政府融資平臺公司轉型相關問題研究

楊開元

【摘 要】為有效規范地方政府舉債，切實化解財政金融風險，根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），各地方政府應按照黨中央、國務院的決策部署，深入貫徹實施預算法，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制。依原稿剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務；地方政府新發生或有債務要嚴格限制在依法擔保的范圍內，并要根據合同依法承擔相關責任。對沒有收益的公益性項目發行一般債券融資，主要依靠一般公共預算收入償還，納入一般公共預算管理；對有一定收益的公益性項目發行專項債券融資，以對應的政府性基金收入或專項收入償還，納入政府性基金預算管理。這對平臺公司的轉型升級提出了新的要求。

【關鍵詞】政府融資平臺；隱性債務；整合重組；金融風險；平臺公司

近年來，政府隱性債務的不斷激增，其償債風險日益凸顯，中央和省級政府出臺了一系列關于投融資平臺公司轉型的相關文件，要求平臺公司剝離地方政府融資職能進行市場化轉型。目前，大多數地市政府已啟動政府平臺公司轉型的相關工作，其多以組建市級投資集團、整合重組優質資源的方式，推進國有資本的投資管理和產業高效發展。

一、政府投融資平臺公司轉型勢在必行

2010年以來，從中央到地方陸續出臺了一系列關于推進政府融資平臺公司轉型的文件。包括：國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），要求抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，并加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理；國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營；財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》財預〔2017〕50號，要求：加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資；財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號），要求：不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款；河南省人民政府《關于進一步深化國有企業改革的意見》（豫發〔2014〕25號），要求以功能定位和產業發展為基礎，通過改組國有企業集團、整合劃撥企業股權、實施戰略重組、新建等方式，改組或組建國有資本投資公司和運營公司。

上述政策的核心均是轉變政府職能，強化市場功能，規范融資行為。具體講，就是加強管理、健全機制、完善平臺，通過改組、整合、重組或新建等方式，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業，并以此依法合規開展市場化融資。因此，抓好政府投融資平臺公司轉型，既是貫徹黨中央、國務院和省委、省政府決策部署的具體行動，也是積極適應改革形勢、努力謀求自身發展的客觀要求。

二、融資平臺公司轉型優勢及面臨的問題

綜合來看，雖然融資平臺公司的轉型有著既成的優勢，但同時也面臨了一定的現實問題。就優勢而言，融資平臺公司有著較為扎實的組織基礎。首先，融資平臺公司與政府部門及金融機構結合緊密，有扎實的組織基礎，其熟悉區域環境及項目情況，有利于轉型后獲取優質的經營性項目。其次，融資平臺公司在項目包裝和金融運作方面有著較為成熟的實踐經驗，這為后續的轉型積累了一定的人才儲備。就面臨的問題而言，政府融資平臺公司以政府信用背書，承擔融資償債職能，在轉型過程中主要面臨金融資本、組織結構、轉型方向三個方面的問題。

（一）金融資本問題

第一，存量債務償還問題。財預[2014]351號要求，除地方政府債券和清理甄別認定的2014年年末非政府債券形式存量的政府債務之外，地方政府不再對投融資平臺公司的債務負責；平臺公司在厘清界定以外部分，需要承擔存量債務償還的壓力。

第二，融資結構單一，現金流不足。目前，銀行貸款是政府平臺公司的主要融資渠道，且多以“借新還舊”解決貸款期限的錯配問題，這在一定程度上加劇了平臺公司現金流不足問題。

（二）組織結構問題

第一，公司運營方面。目前平臺公司主要以替政府融資為主要職能，而轉型后的平臺公司則必須獨立運營，并要以公司自身發展和經濟效益為根本，不再承辦政府公益性項目。

第二，人事任免、績效考核問題。轉型平臺公司人事任免要以市場化聘任為主，從而實現公司領導的去行政化，另外必須完善和加強績效考核和獎懲制度。

（三）轉型方向問題

目前，平臺公司大多不承擔具體的經營業務，進行市場化轉型首先需確定的是經營方向的問題。因此，當政府所屬平臺公司根據當前業務進行整合重組后，需通過研究確定轉型后新組建的投資集團各下屬公司的主營業務發展方向。

三、平臺公司轉型基本流程

（一）組建工作組

成立政府平臺公司整合重組領導小組，由主要領導擔任組長，由常務副職領導擔任副組長，實質性管理平臺公司的相關局委為組員，統籌推進平臺公司轉型的協調工作。領導小組需定期召開協調會，從而在督促工作進度的同時解決工作推進過程中遇到的問題。

