收儲利用閑置宅基地推動引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

馬妍

【摘要】城鎮(zhèn)化的推進造成農(nóng)村宅基地長期閑置和浪費。本文認為閑置宅基地的收儲和有效利用是引黃灌區(qū)土地資源有限的前提下發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設宜居鄉(xiāng)村的現(xiàn)實選擇，更是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必要措施。

【關(guān)鍵詞】宅基地;土地改革;高質(zhì)量發(fā)展

寧夏平羅縣地處黃河中上游地帶，水灌溉條件便利，農(nóng)業(yè)種植條件良好。在寧夏黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設的大背景下，平羅縣也面臨在利用有限的土地資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的困境，農(nóng)村閑置宅基地的收儲、盤活和再利用成為必然選擇。

一、平羅縣的宅基地改革開展情況

（一）作為全國首批宅基地改革試點

自2015年承擔全國農(nóng)村宅基地制度改革試點以來，平羅縣針對歷史原因形成的農(nóng)村房地“超占清理難、退出收儲難、跨村審批難、居住整合難、整治復墾難、高效利用難”等問題，著力宅基地改革政策和制度創(chuàng)新，破解了諸多歷史遺留問題，盤活了農(nóng)村閑置低效資源，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動注入了新動能。2020年10月中旬，經(jīng)中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復，平羅縣成為全國107個新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點之一，承擔農(nóng)村改革的又一項突破性任務。

（二）作為農(nóng)村集成改革試驗區(qū)的宅基地改革

2020年8月平羅縣經(jīng)國務院批準成為“國家農(nóng)村集成改革試驗區(qū)”，將進一步推進多項改革任務同步推進，使宅基地收儲利用在農(nóng)村集成改革的大背景中產(chǎn)生良好的改革效應。平羅縣探索農(nóng)業(yè)設施登記抵押擔保融資方式試點任務取得的經(jīng)驗成效和做法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司通過視頻會議在全國交流，相關(guān)專家對平羅縣改革做法給予了高度肯定。

二、閑置宅基地的收儲、利用中需要破解的問題

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認定問題

農(nóng)村土地改革，尤其是牽涉到集體經(jīng)濟成員利益的問題，成員身份的認定就成為一項很重要的前提工作。長期以來由于宅基地在集體經(jīng)濟成員之間、跨鎮(zhèn)、的私自買賣，或者外來人員購買了本村的宅基地等問題，使得集體經(jīng)濟組織成員的身份界定問題成為一項復雜的工作，也因此而產(chǎn)生許多矛盾糾紛。

（二）超占面積清退難

宅基地改革的前期調(diào)研就是“摸清家底”，核查非法超占和一戶多宅的情況。由于前期的審批不嚴格、批而未建、違規(guī)超占等原因，“一戶一宅”和清除非法超占遇到困難，這塊觸動農(nóng)民利益的硬骨頭，短時間內(nèi)很難啃下來。

（三）村集體經(jīng)濟發(fā)展力量不均衡

宅基地改革受到村集體經(jīng)濟發(fā)展力量差異的影響。如果村集體經(jīng)濟發(fā)展能力不強，僅僅停留在發(fā)包資源作為經(jīng)濟收入的，就不能盲目進行零星莊點的撤并和新莊店規(guī)劃。土地利用率不高，經(jīng)濟社會效應不明顯，農(nóng)民參與宅基地改革的意愿受到影響。

（四）收儲資金缺口

農(nóng)村閑置房地收儲缺少資金，全縣農(nóng)村宅基地和房屋空置率達42%，最高達70%，部分農(nóng)民有退出農(nóng)村房地意愿，但村集體收儲整治資金投入大、成本高，再利用渠道窄、變現(xiàn)慢，村集體收儲整治積極性不高。

三、其他試點地區(qū)的經(jīng)驗性模式與做法

（一）金寨模式

自2015年，作為國家一級貧困縣的金寨縣，同時開啟了宅基地改革與脫貧攻堅的同步推進。如表1所示，該縣建設用地、宅基地和生產(chǎn)性用地的面積所占的比重，說明該縣的土地資源豐富，宅基地可利用率比較高。

以金寨小南京村為例，農(nóng)村閑置宅基地已基本盤活進入市場流轉(zhuǎn)，以“政府+企業(yè)+農(nóng)民”模式滿足市場需要，結(jié)合縣內(nèi)紅色、綠色旅游資源，實現(xiàn)金寨縣貧困人口的精準脫貧，達到鄉(xiāng)村振興的總目標。

