發揮中醫藥健康扶貧特色與優勢的路徑研究

姚 遠，王高玲

(1.南京大學醫學院附屬鼓樓醫院，江蘇 南京 210008；2.南京中醫藥大學衛生經濟管理學院，江蘇 南京 210023)

2020年是我國全面建成小康社會目標的實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰的收官之年。習近平總書記強調:“要科學謀劃好‘十三五’時期扶貧工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧”[1]。中醫藥扶貧作為健康扶貧的重要內容之一，對提高貧困地區人口健康水平、降低因病致貧率、幫助貧困人口順利脫貧具有重要作用。2016年，國家衛生計生委員會等15個部門聯合印發的《關于實施健康扶貧工程的指導意見》指出，在健康扶貧工作中要“積極提升中醫藥(含民族醫藥)服務水平，充分發揮中醫醫療預防保健特色優勢”[2]。前期扶貧工作中，中醫藥服務已發揮了較為積極的作用，但其在貧困地區發展水平還不夠高，發展范圍還不夠廣，還存在一些制約其發展的問題。因此，如何在收官之年更深入推進中醫藥健康扶貧工作，充分發揮中醫藥服務優勢，幫助貧困地區順利脫貧，是當前應充分考慮的問題[3，4]。本文在分析中醫藥服務參與健康扶貧的特色優勢和現存問題的基礎上，從宏觀、微觀層面出發，設計中醫藥健康扶貧的總體框架和路徑選擇，從而為更好的發揮其作用提供參考。

1 中醫藥服務在健康扶貧工作中的特色優勢

1.1 中醫藥服務在健康扶貧中具有較好的可得性和經濟性

首先，中醫藥服務在貧困地區的可得性較好。目前我國大部分貧困地區醫療資源比較有限，一些貧困地區的診所只擁有簡單的醫療器械，醫療條件簡陋，無法提供復雜的診療服務。而中醫藥服務恰好具有“簡、便、廉、驗”的特點，其診療過程便捷，以“望、聞、問、切”作為主要診療手段，以口服或外敷傳統中藥、配合針灸等非藥物療法作為主要診療方式，在診療過程中較少借助大型儀器的輔助，看診方式多樣且看診地點靈活。因此相較于西醫，在貧困地區推廣中醫藥服務所需的財力和物力成本較低，中醫藥服務在貧困地區的可得性較好[5]。其次，在貧困地區培養中醫藥人才可行性高。作為我國傳統醫藥，中醫藥在貧困地區往往已具備一定的人力基礎，大部分地區的村衛生室都配備有中醫師或具備中醫行醫經驗的鄉村醫生。這些醫務人員常年為當地患者提供醫療保健服務，對當地疾病特點和中藥資源分布均比較熟悉，如能在現有基礎上對此類人員進行規范化培訓，提升他們的診療能力，則可以以較低的經濟成本補充貧困地區稀缺的醫療人力資源[6]。再者，在貧困地區提供中醫藥服務具有較好的經濟性。我國貧困地區中山區較多，部分中藥資源可直接從自然中獲得，因此鼓勵貧困地區使用中藥治療疾病可以降低醫療成本。加之中醫診斷對大型醫療設備依賴少，診療成本相對較低，故使用中醫治療也可以在一定程度上降低醫療費用，有效減輕貧困地區人口的疾病經濟負擔。

1.2 中醫藥服務在貧困地區被接受度和依賴度較高

首先，中醫藥服務在貧困地區的被接受程度較高。中醫學作為我國的傳統醫學，其理論體系和實踐經驗本身源于民間。從中醫藥發展歷史文化及現狀來看，中醫藥在農村地區有較好的文化和資源基礎，貧困地區人口所處地理位置偏遠，接觸西醫診療機會相對較少，且不同地區的中醫藥流派對所在地區的地方性疾病有其獨特的診療手段和治療方式。因此，貧困人群對傳統醫學更為熟悉和信任，對中醫的行醫方式和診療手段接受度較高，為其提供中醫診療可以獲得較好的依從性。其次，貧困地區人口對中醫藥服務依賴程度也較高。貧困人口經濟條件較差，其患病時更傾向于選擇醫療負擔較輕的診療方式，以減少其疾病經濟負擔。因此中醫藥服務憑借其因人制宜、醫療費用相對較少的特點，成為貧困人口就醫時的主要選擇。

