關于新形勢下強化環評機構管理的建議

平頂山市綜合利用環境保護研究所 陳樹磊

近年來，按照國家深化“放管服”改革的總體要求，生態環境部深化環保領域“放管服”改革，對環評機構的管理進行了較大的調整，2019年先后出臺了《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》及配套文件若干，取消了對環評編制單位的市場準入限制，不再強制由具有資質的單位編制報告書（表），明確建設單位可以委托技術單位也可自行編制報告書（表）。意圖通過更加充分的市場競爭，激發環評市場活力，調動市場主體積極性，提升環評技術單位服務水平和服務意識。同時，進一步優化營商環境，減輕企業負擔，推進實體經濟發展。相對于2015年原環境保護部發布的《建設項目環境影響評價資質管理辦法》(環境保護部令第36號)對環評機構管理有大幅度的放松，降低了環評機構所需求的環評工程師數量要求。同時通過加強事中事后監管，強化對環評機構的管理力度，通過“互聯網+監管”模式，強化社會監督，完善環評責任追究體系，也方便建設單位查詢和選擇技術單位，倒逼提高環評管理服務水平；通過日常監督檢查、復核、抽查、舉報調查等途徑，將監督檢查貫穿于報告書（表）從受理、審批到后續跟蹤管理的各個環節；通過對無失信記分的單位和人員減少復核抽取比例、頻次，以及對失信記分高的單位和人員，視情況采取加大復核抽取比例和頻次、限期整改、禁止從業等懲戒措施，營造“守信者受益、失信者難行”的良性市場秩序。

一、目前環評機構管理存在的問題

兩年來，隨著生態環境部環境影響評價信用平臺（以下簡稱“信用平臺”）的建立和運行，整體上實現了生態環境部對環評機構管理“放管服”的目的，伴隨著環評機構資質管理的改革，由于沒有了環評工程師數量的要求，環評單位的數量成倍增長。截至2021年8月，在信用平臺登記注冊的環評機構有8100余家，增長了數倍之多，同時注冊登記的環評編制人員4.5萬余人。但是在目前監管制度運行中，根據生態環境部和各省市對環評機構編制的環評文件質量的抽查和復核形成的通報和網上的公開信息，環評機構管理仍然存在著一些問題，如：生態環境部通報的部分機構以提交虛假信息為手段，在信用平臺建立誠信檔案；部分環評工程師短期內編制大量（上千份）環評文件，公開信息顯示約4個月間，山東錦華環保科技有限公司的環評工程師靳海燕共編制了60余份環評報告書和1500余份報告表，同時也有不少環評工程師短期內編制了數百份環評文件；部分環評機構存在弄虛作假，抄襲其他環評文件，環評文件中錯漏百出；部分環評機構人員能力不足，質量管控體系建設欠缺；部分環評機構仍存在“賣資質”等不良行為。截至2021年8月，在信用平臺上已納入重點監督檢查的環評機構有77個，編制人員有84個，納入限期整改單位已有121個（部分已注銷），編制人員已有80個，納入黑名單環評機構有6個，編制人員有25個，這些均是各級生態環境部門通報的環評文件質量存在問題較多的環評機構和編制人員。上述的這些環評機構管理中存在的不良行為和問題在一定程度上影響了環評市場的健康發展，從而造成“幣驅逐良幣”，拉低了整體的環評文件質量，對兢兢業業做業務的環評機構產生了不良的影響。

二、強化環評機構管理的措施和建議

針對上述問題，從繼續落實“放管服”和強化環評機構管理等多方面考慮，結合本人日常工作實踐，提出以下幾點建議：

（一）加強大數據篩查管理

目前，所有建設單位申報的需要審批的建設項目環評文件均需環評機構在信用平臺進行登記，由環評機構輸出編制單位和編制人員信息表，由此，建議信用平臺在后臺進一步增強以數據分析為基礎的監控機制，在編制人員注冊時要求環評工程師上傳個人簽字電子版，后期通過對各省市上傳的已審批過的環評文件中的編制單位和編制人員情況表的簽名信息進行大數據比對和驗真，對涉嫌存在抄襲、簽字不符、非手工簽字等情況進行梳理和分析；同時，信用平臺加強對環評機構跨地區作業的大數據統計和分析管理，對于短期內跨多個省份或多個地市作業的環評機構，建議將其納入重點監督檢查清單，對涉及的環評機構和環評工程師編制的環評文件加強質量復核，有效防范環評機構“抄襲”“賣資質”“代簽”“偽造簽名”等現象的出現。

（二）加強編制環評文件數量的監管

根據工作實際，建議生態環境部對各省市環評機構進行調查和摸底，同時結合信用平臺大數據分析，實際了解掌握一名環評工程師在確保環評文件質量的情況下月度最大有效負責的環評文件編制數量，在信用平臺后臺進行系統設置（建議公開該數值），禁止或限制環評機構和編制人員對超出數量的環評文件在信用平臺進行登記，同時明確提出對限期內達到或接近該限制數量的環評文件編制單位和編制人員將納入重點監督檢查清單管理，有效限制環評機構和編制人員短期內大量編制環評文件現象的出現。

