水環境治理中公眾參與制度研究

張欣煬　李賀

摘要 公眾參與制度是一種低成本、高效率、可持續治理水環境的方法，但政府在水環境治理和決策的行為卻常與公眾脫離。從分析公眾參與概念和價值入手，著重描述了該制度存在被動參與、末端參與、形式參與和環境NGO（非政府組織）影響力不足等問題，并相應提出了完善信息公開制度，建立效力制度，保障環境NGO地位等措施完善水環境治理領域公眾參與制度。

關鍵詞 水環境;公眾參與制;信息公開;NGO

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：2095–3305（2020）06–0–02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.06.058

受人口、水資源等基本底部條件制約及經濟發展對水生態環境造成的巨大壓力，中國面臨日益嚴重的缺水、污染、生態減退等問題。公眾參與作為一種多元化手段，有助于遏制損害環境行為，減少利益相關群體之間的沖突，從而確保水環境問題得到有效解決。但在實行過程中，相關法律的缺乏和體系制度不足導致中國公眾參與制度落實度不足，公眾在水環境治理的參與度較差。文章將深入探討實踐過程中公眾參與制度存在的問題，并提供相應的優化措施。

1 核心概念及理論支持

公眾參與環境保護是指任何個人、單位或集體，通過不同形式、途徑獲取環保信息，并提出針對環保決策的意見和建議，監督環保管理和涉及環境開發利用行為，并自覺履行保護環境義務的總稱[1]。

《中華人民共和國環境保護法》第53條規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”2015年發布的《環境保護公眾參與辦法》將環保中公眾參與權具體化、程序化，賦予公眾更多參與環境保護的實質性內容，使公眾參與環保領域更具操作性。此外，《水污染防治行動計劃》中也提到強化公眾參與和社會監督，將公眾定為防治水污染的四大主體之一，并強調加大宣傳工作，提出“為公眾、社會組織提供水污染防治法規培訓和咨詢，邀請其全程參與重要環保執法行動和重大水污染事件調查”，強化公眾參與和社會監督，構建全民參與水污染防治行動格局。

2 研究的必要性

完善和落實水環境治理領域公眾參與制度，提高公眾對水環境的保護意識，減少對水環境的損害，并利用其本土知識優勢，有效參與到水治理相關地方立法和監督過程，達到減少治理費用、政策體現民意和提高執法效率等效果。公眾對水環境污染行為進行全方位監督也可以減少水環境治理工程中的腐敗事件，是政府執法部門對水環境污染進行監管的有效補充。

提高公眾參與度還可以促使地方政府由“全能型”向“服務型”轉變，保證人民在水環境治理中能夠當家做主，有利于實現環境管理決策、執行和社會監督等各環節的公正科學;也有助于加強公眾和地方政府的密切交流，促進社會和諧，實現國家可持續發展戰略目標[2-3]。

3 國內水環境治理的公眾參與現狀及問題分析

3.1 現階段公眾參與多為政府主導下的形式參與和末端參與

根據《環境保護法》規定，公民、法人及其他機構參與水資源管理，是以政府及企業信息公開為前提，一般以政府和企業公開征求意見為啟動程序。由此看出，公眾參與方式在法律規定層面主要以被動參與為主。現實中公眾參與水環境治理也主要體現為“自上而下”的政府主導方式，雖然可通過向政府申請獲得環境信息，但由于申請復雜度和公眾非專業性，公眾仍習慣于依賴政府部門對信息的主動公開，從而導致參與效果在很大程度上依賴于有關部門對信息公開內容的態度和偏好。

此外，公眾參與水環境治理多表現 為末端參與，即在水環境遭遇了損害行為之后，社會個人或群體才利用司法手段對其自身環境權益進行維護，不能第一時間從源頭著手，增加了解決問題的成本并造成公眾資源浪費[4]。

3.2 公眾參與有效性不強

公眾參與有效性即公眾在水環境管理中所發揮作用的程度。參與有效性不足的原因包括公眾信息獲得不全面、理解存在偏差、參與的末端性，以及政府缺少對公眾意見的反饋和保障制度等。并且在水環境治理相關法律中關于公眾參與規定多是倡導性和原則性內容，缺乏相關配套制度，不利于規范和引導公眾合法、有序、高效地參與水環境治理。

此外，制度自身缺少評價標準體系，導致公眾參與結果難以評估，公眾正當行使參與權利難以得到保障。有些情況下真正利益相關人無法參與，而是以“代表”代替的方式參與，一定程度上失去了公眾參與的公平性、公正性和有效性。

3.3 環境組織的影響力不足

公眾參與主體在法律規定和司法實踐中受到一定限制，《環境保護法》僅授予“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，且專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織針對污染環境和破壞生態行為提起民事公益訴訟權利，其他類型的 NGO或一般自然人并不具備以環境公益訴訟的方式行使其環境參與的權利，導致其監督和制約功能大打折扣。同時大部分NGO缺乏相應如經費、人員、設備、技術等方面的資源支持，使其在環保治理方面的號召力、組織能力、影響力等都有限。制度和現狀的束縛令大多數環境NGO無法發揮組織領導作用，普通民眾對于維護自身與水環境相關利益可謂難上加難。

