中美貿易摩擦與全球治理變局

周元松

(北京大學 法學院，北京 海淀 100871)

特朗普就任美國總統之后，“讓美國再次偉大”的口號成為美國外交政策新的風向標。2017年12月，特朗普政府在國家安全戰略報告中將中國明確為“競爭者”[1]，2018年2月，美國貿易代表署(USTR)發表的貿易政策報告首次提出“美國利益優先”戰略。中美貿易摩擦正是特朗普政府在“美國利益優先”戰略下，在前幾任政府對華“接觸政策”的戰略失效背景下，以及對廣大選民重振美國經濟的競選承諾下，聚焦于“遏制中國崛起”共識所采取的行動。美國在放棄了以往以經濟聯系發展的籌碼換取政治民主自由化結果的幻想后，特朗普正式利用貿易手段對中國進行一系列“制裁”，中國被迫實施反制措施，貿易摩擦逐步升級至貿易戰。在這場貿易摩擦中，中方始終倡導合作共贏，維護世界多邊主義貿易體系，不斷促成雙方對話。截至2019年10月，中美經貿高級別磋商已進行十三輪談判，12月23日，雙方終于就第一階段經貿協議文本達成一致。但是中美之間摩擦的根本問題仍未解決，從戰略上看，中美之間的摩擦將呈現長期化、常態化的特征。

自中美貿易摩擦開始，中美關系這一議題在新的歷史階段得到了廣泛的解讀和評論，從不同的時空維度和不同的專業維度對這一事件進行分析都可以得到不同的結論。強世功教授認為不同的時間尺度考慮中美關系會對其性質有不同的認識，“如果從2018年開始思考，中美經濟沖突就是一場貿易戰或者說貿易摩擦；如果從改革開放算起，中美關系的結構性問題是修昔底德陷阱——守成大國和新興大國的關系；如果從1949年算起，政治道路的分歧仍是作為冷戰思維延續的“新冷戰”對抗的出發點；如果從1840年算起，則應討論“文明沖突”問題；如果從地理大發現算起，則在地緣政治的意義上表現為大陸國家和海洋國家間的關系。”[2]劉建江教授則認為認識中美貿易摩擦可以從美國國家視角、中美雙邊經貿關系視角、多邊治理視角等多維度審視貿易戰發生的原因，[3]因此，中美貿易摩擦作為美國對中國外交戰略的重要拐點，雖然直接為研究中美關系及探討對策建議提供了最新素材，但需限定在具體領域。一如中美貿易戰的成因復雜，中美貿易戰的影響同樣多元復雜，必須在具體領域進行獨立深入探討。本文將主要以全球治理的視角論述中美貿易摩擦突出表現及內在的本質，以及其對于全球治理體系可能產生的影響。

一、中美貿易摩擦的突出表現

(一)美國不斷以加征關稅挑起激化貿易摩擦

迄今為止，美國已經對中國加征四輪關稅，第五輪加征關稅因中美就第一階段經貿協議文本達成一致未實施，中國在每一輪加征關稅后均實施反制措施。總的來說美國對華加征關稅是因為中美巨大的貿易逆差被特朗普政府認定為“不公平貿易”的結果，以“重塑雙方公平互惠經貿關系”為由不斷通過加征關稅挑起貿易摩擦。目的在于降低本國的貿易赤字、吸引制造業回流從而解決本國就業問題。值得注意的是雖然中國和美國貿易摩擦最為劇烈，但特朗普的貿易保護主義措施并非僅僅針對中國，而是悄然地把對外貿易政策的口徑從倡導“自由貿易”轉為“公平貿易”，并從國際貿易規則體系的客觀標準轉為美國調查、美國制裁的主觀標準，實際上仍然是“美國優先”戰略的體現。

