長江流域小型水庫安全運行專項督查成效與分析

譚 峰 屹，曹 星，何 坦，郭 留 峰，許 朝 勇，楊 愷

(1.長江水利委員會 監督局，湖北 武漢 430010; 2.長江水利委員會 河湖保護與建設運行安全中心，湖北 武漢 430010)

1 檢查工作基本情況

1.1 檢查的背景和目的

為進一步貫徹落實“水利工程補短板、水利行業強監管”水利改革發展總基調，水利部辦公廳印發了《水利部辦公廳關于開展2020年度小型水庫安全運行專項檢查工作的通知》，對做好2020年度小型水庫安全運行專項檢查工作進行了部署。

2020年，要對全國范圍內的小型水庫進行全覆蓋檢查。水利部繼續以“四不兩直”方式抽選6 500座小型水庫開展檢查，對2019年發現存在重大安全隱患的水庫進行復查；各省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團負責組織對未檢查過的小型水庫進行全覆蓋檢查。

根據水利部的有關工作要求，并結合水利部長江水利委員會(以下簡稱“長江委”)工作實際，制定了《長江委辦公室關于開展2020年度小型水庫和水閘工程安全運行專項檢查工作的通知》，組織開展了長江流域年度小型水庫安全運行專項檢查。

通過開展長江流域小型水庫安全運行專項監督檢查工作，全面查找小型水庫安全運行薄弱環節和工程實體安全隱患，對發現的問題進行深入分析，督促各地盡快補齊在運行管理和工程方面的短板和存在的不足；促使地方各級水利行政主管部門主動開展自查，促進水利工程管理水平的提升，確保2020年度的度汛安全。

1.2 組織實施

按照“全委一盤棋”的思路，檢查工作由長江委監督局負責，建管局、防御局配合，機關有關部門和委屬有關單位具體實施。在全委范圍內組建檢查組，檢查組具體負責專項檢查現場工作的開展情況，一般由組長、水庫運行管理人員和質量安全專家、聯絡員共3～4人組成。

長江流域2020年度小型水庫安全運行專項檢查依據包括《小型水庫安全運行監督檢查辦法(試行)》和《2020年小型水庫安全運行專項檢查問題清單》在內的等相關規定[1]。

長江流域2020年度小型水庫檢查范圍為西藏、云南、貴州、四川、重慶、湖南、湖北和江西8個省(市、 區)的小型水庫，計劃隨機抽選3 076座小型水庫開展檢查。截至2020年9月30日，共組織了5批次督查，累計派出督查組139組次、487人次，完成了對3 172座小型水庫的檢查，發現問題6 262個。檢查小型水庫數量及分布情況分別如圖1和表1所示。

2 檢查水庫數量及總體情況

根據長江流域水利普查資料，長江流域片共有小型水庫約5萬座。本次長江委共督查3 172座小型水庫，占長江流域片小型水庫總數的6.34%，其中小(Ⅰ)型水庫909座，小(Ⅱ)型水庫2 263座，小(Ⅰ)型與小(Ⅱ)型水庫數量比例為1.0：2.5。本次督查水庫的范圍涉及長江流域8個省(自治區、直轄市)、86個市和437個縣，基本上實現了所有地市全覆蓋。

2.1 效益發揮情況

在調查的3 172座水庫中，發揮效益的水庫有3 097座(占97.64%)，累計年供水約19 880.496萬t/a，灌溉面積為35.227萬hm2(528.412萬畝)；未發揮效益的小型水庫為75座(占2.36%)，其中小(Ⅰ)型水庫17座、小(Ⅱ)型水庫58座，這些水庫基本上均無灌溉功能。

2.2 “三個責任人”落實情況

“三個責任人”落實情況如表2所列。

由表2可以看出：

(1) 檢查的3 172座水庫中，已落實行政責任人的水庫有3 165座(占99.78%)，履職情況好的水庫有1 663座(占52.43%)，履職情況基本到位的水庫有1 477座(占46.56%)，履職情況差的水庫有25座(占0.79%)。

(2) 檢查的3 172座水庫中，已落實技術責任人的水庫有3 165座(占99.78%)，履職情況好的水庫有1 606座(占50.63%)，履職情況基本到位的水庫有1 522座(占47.98%)，履職情況差的水庫有37座(占1.17%)。

