城鎮化進程中的土地利用管理問題及對策探析

周建強

【摘要】近年來，我國的城鎮化進程有了很大進展，在城鎮中，土地利用管理問題越來越受到重視。面對新的發展前景和未來發展藍圖的規劃思路，新的農村體制改革，城鄉結合發展的要求成為解決社會發展問題的一大重點，縮小城鄉差距，因地制宜做出應對措施也需要考慮到城鄉聯動機能，執法管理和監督體系的革新也成為解決這一戰略問題需要攻克的難關。本文首先分析了新型城鎮化的推進與土地集約利用之間的關系，其次探討了城鎮化進程中土地利用管理出現的問題，最后就城鎮化進程中土地利用管理問題的對策進行論述，以供參考。

【關鍵詞】城鎮化進程;土地利用;管理問題? ? ? ? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.34.026

土地是人類賴以生存的重要空間與活動載體，土地資源與空間的優化利用能夠協調人與自然的關系，從而實現空間的合理利用，在人與自然的協調發展中實現社會經濟的可持續發展。隨著城市化進程不斷加快，需要對區域土地空間進行集約化利用，通過區域空間的建設與規劃來打造魅力生態城市，以減輕土地利用的壓力。

1、新型城鎮化的推進與土地集約利用之間的關系

隨著我國社會經濟不斷發展，土地資源緊缺成為我國亟須解決的問題。新型城鎮化的推進需要足夠的土地來支撐。城鎮化與土地利用存在相互促進、相互協調的關系。高水平的城鎮化能夠促進土地集約利用，推動土地進一步集約利用;土地集約利用程度高，就有了充分的基礎和資源去推動城鎮化建設。因而，我國要想實現經濟長期、可持續發展，落實新型城鎮化政策，必須落實土地利用相關規定，促使土地利用與城鎮發展相輔相成。

2、城鎮化進程中土地利用管理出現的問題

2.1城市化建設與耕地保護相矛盾

隨著城市人口的逐步發展，城市建設的擴大，在人口密集區域城市的發展逐漸的超出了人們的想象，耕地也被極大的占用。人地矛盾十分的明顯。特別是一些小城鎮在發展時，為了成本的考慮而大量的占據耕地，使得大量的耕地被作為住房用地，工業用地以及作為交通用地等，沒有清晰的規劃，使得許多良田被白白浪費。一方面是在土地不斷被占用過程中，許多土地的灌溉設施受到損害，出現了被盜用破壞的現象，使得耕地的質量下降，造成了不良的影響。另一方面，不斷的推動城市化建設與工業建設，使得耕地受到越來越多的威脅，其中污染的威脅為重中之重。生活垃圾、工業廢棄品、建筑廢棄物有時都被遺留在耕地上，沒有辦法保證耕地安全，那么我們的食品安全與生活環境也會受到巨大的影響。

2.2土地產權制度不完善

目前，我國土地產權制度不完善。在土地產權的主體方面仍舊存在很大爭議，關于土地的產權也沒有明確界定，產權主體不明確使土地資源利用率低下。大部分人不會因為浪費土地資源而被追責，因此在土地開發和利用方面存在僥幸心理，大量土地資源被浪費。這些現象歸根到底是由于土地主體模糊，使追責程序復雜，最終不了了之。

2.3占地用地的不合理

土地的功能對經濟和社會具有雙重作用，土地功能的劃分無論是用于農業用地還是城鎮商業用地或是其他用地都需要科學合理的規劃，實際上農村用地被城市建設占地，圈地的濫用行為嚴重，導致農村土地流轉不合理，農民利益損失嚴重，甚至很多占地面積被圈占后閑置，造成土地資源的嚴重浪費，城鄉間的民眾矛盾加深，農村土地功能的規劃無序混亂，重復利用率低，造成資源上的開發浪費，生態承載力和環境效益間的失衡，用地的矛盾阻礙了可持續性發展。

2.4生態產品供給能力差

新時代生態優先、綠色發展要求前提下，在土地集約化利用，滿足城鄉建設的同時，保護好原有生態空間，適度騰退、增加休憩空間，滿足人民群眾對高質量生態產品的需求。當前，以創建國際濕地城市為契機，加強龍子湖、三汊河、淮河及沿岸濕地等重要生態資源的保護，加大其周邊農用地和農村建設用地整理力度，優化產業用地結構和布局，逐步引導生產活動退出該區域，實現了核心生態資源的有效保護和利用。

2.5土地利用規劃落后

對于城鎮化建設來說，土地的利用與管理是城鎮化建設的核心，可以提前規劃與引導城市的發展，用超前的眼光發現一些城市發展中存在的問題，并積極的給與答案，并在土地利用的實踐中積極的予以控制。然而在實際的執行方面，城鎮化建設的土地利用管理出現了一些問題，使得土地的利用管理跟不上城市的實際發展。因為我國經濟在九十年代以后飛速發展，城市化建設也不斷的自發的開始推動，但對于城市的實際規劃，對土地進行利用與管理始終沒有一個正確的科學的認知，沒有請專家做整體的建設規劃，使得土地的規劃與城鎮的建設沒能配套，導致出現了土地資源利用的不合理，擠占耕地等許許多多的問題，部分土地被浪費。

3、城鎮化進程中土地利用管理問題的對策

3.1利用政治經濟學理論調節土地稀缺問題

首先，在社會主義市場經濟條件下，城市“絕對地租”是客觀存在的?！敖^對地租理論”表明，只要有土地所有權的壟斷，就必然會有土地所有權和使用權的分離。土地使用者可以通過不斷追加對租用土地投資的方式，來減少在絕對地租費用的支付。同時，使用者還會盡可能實現租用土地面積最小化，土地利用面積最大化。這種方式無疑能夠改善土地浪費的現象，實現土地集約與高效利用。其次，盡管人類無法或難以增加土地自然供給，但人類能夠做到土地經濟供給，可以通過積極組織內涵式土地利用，保護土壤耕作層，采用土地復耕和土地整理等手段，提高土地的肥力水平，這等同于提高了土地的經濟供給水平。