(二)美國不斷以知識產權保護為由進行不公平貿易行為調查

美國自1991年起曾先后6次對中國發起“301調查”。2017年8月，美國貿易代表署又以“中國對美國知識產權存在侵犯行為”為由正式對中國啟動調查。[4]20世紀80年代，美國也曾對當時最大的貿易逆差國日本頻繁發起“301調查”，具體領域大多是當時日本逐漸超越美國的半導體產業。由此可見，所謂不公平貿易行為調查歸根結底是美國為保障本國產業優勢而發起的經濟牽制手段，美國此次認定中國存在知識產權保護不力、惡意縱容技術轉讓等問題，并依次對中國出口的高性能醫療機械、生物醫藥、新材料、航空產品、新能源汽車等加征關稅，明顯劍指“中國制造2025”(1)根據《中國制造2025》的部署，新一代信息技術、高端裝備、新材料、生物醫藥等明確被列為制造業轉型升級的戰略重點，美國對相關領域通過貿易制裁手段加以遏制，其目的不言而喻。。

(三)美國將中方明確為戰略競爭對手

從2017 年底至2018 年初，特朗普政府在先后出臺的《國家安全戰略報告》等四份文件中將中國定位為“戰略競爭對手”，首份報告中有33 次提及中國，認為“中國和俄羅斯挑戰了美國的權力、影響力和利益，試圖削弱美國的安全和繁榮。”稱中國是“試圖在印太地區替代美國的修正主義者”[5]這是美國調整外交政策后與中國發生貿易摩擦原因的集中體現。

(四)美國大規模“退群”并替代以雙邊協定

特朗普就任美國總統以來，美國先后退出TPP、巴黎氣候協定、伊朗核協定等國際條約，并阻撓WTO等現行國際組織的有效運行。與之同時，美國積極推進與韓國、日本等國的雙邊貿易談判，終止《北美自由貿易協定》并通過與加拿大、墨西哥的雙邊談判將其更名為《美國—墨西哥—加拿大協定》，企圖以雙邊合作替代多邊國際合作機制。[6]特朗普政府對外經濟政策的調整實質上是經濟單邊主義主導下的反映。重新以美國利益作為評判和重構世界組織秩序結構的考量標準。[7]

二、全球治理視野下中美貿易摩擦的本質

中美貿易摩擦的直接表象是兩國的規則之爭，是以美國所代表的單邊主義與中國試圖維護的多邊主義框架之爭。再進一步是“美國優先”戰略背景下一場美國針對以中國為首的一些國家的發展利益之爭。[8]筆者認為，特朗普采取的一系列逆全球化行為從根本上并非出于孤立主義，希望減少甚至放棄美國的全球統治責任，而是對現行全球治理體系不滿而進行的“修正”手段。中美貿易摩擦體現了全球治理體系的僵化弊病，其本質在于現行全球治理體系不能滿足快速擴展的全球化需求，而這一問題則是自20世紀80年代起伴隨跨國公司資本和技術在全球流動而產生的。

不同于16世紀大航海時代及工業革命帶來的前兩次全球化浪潮，20世紀全球化浪潮推動的主體并非國家，而是跨國公司。跨國公司促進了國際范圍內的資本流動，有效形成了全球分工和產業鏈構成，成為真正跨越國別的全球化推動因素。但同時資本的逐利性也為國際市場帶來了諸如環境破壞、偷稅漏稅等問題，國際市場失靈時不同于國內存在政府的監管整治，跨國公司缺乏有效的全球治理體系相制約。[9]正是基于解決這輪全球化帶來的問題， WTO、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構應運而生，但由于以國際機構為主導的全球治理從誕生時就表現出一定的滯后性，國與國之間的分化問題表現嚴重。跨國公司的投資和擴張行為固化了國際產業鏈上的國家角色分工，發達國家逐漸占據產業鏈的高端上游，開始將落后的制造業外遷，發展中國家則以勞動力優勢依靠轉移的制造業迅速獲得發展。這就使得由發達國家主導的世界經濟體系為了追求既得利益的安全和可持續，愈發警惕后進國家尤其在制造業上的轉型升級，因為已經取得高速發展的發展中大國如果順利實現出口產業結構的轉型升級，將意味著發達國家比較優勢的消亡和全球產業鏈的重新分工，正是這種忌憚造就了在現行全球治理體系中發達國家與新興發展國家的利益對立。