（三）進一步強化環評文件質量管理

目前，按照生態環境部和省級生態環境部門要求，市、縣兩級生態環境部門也需要對轄區內審批過的環評文件質量進行抽查和復核，由于基層環評文件審批和管理部門的人員數量和業務能力等問題，實際工作中對環評文件質量的管理存在諸多困難和不足。例如市、縣兩級環評專業技術人員較少，需要依托相應技術評估專家，而技術評估專家在日常大多已參與到審批前建設項目環評文件技術評估的情況；還存在抽查和復核技術人員業務能力不一，易于出現環評文件抽查和復核尺度不一等情況。在此建議僅由國家和省兩級部門對環評文件質量問題進行抽查和復核，市、縣兩級可以對在轄區注冊的環評機構進行現場監管，主要調查掌握其環評文件編制能力建設方面的情況，對能力建設涉及存在問題的環評機構的信息及時向省級部門反饋，助力環評文件質量抽查和復核。在國家和省級開展的抽查和復核時則需要結合信用平臺和各省建立的環評文件審批系統進行大數據篩查和重點監督檢查對象管理，進一步加大對涉嫌存在問題的環評機構和編制人員的復核環評文件數量占比，有效防范環評機構對環評文件質量管理不規范等諸多問題。

（四）進一步加大懲處力度

對抽查和復核中發現的環評文件質量問題，建議國家和省生態環境部門進一步加大懲處力度，提高環評機構及編制人員的違法違規成本。建議生態環境部結合《行政處罰法》等法律法規，調整現行的記分等懲處規則，在對違規環評機構和編制人員在信用平臺進行信用記分的同時，及時對涉及的環評機構和編制人員納入不同限定期限的黑名單管理清單中，在其進入黑名單期間，禁止相應環評機構和編制人員在信用平臺上進行環評文件的登記，對納入黑名單的環評機構法人和編制人員信息在信用平臺公開，禁止相應法人在信用平臺重新登記注冊新的環評機構，禁止相應編制人員注銷信息后在信用平臺上其他機構重新登記。同時，建議省級以上生態環境部門進一步完善環評機構和編制人員信用共享機制，探索建立跨部門、跨行業的信息管理體系，對失信環評機構和編制人員實施聯合懲戒，避免信用監管僅限于生態環境系統內部、信用平臺僅限于環評領域的情況。

（五）適當激勵信用良好環評機構

建議對環評文件質量管理信用良好的環評機構和編制人員進行通報表揚、適當降低抽檢頻次、在信用平臺明示等諸多方式進行適當的激勵，對環評單位充分發揮其技術能力優勢、完成重大項目環評情況進行正面宣傳，提升相關從業人員職業榮譽感，進而提高環評機構對信用的重視程度，鼓勵環評機構積極做大做強，建立質量優勢，進而獲取優勢資源，更進一步增強發展實力，通過切實依法依規編制環評文件，為促進生態環境保護作出貢獻的同時，取得更大的效益。

（六）提高建設單位責任和法律意識

雖然目前的生態環境保護法律法規均已明確建設單位對環評文件承擔主體責任，但現實情況顯示，部分建設單位仍然存在責任和法律意識淡薄，僅僅出于成本控制，只注重選擇價格便宜的環評機構，而且對自身建設項目環評文件的內容和結論也很少進行審核把關，不僅影響了環評文件的質量，也對環評機構的管理造成了不利影響。建議在法律法規修訂中進一步明確建設單位主體責任及相應法律責任，強化宣傳，提高其責任和法律意識，促進其做到真正重視生態環境保護，在需要編制環評文件時選擇有實力、質量有保證的環評機構，切實通過環評文件對項目建設提供盡可能客觀、科學、理性的決策參考，而不僅僅是為了取得批復而流于形式。企業的選擇決定了環評機構的生存，最終將通過優勝劣汰，進一步降低渾水摸魚的環評機構的生存空間。

三、結語

相信通過上述措施互相結合和一定時間的強化管理，通過市場機制逐步淘汰那些不負責任的環評機構和編制人員，經過進一步凈化和規范環評從業市場，目前環評機構存在的諸多亂象會得到有效控制，對“十四五”環保領域持續的“放管服”深化改革的也將起到促進作用，對環評乃至生態環境保護的健康有序發展也會起到積極作用。

相關鏈接

具有資質可接受委托為建設項目和規劃環境影響評價提供技術服務的機構。須經國家環境保護行政管理部門考核,并持有有效資質證書。須按核定的等級,在規定的評價范圍內從事環境影響評價服務,并對評價結論承擔法律責任。