(3) 檢查的3 172座水庫中，已落實巡查責任人的水庫有3 166座(占99.84%)，履職情況好的水庫有1 489座(占46.94%)，履職情況基本到位的水庫有1 583座(占49.91%)，履職情況差的水庫有94座(占2.96%)。

(4) 檢查的3 172座水庫中，行政責任人參加過培訓的水庫有3 155座(占99.46%)，行政責任人未參加過培訓的水庫有10座(占0.32%)；技術責任人參加過培訓的水庫有3 152座(占99.37%)，技術責任人未參加過培訓的水庫有13座(占0.41%)；巡查責任人參加過培訓的水庫有3 138座(占98.93%)，巡查責任人未參加過培訓的水庫有28座(占0.88%)。

2.3 “三個重點環節”落實情況

水庫調度運用方案和水庫安全管理(防汛)應急預案統計情況列于表3，水雨情監測預報能力情況列于表4。

表2 “三個責任人”落實情況Tab.2 Statistical implementation of three responsible persons

表3 水庫調度運用方案和水庫安全管理(防汛)應急預案統計Tab.3 Statistical table of reservoir operation scheme and emergency plan for reservoir safety management (flood control)

由表3可以看出：

(1) 已檢查的3 172座水庫中，已編制調度運用方案的水庫有3 140座(占98.99%)，未編制調度運用方案的水庫有32座(占1.01%)；按規定已經獲得批復或備案的水庫有3 135座(占98.83%)，未獲得批復或備案的水庫有5座(占0.16%)；調度運用方案操作性強的水庫有1 409座(占44.42%)，操作性一般的水庫有1 704座(占53.72%)，操作性差的水庫有27座(占0.85%)。

(2) 已檢查的3 172座水庫中，已編制應急預案的水庫有3 159(占99.59%)，未編制應急預案的水庫有13座(占0.41%)；按規定已經獲得批復或備案的水庫有3 119座(占98.33%)，未獲得批復或備案的水庫有40座(占1.26%)；已進行演練的水庫2 956座(占93.19%)，未進行演練的水庫有205座(占6.46%)；預案有針對性的水庫有1 412座(占44.51%)，針對性一般的水庫有1 716座(占54.10%)，針對性差的水庫有31座(占0.98%)。

表4為水雨情監測預報能力統計情況。由表4可以看 出：已檢查的3 172座水庫中，具有自主預測預報水雨情能力的水庫有2 241座(占70.65%)，有其他方法及時了解水雨情的水庫有702座(占22.13%)，不能進行水雨情監測預報的水庫有229座(占7.22%)。

表4 水雨情監測預報能力統計Tab.4 Statistical table of monitoring and forecasting ability

2.4 水庫工程實體和運行管理情況

小型水庫安全運行狀況統計情況列于表5，擋水建筑物統計情況列于表6，泄洪建筑物統計情況列于表7，放水建筑物統計情況列于表8，超汛限水位統計情況列于表9。運行管理經費統計情況列于表10，注冊登記統計情況列于表11。

由表5可以看出：已檢查的3 172座水庫中，能夠正常安全運行的水庫有1 652座(占52.08%)，存在一定安全隱患但基本能安全運行的水庫有1 343座(占42.34%)，存在重大安全隱患不能安全運行的水庫有177座(占5.58%)。

表5 小型水庫安全運行狀況統計Tab.5 Statistics of safe operation of small reservoirs

表6 擋水建筑物統計Tab.6 Statistics of water retaining structures

表7 泄洪建筑物統計Tab.7 Statistics of flood discharge structures

表8 放水建筑物統計Tab.8 Statistics of discharge structuress

表9 超汛限水位運行統計Tab.9 Statistics of water level beyond flood limit

由表6可以看出：已檢查的3 172座水庫中，擋水建筑物安全穩定的水庫有2 387座(占75.25%)，存在明顯漏水的水庫有10座(占0.32%)，存在變形或不穩定的水庫有14座(占0.44%)。