另一方面，美國擁有作為世界貨幣的美元，是整個世界金融的中心，充裕的金融資源可以更好地為其實體經濟服務。但正因為金融資源的充裕，美國發展了更多的金融衍生品，并導致金融市場的重心從支持實體經濟轉向支持虛擬經濟，進而發生了次貸危機，并最終引發了波及全球的金融危機。從這一點可以看出，現行全球治理體系不僅缺少真正有效的交流機制，而且對居于統治地位的超級大國完全缺乏任何可能的制約。反觀作為全球治理“前臺”的國際機構，在“后臺”大國的控制下更是缺少強制力的保障和靈活的自由意志，這進一步造成了全球治理體系的僵化，難以應對不斷增長的全球化需求。

三、中美貿易摩擦致使國際治理體系動蕩

(一)大國關系影響全球治理

某種意義上大國關系往往主導著全球治理，二戰后世界的和平穩定環境需要各國尤其是大國的參與和維系，這就逐漸形成了以政府為主導、談判為工具、國際法規則為支撐的全球治理模式。在和平穩定得以保障的基礎上，經濟發展的需求促進了貿易全球化。全球治理的使命從保障和平與穩定也逐漸過渡到和平與發展的主題，并開始更多地解決全球化進程中的公共問題。觀察全球治理體系構建的整個過程，不難發現大國間的關系和意見是影響全球治理決策和走向的主要因素。

大國在全球治理中發揮關鍵作用。和平與發展問題仍是當前世界的主題，和平問題即安全問題，分為“國家的主權、領土、政治體制等處于不受威脅狀態”的傳統安全問題[10]，以及如恐怖主義、網絡安全、氣候環境、跨國犯罪等非傳統安全問題。傳統安全問題的解決主要依靠軍事行動，非傳統軍事安全問題的解決主要依靠外交、談判、制度等進行治理。在傳統安全問題方面，大國因為擁有絕對的軍事實力而具有較強的國際話語權，同時大國間形成的均勢又成為相互制約、保障和平的重要因素，因此守護世界和平，制止國家間戰爭沖突是大國的特殊責任。在非傳統安全問題方面，更需要大國間的協調一致。恐怖主義犯罪是超越國界的對人權的威脅，環境問題事關承載全人類的地球“公地”，因此這類安全問題的解決和治理也必須大國積極推動。發展問題即經濟發展，冷戰之后全球形成的開放型貿易體系正是由于鮮明對立的兩極力量消失，大國意見趨于一致而形成的。經濟一體化、貿易全球化深入推進，大國引領了世界經濟的持續進步。但另一方面，經濟危機也往往需要大國的協調參與來擺脫，在應對2008年金融危機的過程中， G20國際經濟合作論壇升級為G20領導人峰會，廣泛的協調和持續出臺的政策逐步推動了全球經濟走出低谷。

全球治理的主要形式是大國協調機制。大國協調機制的形成是歷史的產物，標示著大國在全球性問題中的自發嘗試，并在實踐中固定為一種全球治理模式。20世紀60年代，美元危機帶來世界金融市場的震蕩，為維持美元匯率穩定，吸引美元回流，美聯儲、美財政部積極與他國央行聯系，1962年初，在美國財政部的倡議下，十國集團被非正式地指定為“對該體系承擔特殊責任的國家俱樂部”。這些國家的財政部和中央銀行開始在經合組織的主持下，每六周舉行一次會議，負責政府政策的高級官員將坦率地審查本國的經濟和政治發展，考慮對國際市場的影響，解釋自己的政策，甚至暗示未來的政策計劃[11]。二戰后以聯合國為核心的國際安全與發展協調機制，以氣候變化大會為核心的全球氣候治理協調機制，以G20領導人峰會為核心的全球金融經濟對話合作機制等等，都是在世界議題下確定合作、協商進程的重要場域與治理工具。

(二)中美貿易摩擦使全球治理陷入變局

大國間的協調一致不僅關系全球議題的決策走向，更會隨著利益的分歧不同程度地對全球治理體系產生影響。首先，美中兩國作為世界經濟體量前兩位的大國，客觀上雙方關系必然影響全球治理走向，更何況二者分別代表守成大國與新興大國、發達國家與發展中國家，這就使得中美之間的利益沖突一旦難以調和，將會對全球治理體系產生深遠的影響。這并非由于世界已經重回冷戰時意識形態對立的格局，而是因為經濟全球化早已完成全球產業分工的資源配置，兩國的體量決定了影響的波及面必然廣泛。其次，中國作為世界上最大的發展勢頭最猛的發展中國家，一定程度上可以代表新興大國的發展路徑與訴求愿景，中美貿易摩擦表明現行全球治理體系的主導者并不能接受新興大國的崛起，現行全球治理體系無法很好應對國際話語權和權力重心分散轉移的問題，因此中美貿易摩擦必然對全球治理格局造成震蕩。