1.3 中醫藥預防保健服務對實現長效脫貧具有特色優勢

健康扶貧是精準扶貧工作的重要內容之一，其核心在于“健康”二字，其根本目的是通過改善人口健康狀況降低居民疾病經濟負擔，并使貧困地區擁有更多優質勞動力，從而實現長效脫貧。從扶貧目的來看，可將健康扶貧項目分為兩類，一是以提供醫療服務為目的的疾病診療項目；二是以預防保健為目的的健康教育與促進項目。這兩種項目中，后者服務對象廣且成本效果好，對實現長效脫貧具有更為重要的意義。而中醫“治未病”思想對提升人口預防保健水平具有積極作用，中醫觀念認為要“消未起之患，治未病之疾，醫無事之前”[7]。經過長期發展，中醫服務中已形成了一套相對完善的預防保健體系，可以通過干預個體生活方式和情志，達到預防疾病、改善個體健康狀態的效果。在貧困地區推廣中醫預防保健服務，一方面可以幫助患者控制病情、減緩病程，降低患病家庭因病致貧和返貧概率；另一方面也可以幫助健康人口預防疾病，在疾病發生前“消未起之患”，以降低貧困地區慢性病和重病發病率，減少現有勞動力因患病而產生的失能調整生命年。因此，在貧困地區積極推廣中醫藥預防保健服務，可對貧困地區變“輸血”為“造血”，幫助其實現長效脫貧[8]。

2 中醫藥健康扶貧工作中存在的問題

2.1 中醫藥健康扶貧政策體系建設有待完善

中醫藥健康扶貧事業兼具長期性和復雜性的特征，其實施過程中需要以完善的政策體系作為指導，因此建設合理、完備的政策體系對深入推進中醫藥健康扶貧具有重要意義。通過梳理政策文件可知，2012-2019年國家和地方政府已陸續頒布相關政策，規范中醫藥健康扶貧工作。如2018年國家衛生健康委員會和國家中醫藥管理局聯合發布的《關于印發全面提升縣級醫院綜合能力工作方案(2018-2020年)的通知》指出，應進一步健全縣級中醫院臨床科室建設；2019年在國家中醫藥管理局和國務院扶貧辦聯合發布的《關于加強三級中醫院對口幫扶貧困縣縣級中醫院工作方案的通知》及國家衛生健康委員會等多部門聯合印發的《解決貧困人口基本醫療有保障突出問題工作方案》中，均提出應通過對口幫扶、加強中醫藥科室建設和設備配置等方式有效提升貧困地區中醫藥服務能力[9]。但總體而言，我國健康扶貧政策中，與中醫藥相關的政策占比仍較少，對中醫藥參與健康扶貧的長期規劃還不夠完善，未能較好體現中西醫并重的思想。同時，就中醫藥健康扶貧政策內容而言，現有政策多局限于宏觀規劃層面，環境支持、工作落實等微觀層面的政策較少，中醫藥健康扶貧的多層次政策體系尚未形成，且當前政策中未能有效體現中醫藥特色，政策精準度存在一定缺失[10]。

2.2 中醫藥健康扶貧政策落實尚需加強

雖然我國已開展一系列中醫藥健康扶貧工作并取得初步成效，但中醫藥健康扶貧實施過程中仍存在政策落實不到位和基層政府政策執行力欠佳等問題，導致扶貧效率較低，扶貧效果不理想，在一定程度上制約了中醫藥健康扶貧工作的高質量發展。首先，部分地方政府對國家宏觀政策把握不到位，政策實施力度不足，致使政策有效性無法得到保障[11]。其次，也有部分貧困地區對當地貧困人口健康問題研判不精準，在中醫藥健康扶貧過程中未能真正形成因地制宜、精準到人、精準到病的分類救治方案。如部分地區未能針對地方病流行病學特點和當地中醫藥特色制定適宜的脫貧措施，或未針對患有大病、慢病和重病等不同健康問題人群的脫貧需求給予不同的扶貧方案，造成貧困地區居民經濟脆弱性仍然較高，因病致貧、因病返貧等問題無法得到有效解決[12]。