由表7可以看出：已檢查的3 172座水庫中，3 139 座水庫設置了泄洪建筑物(占98.96%)，其中2499座泄洪建筑物能夠正常運行(占78.78%)，582座泄洪建筑物能運行但存在缺陷(占18.35%)，58座泄洪建筑物不能正常運行(占1.83%)。

表10 運行管理經費統計Tab.10 Statistics of operation and management funds

表11 注冊登記統計Tab.11 Registration statistics

由表8可以看出：已檢查的3 172座水庫中，設置了放水建筑物的有3 147座(占99.21%)，其中3 001座能正常運行(占94.61%)，121座放水建筑物能運行但存在缺陷(占3.81%)，25座放水建筑物不能正常運行(占0.79%)。

由表9可以看出：5～9月，共督查了3 172座水庫，在正常運行的水庫中超汛限水位運行的水庫有42座(占1.32%)。

由表10可以看出：已檢查的3 172座水庫中，運行管理經費有穩定來源的水庫有2 838座(占89.47%)，無穩定經費來源的水庫有334座(占10.53%)。其中，云南省無穩定經費來源的小型水庫有175座(占41.67%)，說明運行管理經費問題較為突出。

由表11可以看出：已檢查的3 172座水庫中，進行了注冊登記而且信息準確的水庫有3 048座(占 96.09%)，未進行注冊登記的水庫有85座(占2.68%)，已注冊登記但是注冊登記信息存在錯誤的水庫有39座(占1.23%) 。

2.5 安全鑒定和除險加固情況

安全鑒定統計情況列于表12，水庫除險加固統計情況列于表13。

由表12可以看出：已檢查的3 172座水庫中，已按要求開展了大壩安全鑒定的水庫有1 230座(占38.78%)，按規定不需開展安全鑒定的水庫有1 526座(占48.11%)，應開展安全鑒定但未開展的水庫有416座(占13.11%)。

表12 安全鑒定統計Tab.12 Statistics of safety assessment

由表13可以看出：已檢查的3 172座水庫中，已經進行了除險加固的水庫有2 916座(占91.93%)，水庫建成未實施除險加固的水庫有92座(占2.90%)，應除險加固未進行除險加固的水庫有88座(占2.77%)，除險加固后已進行蓄水驗收的水庫有2 602座(占82.03%)，除險加固后仍然存在安全隱患的水庫有105座(占3.31%)。

3 檢查發現的主要問題及分析

檢查共發現問題6 262個，平均每座水庫有1.97個問題，其中，嚴重問題有1 351個(占21.57%)，較重問題3 144個(占50.21%)，一般問題1 767個(占28.22%)。一些水庫仍然存在著不同程度的管理薄弱環節和工程安全隱患，有的還比較突出，發現的問題數量按類別、省份統計分別如表14和圖2所示。

3.1 存在重大安全隱患水庫問題分析

檢查的3 172座水庫中，存在重大安全隱患的水庫有177座，共計有722個問題。按問題分類統計分布情況列于表15。

按照出現問題數量的多少、從多到少排序依次為：工程實體有395個(占54.71%)、運行管理110個(占15.24%)、“三個重點環節”落實情況有61個(占8.45%)、綜合管理有57個(占7.89%)、防汛“三個責任人”落實情況有48個(占6.65%)、維修養護及除險加固有34個(占4.71%)、設備設施有17個(占2.35%)，分述如下。

表13 水庫除險加固統計Tab.13 Statistics of reservoir reinforcement

(1) 工程實體方面的問題較為突出，占全部問題的54.71%。反映出隨著時間進一步推移，始建于20世紀50～60年代至今仍在運行的小型水庫工程是由于年久失修、經費不足等客觀原因引起的很多問題，需要地方政府引起足夠的重視。

(2) 運行管理和綜合管理方面的問題其次，占比為23.13%。反映出小型水庫基層管理水平亟待提高，一方面需持續補充基層的管理人員和技術人員，另一方面需要開展形式多樣的培訓，比如制定培訓制度，相關人員經培訓合格持證上崗，每年度通過參加集中培訓、現場指導、網絡教學等渠道加強小型水庫管理和技術方面的相關知識的學習。

(3) “三個重點環節”落實情況和防汛“三個責任人”落實情況的問題雖占居第三，僅有15.10%，但是反映出了地方水利部門需進一步落實、壓實責任和不斷完善制度建設。