奧蘭·楊曾提出制度變遷往往需具備內部矛盾、潛在的權力結構變化和外部壓力三個要素[12]。內部矛盾方面，作為當前全球治理體系的締造者與推動者的美國如今正通過一系列單邊主義行徑破壞其規則體系與組織基礎，破壞的原因某種意義上也是由于經濟衰退從而在公共物品輸出方面的意志減弱。權力結構變化與外部壓力方面，以中國為首的新興經濟體正成為全球治理中的新興力量，前述分析的關于中美貿易摩擦的本質，即落后的全球治理體系不能滿足迅速擴張的全球化動力間的矛盾也是全球權力結構變革下的一種外部性顯現，三方面的因素達成注定以中美貿易摩擦為契機將帶來全球治理的制度變遷。

(三)中美貿易摩擦對全球治理格局的影響

全球治理由于中美貿易摩擦陷入變局，變局意味著相較原先格局產生了明顯變化卻仍未明確形成新的格局。事實上，與全球治理格局息息相關的全球政治經濟秩序也始終處于動態的變化之中，因此即便是先前的全球治理體系也并非一成不變，整體的穩定下蘊藏著矛盾和部分調整，但是中美貿易摩擦大大增加了變動的不確定性。在中美貿易摩擦對抗中，可以清晰看出中國的立場仍然堅守多邊主義的現行全球治理體系格局，寄希望于通過對話談判的方式尋求最大限度的合作。而特朗普政府卻大肆破壞現行多邊合作機制，將美國法和美國利益置于全球合作之上，并試圖以新的雙邊合作全面重構全球治理體系。[13]

這就說明一方面美國仍未放棄全球霸主地位，但希望重新建立一套“美國利益優先”的新國際治理體系，全球治理格局將會呈現為一種過渡狀態，這種過渡狀態的持續時間某種意義上取決于中美貿易摩擦的走向以及第三方國家的態度和站位，最壞的可能是引發新冷戰，一種不以意識形態政體為劃分而是兩種世界治理體系的對立，這種可能早在美國政治家的預期之下，羅伯特·卡根認為冷戰結束之后的世界并沒有按照意識形態領域的勝利那樣實現“歷史的終結”，大國間的競爭主要表現為爭奪區域主導權；自由主義和集權主義之爭也超越了政體的分歧；以及伊斯蘭世界對西方民主的抵觸表現為傳統和現代的對抗這一古老斗爭。[14]當下美國不僅早已將中國和俄羅斯視為共同的集權主義大國，且業已將兩國明確為戰略競爭對手，這就說明美國已經做好進行一場超越意識形態之爭的新冷戰。

即便保守地判斷，由于中美貿易戰的本質是落后的全球治理體系無法滿足全球化發展的需求，無論美國正在進行的全球治理體系變革還是中國試圖維護的現行全球治理體系，抑或是協商后的改進，勢必因為全球治理體系的現行主導者美國的有意破壞，以及世界第二大經濟體的對抗致使全球治理體系的暫時失效，陷入一種“國際無政府狀態”，雖然聯合國被譽為“全球公共事務管理的核心”[15]，但背后仍然依賴大國協調來發揮作用，而當下作為基礎的大國協調機制因為利益分歧難以達成一致。這階段的主要表現和影響首先是“國際組織全球治理失范”[16]，美國肆意退群的行為將進一步減損缺少強制力保障的國際組織對成員國的約束力，降低這一本就缺乏強制力保障的國際組織形式的運行效率與權威[13]。其次是“加劇全球治理的碎片化格局”，美國帶頭破壞現行國際組織和國際條約，替代以區域性質的雙邊合作機制，這必然破壞多邊治理態勢，造成國際范圍內的分立和小集團崛起。[13]