2.3 中醫藥健康扶貧可持續發展能力不足

2018年中國人口與發展研究中心發布的《中國健康扶貧發展研究報告》指出，通過推進穩健有力的健康扶貧工程，我國因病致貧戶占比已由2015年的44.1%降低至2018年的40.7%，但因病致貧戶數量仍較高，健康扶貧依然是一項長期的艱巨任務。然而與此對應的健康扶貧可持續發展能力卻稍顯不足。在中醫藥健康扶貧工作中，造成其可持續發展能力不足的原因主要有如下兩點:一是貧困地區中醫藥服務能力存在短板，體現在目前我國貧困地區縣級及以下中醫藥診療機構標準化建設還不夠完善，部分診療機構基礎設施和信息化建設水平欠佳。同時，雖然國家已出臺政策將全部貧困縣縣級中醫院納入對口支援計劃，幫助貧困縣培養中醫藥專業技術人才以提升其服務供給水平，但就現狀而言，貧困地區中醫藥人才隊伍整體素質還較低，中醫藥服務水平還無法滿足貧困戶基本就醫需要[13]。二是中醫藥健康扶貧參與主體比較單一，由于缺乏合理的政策補償或經濟補償機制，目前社會力量參與健康扶貧的動力不足，中醫藥健康扶貧產業仍以政府主導為多，穩定的中醫藥健康扶貧籌資機制尚未形成，政府資金持續供給的壓力較大，難以保障扶貧工作的持續開展[14]。

2.4 中醫健康教育作用發揮不充分

從長遠來看，為提高健康扶貧效率，降低貧困地區人口因病致貧的發生率，應不斷強化貧困人口的疾病預防意識，增強其健康管理能力，但目前我國大部分貧困地區依然存在重治療輕預防的問題。翟紹果等的研究指出，當前各省健康扶貧對健康風險因素消除的重視程度不夠，對健康教育宣傳不到位，多強調事后補償等較為消極的救助手段，無法從根本上消除貧困風險[15]。如前文所述，中醫“治未病”思想對疾病預防具有獨特的指導意義。然而大部分地區還沒有在健康扶貧工作中充分發揮中醫健康教育的作用，對中醫“治未病”思想的宣傳還不到位，沒有充分利用宣講、義診、慢性病咨詢等多種方式開展中醫健康教育，由此造成貧困人口對中醫預防保健知識的知曉程度未得到顯著提高，健康管理觀念意識比較淡薄[16]。

3 健康扶貧中持續發揮中醫藥服務作用的路徑構建

3.1 宏觀層面

3.1.1 優化中醫藥健康扶貧政策環境和制度建設

在健康扶貧工作中，應加大對中醫藥健康扶貧工作的重視程度，優化中醫藥健康扶貧政策環境，強調中西醫并重發展。具體來說，一方面應加大對中醫藥健康扶貧專項經費支持，鼓勵貧困地區中醫藥事業發展，加強鄉鎮衛生院中醫專科建設，強化中醫人才隊伍建設。另一方面，應對中醫藥資源豐富的貧困縣給予更多政策傾斜，重點提高所在地區中醫藥服務水平，充分發揮當地中醫藥扶貧優勢。此外，還應加強中醫藥參與健康扶貧的制度建設。比如在貧困地區可以優先實施基層中醫藥服務能力提升工程“十三五”行動計劃，通過完善、協調中醫藥參與扶貧所涉及到的大病慢病分類救治、醫療保險、中醫師承、中醫藥人才培養、中醫藥城鄉對口幫扶、民族醫藥發展等制度，使不同制度間彼此配合，互相銜接，共同為中醫藥健康扶貧提供政策保障，為中醫藥參與健康扶貧創造有利條件[17]。

3.1.2 加強中醫藥扶貧政策的落實和管理監督

在政策落實方面，由于我國貧困地區地理位置分散，不同貧困地區經濟、文化、地理地形、生物資源和醫療發展水平均存在較大差異，因此各地中醫藥參與健康扶貧的政策落實情況差異較大。各地區政府應根據當地實際情況及中醫藥發展現狀，結合地區條件，因地制宜開展中醫藥健康扶貧工作，設計符合各地特色的中醫藥健康扶貧方案。且在方案推進過程中，也應做好政策銜接、統籌推進、資金安排、人力調配等工作，保證中醫藥扶貧方案的順利實施，確保政策真正落實到位。在中醫藥扶貧的管理監督方面，上級領導應定期考核評價基層貧困地區中醫藥扶貧工作，嚴格監督扶貧工作的具體落實情況，通過對不同地區中醫藥扶貧方案的實施狀況進行效果評估和及時調整，定期補充中醫藥人力和物力建設力量，有效提高中醫藥扶貧工作的精準性和有效性[18]。

