄鹽田上開展全域土地整治難度更大，但我們認為成匡成片，面積較大，地勢平坦，土質良好，在海島地區是一片難得的規模造地資源，只要轉變思路，采用最新技術和工程措施，完全有可能盡快變為良田，成為整治項目中的抓手和基本盤。

以舟山市岱山縣岱西鎮搖星浦等4村全域土地綜合整治和生態修復工程為例，我市堅持生態優先與綠色發展、產業支撐與多元發展等原則，以打造省級現代農業產業新標桿為目標。前階段將工作重點放在土壤脫鹽和鹽堿地改造上，以浙東海洋島嶼區常見的油-稻耕作標準，對土壤嘗試淡水噴淋、化學改造等多種脫鹽手段。經過廣泛考察、深入探討，在我市土地整治工作技術指導小組的指導下，決定打破常規，另辟蹊徑，通過公開招標預選單位，統一開展土壤改良試驗。經過參試單位的辛勤努力，集中統一試驗工作取得了很好的成效，超過了絕大多數人原來的預想。主要體現在土壤脫鹽速度快、水稻立苗效果好、水稻長勢超預期。試種區域種植的水稻于2018年10月18日至11月13日進行收割測產工作，經專家組測產驗收，全域范圍內平均產量大約為470公斤/畝。為我們下一階段的工作提供了極大的信心。

四、鹽田整治之路

鹽田脫鹽復墾和整治種植只是全域土地綜合整治和生態修復工作中的第一步。2018年開始，我市全面鋪開項目內全域要素整合，按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的要求，整合力量，集中資金，計劃在3年實施周期內，基本完成農村生產、生活、生態空間格局優化。并采取以下多個方面的措施：

（1）開展扶持漁農村社區集體經濟發展結對幫扶工作。根據全市統一部署，2017至2021年，市縣兩級自然資源部門結對整治地區幫扶漁農村集體經濟發展。通過市級部門下派指導員，縣（區）政府、自然資源和規劃局、農業農村局、整治項目實施主體等相關單位成立工作組，形成“市級指導、縣級領導、村級實施”三級聯動機制。

（2）優化用地空間布局。在充分尊重整治區域內農民、鹽民意愿的前提下，在鄉級土地利用總體規劃的基礎上，按照“多規合一”的要求，開展村土地利用規劃、村莊規劃編制工作，科學劃定鹽田復墾觀光園區、農業生產、村莊建設、產業發展和生態保護功能分區。

（3）大力開展農田整治。通過全域土地整治，全面實施高標準農田建設、工礦建設用地復墾、“旱改水”質量提升等工程，充分挖掘社區現有資源，全面釋放出集成國土政策效益，讓村集體和群眾享受到切實利益。

（4）引導農民進行土地流轉。如何依靠改革實踐讓農戶擺脫對“低小散”產業的依賴。我們認為，引導農民進行土地流轉，實現集中連片種植，是現代農業發展的根基，尤其是針對原先以曬鹽為生的鹽民，隨著鹽田的廢棄，他們成了另一種程度上的“失地農民”。將上述群體整合，由農業科技示范戶、種田能手或者有一定經濟實力的農戶，通過各種渠道流轉農戶土地，開展集中連片生產經營。一方面可以增加農民收入，將大量農村勞動力從土地中解放出來，從事第二或第三產業；另一方面，大量的土地通過流轉集中到一起，實現了土地資源的合理配置，有利于農業實現規模化、集約化的發展目標，進一步提高農業生產效率，提高農作物產量和質量，從根本上跳脫傳統“小農經濟”的發展路子。

（5）發展建設現代農業旅游。依托社區自然資源稟賦和復墾現代農業觀光園建設，復興南浦文化，以山水田園為基底，以軍民融合、農旅融合、三生融合為特色，打造成為集現代海島農業、休閑田園農旅、航空愛國教育、鄉村美好生活為一體的舟山鄉村振興樣板村，形成“農業生產示范區”－“現代農業觀光園”－“海島農業公園”的三級規劃建設目標。

五、保障海島整治之路

舟山堅持從政策保障、資金保障和考核保障入手。市政府提出要致力打造自身項目品牌，將我市全域土地整治和生態修復工作貼上海洋、海域、海島的標簽，努力探索適合海島地區的整治思路。因地制宜，在各級資金支持的情況下，優先選擇有潛力有意愿的村落開展整治項目，落實資金平衡，加大招商引資力度，確保資金渠道多樣，項目收益可行。同時加強督考督查，對已經實施的項目以項目實質性進度督查為主，對新啟動的項目以抓好工作時間節點為主，將全域土地綜合整治和生態修復工作納入市政府年度考核中，確保該工作順利完成。

（1）強化組織保障。我市各級政府部門依托原有的造地改田領導機構成立專項工作小組，對全市工作的任務分配、工作開展等進行了明確。同時針對各縣區工作內容、性質不同，先后成立鹽田復墾領導小組、綠地公司等針對子項目機構和公司，專項服務于項目建設過程中的政策思路決斷、項目投資融資等，統一由市級政府部門落實管理，定期召開工作會議，并制定了較為完善的督考督查機制。我們認為，應當致力打造適合舟山的品牌項目，將我市全域土地整治和生態修復工作貼上海洋、海域、海島的標簽，實現適合海島地區的整治思路。

（2）強化資金保障。因地制宜，在各級資金支持的情況下，優先選擇有潛力有意愿的村落開展整治項目，落實資金平衡，加大招商引資力度，確保資金渠道多樣、項目收益可行，實現良性循環。同時明確將相關指標收益基本用于整治區內的新農村建設項目中來。

（3）強化工程保障。采取每月進度上報和定期到場督查相結合的方式，對各項目的進度和完成情況進行定期通報。同時下派各部門口子專業技術骨干支持保障項目推進，截至2018年，我市已經先后啟動了岱山火箭鹽場、六橫雙塘鹽場、平峧兩鹽場和紅衛鹽場的鹽田復墾項目，目前均已啟動或計劃納入全域土地綜合整治和生態修復工程中來，有力保障了項目的推進和最終成效。

（4）試點成果保障。鹽田被稱為“最難改良的鹽堿地”，整治過程最突出的問題就是土壤改良工作。我市前階段將工作重點放在土壤脫鹽和鹽堿地改造上，以浙東海洋島嶼區常見的油-稻耕作標準，對土壤嘗試淡水噴淋、化學改造等多種脫鹽手段。經過廣泛考察，深入探討，在我市土地整治工作技術指導小組的指導下，通過公開招標預選單位，統一開展土壤改良試驗。經過多家參試單位的辛勤努力，成果遠超預期。主要體現在土壤脫鹽速度快、水稻立苗效果好、水稻長勢超預期。試種區域種植的水稻于去年底進行收割測產工作，經專家組測產驗收，全域范圍內平均產量大約為470公斤/畝。此次火箭鹽場試種水稻的初步成功意味著重鹽堿地復墾項目的周期將縮短到1年至2年。