（二）義烏模式

義烏探索了“集地券”制度，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地以及其他廢棄閑置的建設用地進行復墾，經(jīng)驗收合格后轉(zhuǎn)為建設用地指標，由自然資源主管部門發(fā)放“集地券”，可進入市場交易，初次交易收入在扣除土地整治等成本后，合理分配給村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶個人;退出宅基地的農(nóng)戶可以選擇參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚居住或者純貨幣化安置補償兩種方式進行安置。

（三）云南大理模式

大理市充分利用全國旅游城市的優(yōu)勢，將宅基地和農(nóng)房出租給社會主體開發(fā)旅游業(yè)相關(guān)服務，農(nóng)民收取租金，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收取一定收益調(diào)節(jié)金。在此種模式中，農(nóng)民并沒有喪失宅基地使用權(quán)，只是轉(zhuǎn)變了宅基地使用權(quán)行使形式，社會主體在一定期限內(nèi)獲得對宅基地及農(nóng)房的占有、使用等權(quán)利，農(nóng)民收取租金。

四、閑置宅基地收儲利用的有效措施和重要意義

（一）探索適合引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的宅基地收儲利用模式

與平羅縣同批成為國家首批國家33個農(nóng)村土地改革試點縣的安徽金寨縣，浙江義烏，其改革模式和具體方案有很大差別。平羅縣作為傳統(tǒng)引黃灌區(qū)有其獨特文化特征的“平羅模式”。平羅作為傳統(tǒng)的引黃灌區(qū)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要收儲大量閑置土地資源，其改革模式可稱為“收儲式”。應做好宅基地確權(quán)頒證、擴權(quán)賦能、探索開展“訂單農(nóng)業(yè)+保險+期貨+融資”的合作方式，以良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量確保收儲土地高效利用，服務農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）將閑置宅基地收儲利用置于農(nóng)村繼成改革的大背景下

土地資源是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎，收儲閑置宅基地為農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)發(fā)展增加參與的資本，這一過程更需要把宅基地收儲利用放置在農(nóng)村集成改革的大框架中穩(wěn)妥有序推進。空心村閑置宅基地的騰退、復墾、入市要結(jié)合集體產(chǎn)權(quán)改革和耕地流轉(zhuǎn)方式改革等措施同步推進，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊端。

（三）閑置宅基地改革要明確權(quán)、責、法的邊界

“三權(quán)分置”是閑置宅基地有效利用的基礎，權(quán)益在民是改革的關(guān)鍵。為避免因追求完成指標而出現(xiàn)拆建不合理、拆而不建和收儲土地的二次浪費的現(xiàn)象，在宅基地收儲利用中必須明確權(quán)益主體，依法保障村民的財產(chǎn)性收益。宅基地的有效利用需要依法依規(guī)治理，這要求政府搭建優(yōu)化治理方略，依法依規(guī)對管理過程全程審查，保障各方合法權(quán)益。

（四）加快土壤整治力度，優(yōu)化閑置宅基地再利用效益

引黃灌區(qū)土地鹽堿化是流域內(nèi)普遍存在的問題。引黃灌區(qū)閑置宅基地收儲后有一部分將復墾為耕地，這部分收儲的土地有的因為鹽堿化不易耕種。這就需要對復墾土地進行科學改良，通過農(nóng)田改造項目的推進降低土地鹽堿程度，提高土地的肥沃程度，便于復墾土地參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目中。

結(jié)語：

總之，引黃灌區(qū)是傳統(tǒng)的優(yōu)良種植農(nóng)業(yè)區(qū)，其得天獨厚的氣候田間、土地資源和歷時幾千年積累的灌溉農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗知識，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大背景下大有可為，發(fā)展高質(zhì)量農(nóng)業(yè)不僅需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和科學的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也需要土地收儲提供良好的基礎條件，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，美化鄉(xiāng)村人居環(huán)境。

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基金項目

本文是寧夏回族自治區(qū)社科基金項目“老齡化背景下寧夏城市社區(qū)養(yǎng)老服務模式研究”階段性成果（項目編號：19NXCSH01）

作者簡介

馬妍，寧夏社會科學院社會學法學研究所助理研究員，中央民族大學在讀博士，研究方向為民族社會學與社區(qū)發(fā)展。

梅振然.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村宅基地改革模式分析——以金寨縣為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2020，31（17）：33-35.

（本文作者單位為寧夏社會科學院，寧夏銀川，750021）