（二）厘清平臺公司有效資產，優化債務結構

首先，要聘請第三方專業機構對政府所屬平臺公司進行債權債務清查，統計各平臺公司相關資產；其次，要妥善處置存量債務，注銷空殼公司、純融資平臺公司，將低效資源、債務剝離到專門債務管理公司，由該公司對債務進行統一管理；最后，要嘗試以發行地方債券和資產證券化等方式進行償債，要加快債務置換，將短期、高利率的債務置換成長期、低利率的政府債券，優化債務結構，同時可通過PPP、基礎設施產業基金等方式對有條件的項目進行債務重構。

（三）結合實際，確定平臺公司業務發展方向

要加強資產重組，組建政府所屬投資集團，統籌實施整合區域內優質資源，下設各業務版塊公司，做好資本運作及產業引導。結合區域實際情況，分析基礎設施產業，交通運輸、物流產業、文化旅游產業，房地產、園區開發產業，作為平臺公司轉型后的發展方向。

組建基礎設施版塊公司。基礎設施版塊公司主要承擔城市基礎設施項目的投資建設及運營管理，其業務涵蓋供水、污水處理、集中供熱、燃氣儲運、通信等投資建設，河道綜合治理、市政公用事業運營養護，政府重大投資項目代建等業務也是基礎設施板塊公司的主營業務所在。

組建交通運輸、物流產業版塊公司。結合區位優勢，平臺公司可在交通運輸及物流產業方面考慮組建版塊公司，對此可投資或以參控股的形式投資建設物流園、城際鐵路、城鄉公交、充電樁等交通運輸基礎設施項目，并可拓展汽車設備檢修、機械租賃、園區及公交廣告推廣等業務。

組建文化旅游版塊公司。依托區域內文化旅游等現有產業，整合后平臺公司可將旅游項目協同發展，并由此組建文化旅游版塊公司。對此，平臺公司可投資建設旅游公共服務設施，或委托專業化公司運營管理，從而打造地區政府新的旅游名片。

組建房地產、園區開發版塊公司。依托區位優勢，引導產業入住，以承建產業園區為主要業務組建房地產、園區開發版塊公司。

（四）建立現代企業管理制度

平臺公司轉型后能否實現健康可持續發展，其中企業制度最為關鍵。一是要建立以董事會為核心的法人治理結構；二是人事任免要以市場選聘為主，對此要建立職業經理人制度；三是要完善薪酬和績效考核制度，員工要能上能下、能進能出，收入能增能減，堅決消除公司內部管理行政化。

四、轉型平臺公司發展思路

平臺公司的轉型既是挑戰，也是機遇。因此，平臺公司要審視自身有利條件，結合地方經營性項目的目實際情況，尋求轉型發展的突破口。

（一）依靠專業屬性，深挖國企背景資源

平臺公司依托政府信用，服務地方經濟發展，是政府職能的延伸。政府作為企業的出資人，既是平臺公司的服務對象又是平臺公司的業務來源。因此，轉型后的平臺公司也應繼續維系與政府之間的良好合作關系。平臺公司依靠國企背景，在專業化平臺公司發展方面有很大優勢，在基礎設施、旅游宣傳、產業園區承建、交通物流引導等方面可以與政府進行深度合作。在金融資源方面，平臺公司與金融機構有著長期的合作關系和良好的合作基礎，因此平臺公司在轉型后可運用多種金融工具為公司日常經營提供資金支持。

（二）借助“外力”，協同發展

平臺公司要考察學習國內、省內其他平臺公司轉型成功經驗；專業化版塊公司可以借鑒學習已成熟的運營平臺公司經驗；平臺公司要與專業成熟的管理公司開展深度合作，對此可通過參控股形式的借“力”發展。

（三）實現“自我造血”，增強市場競爭力

轉型后的平臺公司要立足自身經營范圍，成為專業化的投資運營管理公司。平臺公司要自主經營、自負盈虧、獨立承擔經營風險，在市場化轉型后繼續承擔政府公益性項目投資建設，同時要努力拓展新的經營性項目，從而實現企業的“自我造血”功能。

（河南城市發展投資有限公司，河南新鄭 451100）

參考文獻：

[1]鄧海虹，韓映輝，胡濤，趙三康主編.政府投融資平臺轉型實操[M].北京：中國經濟出版社，2019

[2]張志勇.經濟新常態下地方政府投融資平臺轉型發展問題及對策分析[J].商業經濟研究，2017（9）

[3]耿軍會，胡恒松.政府投融資平臺公司轉型發展研究綜述[J].區域經濟評論，2017（3）