3.2管理制度的革新

面對大量土地糾紛和土地占用不合理現狀，在法律上要明確規定土地所有者，轉讓權的條件規定，對政府開展公益建設、城市建設等方面的征地用地要有明確范圍的補償方案，完善所有制權限，土地利用合理范圍的價值形態，在法律條文中，針對抵押、入股、繼承等法律法規界定和區分，對濫用土地、經營性質等目的的土地使用有明確的劃分，明確土地用地的主體作用，同時針對在農村中多余的宅基地的區域規劃要有合理的流轉和對接程序。執法上要明確土地所有者的責任，土地在轉移上的運作合法以及相關監督機構的獨立和保護手段。

3.3適度超前，高質謀劃交通市政設施

道路是實現城市與城市、城市與鄉村之間溝通的橋梁與紐帶，需要在原先的道路建設基礎上完善道路用地的建設和利用水平，適當超前考慮城鄉發展。一方面，需要對整個區域的整體布局與發展規劃進行分析，構建城市快速路網體系，提前預留立體交通空間，按照道路登記與功能不同，差異化管控道路兩側建設活動類型，優化人流組織，確保道路交通的通達性與便捷性。另一方面，在道路交通規劃的同時，對整個區域的排水系統、地下水工程進行合理規劃，加強道路交通與城市地下工程的統籌協調。

3.4集約利用土地，保護農村耕地

土地集聚是城鎮化的重要載體，城鎮的不斷發展加快了土地利用的空間轉變。為防止出現市區大面積擴張，侵占農村土地，造成耕地資源減少，農村土地浪費等現象，要加強城鎮化進程中的土地監管，科學引導產業集聚和人口集聚，盡可能減少土地資源的浪費。同時要大力發展集約型城鎮，集約型城鎮具有土地利用強度大，效率高和結構合理等優點，隨著人口不斷向城市涌入，城鎮化的快速發展導致市區“攤大餅式”向郊區蔓延，造成土地利用效率低、市區無限蔓延等問題，因此，在城市規劃中提高城市土地利用效率，深度挖掘土地利用潛力，可以有效的避免城鎮空心化和大面積擴張等問題，具有較大的發展空間。

3.5優化土地結構，合理規劃土地利用

在區位理論研究中，部分學者對產業的最優空間布局與選址進行了研究。德國經濟學家韋伯提出了“工業區位理論”，該理論指出，聚集效應能夠通過降低運輸成本、勞動力成本等方式來提高生產效率。因此，在土地合理有效規劃方面，我國可以借鑒區位理論來展開。首先，我國需要充分挖掘閑置土地和存量土地的潛力，完善土地征用、置換以及收購等方面的政策，用合法的政策與措施將低效的存量與閑置土地充分利用起來。其次，我國可以選擇在部分土地資源緊缺地區采用招商引資的方式，推動該地區產業的發展和結構升級，產業與結構優化在一定程度上能夠帶動土地結構優化，進而實現土地的集約利用。再次，我國部分中心城市應當發揮其中心輻射作用，采取優化土地結構、合理規劃土地的政策，帶動周邊城市的發展，形成區域聯動發展，并盡可能將輻射作用發揮至鄉、鎮地區，提升各地的土地集約水平。

3.6強化土地利用管理制度建設

最后就是在當前的城鄉統籌發展過程中，相關人員需要采用有效的方法來強化土地利用管理制度地建設。在實際地操作過程中，傳統的管理制度中難免會存在弊端和缺陷，針對于此類問題相關人員需要通過以下幾個方法來對其進行解決和處理。首先就是需要適當地簡政放權，通過這樣的措施主要就是能夠給予地區一定的土地利用管理權利，而若是相關人員能夠擁有這樣的權力，那么其在實際的工作過程中自然也就能夠更加自由以及自主地對土地進行管理和利用。那么相關人員也就能夠有效地確保當前地區的土地資源能夠得到合理地應用，相關人員也能夠提高地區土地資源的利用質量和效率。其次就是需要對制度的執行力度進行提升，傳統制度運行過程中部分人員所具備的執行力度低，因此導致了制度可能存在無法發揮效果的問題，針對于此類問題，相關企業以及單位應當建立起一支高素質的管理執行隊伍。此類隊伍在實際的運行過程中主要能夠發揮自身的監督效果以及執行作用，以此來對制度是否落實以及是否發揮效果進行分析和判斷，并且通過此類隊伍的建設，整體的工作效率也能夠得到顯著地提升。若是在執行的過程中發現其中存在問題和缺陷，那么相關人員也需要對其進行提出和分析，通過這樣的方法來不斷地對制度中存在的問題進行修復和解決，以此來不斷完善和優化管理制度。在未來的發展過程中，相關人員還需要對此類內容不斷完善和優化，進而保證整體的工作質量以及經濟效益都能夠得到提高，共同推動行業和社會的共同發展。

結語：

綜上所述，農村土地資源是推進新型城鎮化的重要載體，在我國經濟發展新形勢下，解決農村土地資源開發利用中暴露出來的問題是推進新型城鎮化的要求，也是縮小區域差異，提高整體城市化水平的需要。解決農村土地問題是現代化進程中的關鍵一步，在人地關系緊張、耕地資源日益減少的今天，探討淮安市城鎮化背景下農村土地資源的開發是實施鄉村振興戰略、縮小差距、實現城鄉統籌發展的必要前提。

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