3.1.3 鼓勵社會力量參與中醫藥健康扶貧

2016年，國家衛生計生委員會等多部門聯合印發的《關于實施健康扶貧工程指導意見》指出，應在健康扶貧過程中引入社會力量，參與健康產業發展。具體來說，社會力量可以從以下方面推進中醫藥健康扶貧。首先，慈善救助是企業彰顯其社會責任的主要方式之一，也是社會力量參與中醫藥健康扶貧最高效的方式之一。社會力量可以參與到中醫藥健康扶貧慈善工作中，為發展中醫藥服務籌集更多慈善救助資金和物資，彌補貧困地區政府中醫藥事業財政支持的不足，緩解政府資金壓力。其次，在健康扶貧過程中，社會力量也可以參與中醫藥醫療機構和中醫醫聯體的興辦。社會辦中醫診所可以作為政府力量的補充，為中醫藥參與健康扶貧提供更多資源，加快提升貧困地區中醫藥服務能力，推動貧困地區中醫藥事業的發展。最后，社會力量可以通過參與地區中藥材種植、中醫藥加工、中醫藥生態建設等產業發展，推動貧困地區中醫藥健康扶貧產業的優化升級。

3.2 微觀層面

3.2.1 提升貧困地區中醫藥服務能力

貧困地區中醫藥服務能力是決定中醫藥服務是否能在健康扶貧工作中發揮特色和優勢的關鍵因素之一，應著力提升貧困地區中醫藥服務供給水平。首先，應加強貧困地區中醫藥服務網建設，擴大貧困地區中醫藥服務覆蓋率。一是要加強中醫服務的基礎建設和規范建設，配備符合地方標準的中醫診室和中藥房，改善中醫服務條件，根據區縣中醫藥服務發展現狀制定中醫診療和技術操作流程，使中醫藥服務更規范、安全[19]。二是應加強中醫人才隊伍建設，在已開展中醫藥服務的貧困縣，可以通過定向招聘、城鄉對口支援、醫聯體合作等方式培養中醫藥人才，建立中醫藥人才梯隊，提高隊伍總體學歷水平；在還未開展中醫藥服務的貧困縣，可以優先培養部分全科醫學醫師學習中醫藥知識和技能，鼓勵其為居民提供基礎的中醫診療服務。其次，還需加強貧困地區中醫藥信息化建設。可以根據不同地區經濟情況，在一戶一檔案的基礎上，逐步實現電子病歷及相關診療數據的信息化管理，幫助貧困地區盡快實現上下級醫療服務單位之間的信息共享和互通，為后期開展“互聯網+”等遠程中醫醫療服務奠定基礎。

3.2.2 強化健康教育，促進居民中醫“治未病”觀念形成

健康素養是指個人獲取健康知識和基本健康技能，并運用這些知識和技能實現健康生活方式與行為的能力。社會健康素養是我國衛生事業發展的評價指標之一，應將中醫“治未病”的思想廣泛運用于貧困地區人口健康素養提升的工作中，有效提高貧困地區人口的健康素養，獲得更高的成本效果。在中醫藥參與健康扶貧過程中，應把中醫“治未病”思想作為基層健康教育的重點，通過組織中醫專業人員口頭宣講、家訪交流、專家義診、慢病預防知識咨詢等形式，向貧困人口廣泛宣傳中醫養生保健和疾病預防知識，幫助其培養健康的生活行為，以降低疾病尤其是慢性病的患病率。

3.2.3 推動貧困地區中醫藥產業發展

我國農村地區中藥資源豐富且應用歷史悠久，在貧困地區發展中醫藥產業一方面可以提升貧困地區中醫藥資源質量，幫助中醫藥種植業形成產業化、流程化，另一方面也可以促進貧困地區經濟發展，解決貧困地區居民就業問題，增強貧困地區和貧困人口脫貧能力。在推動貧困地區中醫藥產業發展過程中，應結合地區優勢，選擇具有當地特色的中醫藥產業，如在中醫藥資源豐富的地區可以重點推廣中醫藥種植產業和生態文明建設，而在生物環境較好的地區可以發展瀕危野生中藥材的種植養殖。同時，各地區應做好發展規劃，準確定位、精細發展，強化中藥種植等產業管理和質量標準制定工作，將地方特色產業經營成可為地方經濟做出持久貢獻的可持續產業，避免盲目發展和低水平發展。

3.2.4 鼓勵地方中醫藥特色專科建設

在中醫藥參與健康扶貧過程中，還需要依托不同地區地方特色醫派建設和中醫藥特色專科建設。政府相關管理部門應鼓勵貧困地區的地方中醫藥特色專科建設，通過重點幫扶各地區臨床經驗豐富且掌握實用特色技術的中醫藥人才，將地方中醫藥人才納入健康扶貧人才服務建設中[20]。同時，為實現地方中醫藥的長遠發展，還應重視各地區中醫藥地方醫藥的傳承工作，注重貧困地區新一代中醫藥人才的培養，并主動匯總、整理各地區中醫藥地方醫藥基礎診療理論和特色診療手段，使其系統化、框架化，促進中醫藥特色專科的發展，提升為貧困地區人民服務的能力。