(4) 設備設施和維修養護及除險加固方面的問題占比最小，為7.06%。反映出通過2018年和2019年2個年度的小型水庫專項檢查，地方水利部門提高了對設備設施和維修養護及除險加固方面的重視程度。

3.2 全部問題按省進行分析

表14和圖2表明：檢查的3 172座小型水庫中，平均每座小型水庫有1.97個問題。其中，云南省平均每座小型水庫問題數量最多，為2.60個問題；湖南省檢查的小型水庫數量最多，發現的嚴重問題、較重問題和一般問題也最多，但是平均每座小型水庫問題數量不是最多；貴州省檢查的小型水庫數量較少，但是平均每座小型水庫問題數量第二多。

表14 各省發現問題統計

本次小型水庫專項督查找出的全部問題分布特點描述如下。

(1) 從地域分布來看，長江流域上游的高海拔地區，比如云貴高原，小型水庫問題最為突出，位列第一梯隊；其次是長江流域中游的湖南省、湖北省和江西省，其小型水庫問題位列第二梯隊；地處四川盆地的四川省和重慶市的小型水庫問題位列第三梯隊。

圖2 全部問題分類統計Fig.2 Statistical chart of all problems

表15 存在重大安全隱患水庫問題分類統計Tab.15 Classification statistics for reservoir problems with major potential safety hazards

(2) 從嚴重程度來看，每個省(直轄市)較重問題最多，一般問題其次，嚴重問題最少。反映出經過2018年和2019年2個年度的小型水庫專項檢查后，各省(市)加大了對小型水庫重要問題的重視程度；同時，較重問題和一般問題數量較多，需要引起各省(自治區、直轄市)的重視。

3.3 問題產生的深層次原因

(1) 現有的小型水庫很多始建于20世紀50，60年代到70年代，在改善生態環境、發電、灌溉、防洪以及供水及養殖等方面都發揮了巨大的作用。但是，經過半個多世紀的運行后，年久失修，陸續出現了不同程度的病險問題。

(2) 由于長久運行期間，絕大多數小型水庫未發生過險情，導致地方政府重視程度不夠，從而造成了小型水庫相關的制度不夠完善，相關政策落實不到位，責任未層層落實、壓實等。

(3) 經費保障不足，地方除險加固資金落實不到位或不完全到位，導致小型水庫長期帶病運行，存在安全隱患。此外，巡查責任人不足，工資和日常維護資金落實不到位或不完全到位，無法調動巡查責任人的積極性，導致對小型水庫的日常維護工作，比如水庫汛期巡查、除草等工作難以正常開展。

(4) 地方水利部門專業人員配備和管理不足。一是人員配備不到位，往往一個鄉鎮僅有一名水管員，不但要管理全鄉鎮的所有水利工作，還要分管其他的事務，分身乏術；二是培訓不足，基層水利工作者往往不具備水利專業知識，培訓時間和培訓深度不夠，對防汛、工程安全方面認識不到位，造成工作懈怠；三是工資待遇偏低，鄉鎮專業人員工資待遇普遍偏低，無法吸引年輕人投入到水利基層工作，特別是在老一輩水利專業人員逐漸退休或讓崗后，此現象更為明顯。

(5) 小型水庫大都建于農村，由于村民水利意識薄弱，村鎮一級的水利知識宣傳也不到位，無法理解小型水庫承擔著調度、防汛、灌溉等作用，特別是一旦將小型水庫承包，即把小型水庫作為私人財產，比如承包為魚塘，就會私自搭建起魚設備、設置攔漁網等。

4 督查成果比較

表16為2019年和2020年平均每座小型水庫數量問題統計表，圖3為2018～2020年間，3個指標統計示意圖。其中，管護工作不到位主要是指未應急演練、未安全鑒定、未建立管理制度、未設置公示牌的小型水庫，工程實體不能正常運行主要是指擋水建筑物、泄洪建筑物、放水建筑物不能正常運行的小型水庫，每座小型水庫平均問題數量年度變化曲線如圖4所示。

表16 各省平均每座小型水庫問題數量統計Tab.16 Statistics of average number of problems of each small reservoir in each province 個/座