4 完善公眾參與水環境治理的建議

4.1 完善信息公開制度

水資源信息全面及時公開有利于公眾充分了解水環境信息，提高其參與積極性，配合政府治理和保護行為。首先要明確環境領域可以公開內容的范圍，符合公開要求的信息政府應主動公開，并完善信息公共程序、加強信息公開監管，拓寬信息公共渠道。對于主動申請環境信息的公眾，應盡可能減少冗余手續，高效地提供公開范圍內所需信息。此外，考慮到信息公開的重要性和特殊性，建議設立一個獨立監管機構，以確保信息公開的專業性和及時性。提高信息透明度能使公眾了解區域內水環境狀況和相關政策，有效參與環境決策和項目早期評估，既減少過程監督和后期改善費用，又可以在一定程度上增加公眾參與的“熱度”“廣度”和“效率”。

4.2 建立公眾參與的效力制度

對于公眾訴求的處理效力，相應反饋制度是不可或缺的。政府機關應積極收集群眾對于水環境治理的意見與訴求并謹慎決定是否予以采納，針對采納意見應制定相應實施計劃，未被采納的應做出相應情況說明。針對一些地方突出的問題，政府機關可組織專家論證進行討論，形成相應意見處理文檔并向公眾公開。在此過程中，政府機關也應不斷完善意見和訴求的處理及反饋制度，并建立相應激勵政策提高公眾參與度，逐漸建立起一套完整的公眾參與效力評價制度。

此外，受環境影響較大的利益團體可以公推公選產生代表參加政府機構舉行的座談會、聽證會等行政活動，參與水環境相關決策、項目的制定，提出與地方群體利益切合的意見和建議。此舉既提高了決策因地制宜的合理性，又使決策落地得到了社會支持。

4.3 發揮環境保護 NGO 作用

政府可通過立法保障環保NGO的合法性和社會地位，明確環保NGO的設立條件、權利義務、工作流程、服務標準和法律責任等，確立環保NGO可以以主體資格參與環境立法、執法和司法，進行公益訴訟的法律地位，保障NGO在環保領域依法開展水環境保護活動的權利，增強組織自主性。發展成熟的環保NGO也可以向政府機構提供水環境治理領域的社會服務，增加地方組織與政府溝通交流的機會和渠道。

4.4 完善環境公益訴訟

環境公益訴訟可以滿足訴訟者的切身利益，同時也可滿足其他群體的環境公共利益，因此應拓寬訴訟主體范圍。此外，政府可以借鑒美國 “訴前通知”制度來防止可能發生的“訴訟爆炸”事件。“訴前通知”即環境利益受損方在提起訴訟之前，需要先向違法單位或環境監督管理機構發出相應環境損害行為告知書，規定違法單位在期限內整改其違法行為，或令環境監督機構采取執法行為制止，目的為盡量在訴訟前解決所告知環境問題[5]。如若通知無果或處理效果不理想，則受害者可通過環境公益訴訟程序保障自身環境利益。

當前，中國的《環境保護法》僅在原則上對環境公益訴訟進行了規定，實際訴訟仍存在較多程序性問題。這些問題的解決需要上位法精細化的體系構建，也需要司法單位在日常處理訴訟案件時不斷進行總結和優化，逐漸形成具有當代中國司法特色、較為完善的環境訴訟法。

5 結語

公眾參與水環境治理已經逐漸成為解決水環境污染問題的重要環節，是一個民主法治國家的內在要求。政府應當充分認識到公眾參與在水環境治理中的作用，逐步實現執政理念從官本位

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到公共準則的轉變，通過法律保障、制度完善、渠道優化、NGO培育等手段為公眾參與水環境治理保駕護航[6]。

除了制度完善，政府也應該拓寬水資源保護途徑和渠道，大力推進宣傳教育，培育公眾環境保護意識，提高參與主體的環保素養，從而增加制度可實行性。

參考文獻

[1] 李育敏，李曉偉，王潔麗.論我國環境保護政策中的公眾參與制度[J].商業文化（上半月），2011（4）：296.

[2] 魏娜.環境治理中公眾參與模式的戰略性認知與建構[J].陜西行政學院學報，2015，29（1）：16–22.

[3] 呂忠梅，張忠民.環境公眾參與制度完善的路徑思考[J].環境保護，2013，41（23）：18–20.

[4] 李昕.城市生態環境治理中的公眾參與制度的認知與建構[J].理論觀察，2019（2）：97–101.

[5] 張輝.美國環境公眾參與理論及其對中國的啟示[J].現代法學，2015，37（4）：148–156.

[6] 林雪妍.公眾參與環境管理現狀及對策研究[J].環境與發展，2017，29（6）：216，218.

責任編輯：黃艷飛

Research on Public Participation System in Water Environment Management

ZHANG Xin-yang et al （Southeast University， Nanjing， Jiangsu 211189）

Abstract The public participation system is a low?cost， high-efficiency， and sustainable water environment management method， but the government's behavior in water environment governance and decision?making is often separated from the public. This article starts with the analysis of the concept and value of public participation， and focuses on the passive participation， terminal participation， formal participation and insufficient influence of environmental NGO（Non-Governmental Organizations） and so on in the system. It also proposes to improve the information disclosure system， establish an effective system， and guarantee measures such as the status of environmental NGOs to improve the public participation system in the field of water environmental governance.

Key words Water environment; Public participation system; Information disclosure; NGO and so on.

基金項目 國家水體污染控制與治理科技重大專項（2018ZX07208007）。

作者簡介 張欣煬（1995–），男，浙江義烏人，碩士研究生在讀，主要從事水生態環境治理政策研究。

收稿日期 2020–06–23