由表16可以看出：整體上，8個省(市、區)所檢查的小型水庫，平均每座小型水庫問題數量從2019年的2.40個/座降低至2020年的1.97個/座；除湖南省外，其余各省平均每座小水庫的問題數量均有明顯減少。

由圖3和圖4可以看出：

(1) 從2018～2020年，“三個責任人”未完全落實或履職不到位、工程實體不能正常運行和管護工作不到位3個指標均有所減小，特別是管護工作不到位指標有明顯降幅；

(2) 經過3 a的小型水庫專項督查檢查，每座小型水庫的平均問題數量降幅明顯，由2018年的2.49個/座降低至2020年的1.97個/座。

上述分析說明：

圖3 3個指標2018～2020年變化曲線Fig.3 Change curve of three indicators from 2018 to 2020

圖4 平均每座小型水庫問題數量年度變化曲線Fig.4 Annual variation curve of average problem number of each small reservoir

(1) 經過3 a的小型水庫安全運行專項檢查工作，基本摸清了長江流域小型水庫安全運行情況和風險狀況；通過問題查找，督促各地盡快補齊在運行管理和工程方面的短板和不足，促使地方各級主動開展自查，進而逐步消除安全隱患，促進了水利工程管理水平的提升，提高了小型水庫安全度汛的能力，確保了年度安全度汛。

(2) 加強了對“三個責任人”的技術指導和現場培訓，特別是巡查責任人的專業技能。由于巡查責任人基本上是以村里留守人員為主，年齡偏大，受教育水平普遍較低，對水利專業知識理解能力不足，現場檢查也是現場教育，直接對巡查責任人進行了技術指導和實際培訓，著重從如何收集小型水庫相關技術信息、如何對存在的主要問題進行判斷并上報等，提高了巡查責任人的履職盡責能力和專業技術水平。

(3) 研究表明：我國已經進入低潰壩率國家行列，但是，近幾年仍有水庫除險及潰壩事件發生，且多以小型水庫為主。3 a的小型水庫安全運行專項檢表明：通過水利行業強監管，以長江流域小型水庫問題為導向，把解決小型水庫存在的問題作為提高小型水庫安全度汛的能力，為解決水利部“兩個不放心問題”提供了有力保障。

5 督查工作成效

(1) 嚴格執行“四不兩直”工作制度，掌握了小型水庫安全運行管理狀況，豐富了小型水庫一手信息。嚴格落實“四不兩直”的暗訪工作制度，隨機選點，檢查對象和時間都有較強的不確定性，確保了督查結果的真實和代表性。督查組通過查看現場、與相關責任人交談、查詢相關資料、走訪周邊群眾等方式，取得了小型水庫安全運行的第一手資料，豐富和完善了小型水庫的基本信息，為針對性強化水庫安全運行管理、治理安全隱患、完善行業監管體系建設奠定了基礎，提供了可靠依據。

(2) 通過督查，引起了地方高度重視，以點促面開展自查整改。通過督查，引起了地方的高度重視，提升了地方水利部門對轄區內水庫安全運行管理的重要性認識；一些基層水利部門還根據本次督查結果，舉一反三，對轄區內的小型水庫按照督查模式和要求組織開展了自查，對發現的問題開展相關整改工作，起到一定的帶動作用。

(3) 通過督查，大力推進了病險水庫除險加固進度。通過督查，查找了存在的問題；通過對小型水庫病險問題進行分析，加快了小型水庫除險加固項目的建設步伐，有力推動、促進了病險水庫除險加固進度，消除了隱患。

6 結 論

(1) 通過督查，基本摸清了長江流域小型水庫安全運行情況和風險狀況，確保了2020年度的度汛安全。

(2) 通過督查，督促各地盡快補齊在運行管理和工程方面的短板和不足，促使地方各級水利行政主管部門主動開展自查，促進了水利工程管理水平的提升。

(3) 通過強化水利監督工作，進一步營造長江流域水利行業強監管氛圍，更好地壓實了地方水利工程安全運行管理和監督責任，保障了長江防洪安全和人民生命安全，為推動長江經濟帶高質量發展提供了可靠的支撐和保障。