四、結語

針對中美貿易摩擦的分析研判，目前存在三大盲目樂觀的傾向。一是認為中美貿易摩擦于全球治理層面的意義是新興大國與守成大國關于全球治理體系主導者的地位之爭；二是認為美國單邊貿易保護主義的做法意味著放棄全球霸主領導位置；三是認為特朗普政府的戰略行為缺少國內國際的支持，輿論環境與利益導向會更多地傾向于中國，這為中國最終取得貿易戰的勝利，甚至取代美國成為全球治理新的主導者釋放了有利信號。

筆者認為上述論斷都是極為危險的誤判，必須放棄這些不切合實際的幻想，客觀看待中美之間的體量差距。“不稱霸”“不出頭”不僅是中華人民共和國成立以來始終堅守的外交承諾，而且中國的經濟體量仍不足以負擔全球治理主導者為世界持續供給公共物品的責任，人民幣的國際化流通也尚未達到撼動美元國際貨幣地位的程度。認為美國提高投資門檻與貿易壁壘，及大量的“退群”行為等寓意放棄全球領導者的判斷也站不住腳。美國在現行的全球治理體系格局中戰略收縮，恰恰包含“美國優先”“公平貿易”的戰略調整，即調整推出一系列高標準、歧視性的治理規則，利用示范效應不斷打擊減損現行全球治理規則體系與組織機構的約束力和有效性，并通過新一輪的雙邊談判“騰籠換鳥”，重構更加有利于美國利益的新治理體系。

中國應當做好長期與美貿易摩擦的準備，甚至做好對抗升級的準備。這是因為在中美貿易摩擦尚未激變的時期，面對美國的衰落，美國國內已經形成四種主要觀點。一是孤立主義者，主張為減緩美國的衰落，應當專注于自身事務，避免卷入外部的紛爭；二是現實主義者，傾向于認為在權力政治和不平衡發展規律作用下，大國興衰和力量對比的變動是必然現象，應當采取離岸制衡的策略，審慎使用權力，避免全球干預；三是自由主義者，主張美國應當借助國際制度和多邊主義來維持自身霸權；四是新保守主義者，認定美國作為單極強權國家的實力地位沒有變化，應當繼續領導世界，拓展自由民主價值觀，必要情況下可以使用武力和依靠單邊手段[14]。無論美國國內的聲音如何多元，美國政府的立場主要在自由主義與新保守主義之間徘徊，而對于自由主義和新保守主義立場而言，二者的共通之處在于都承認美國具有仁慈霸權性質。分歧發生在如何維系美國的霸權地位、拓展自由秩序，自由主義側重多邊手段，新保守主義主張單邊手段。因此將中國列為“戰略競爭者”既是深思熟慮的結果，也體現了美對華遏制戰略的一貫性。從布什政府采取的接觸政策開始，到希拉里提出的“重返亞太”戰略，再到美國防長帕內塔提出的“亞太再平衡戰略”，美國對華威懾性監視和地緣政治上的軍事鉗制始終在不斷加強，現在特朗普政府確定接觸政策無法獲得中國政治民主自由化的結果后徹底放棄，轉向“遏制+接觸”政策。美國肆意發動貿易戰既標示著這一戰略轉向，同時不惜代價“脫鉤”印證了美國對中國崛起的焦慮，在這種情況下短期內幻想恢復原先密切的中美經濟聯系是不切實際的。

20世紀80年代日本半導體行業同樣在最輝煌時受到美國的制裁，《美日半導體協議》出臺后，日本半導體芯片行業的國際市場份額大幅回落，日本半導體行業從此一蹶不振，即便政府多次出臺支持政策也始終未能奏效[17]。中美貿易摩擦中，中國應當充分吸取日本的教訓，拋棄上述三種不切實際的幻想，積極應對美國制裁。應當避免國內民粹主義的裹挾進行全面對抗，堅持韜光養晦的外交戰略，減少在全球治理參與中對美國主導的威脅。但另一方面，在美國制裁影響中國長遠發展利益的領域則毫不退讓，堅決反擊，如“中國制造2025”中明確的重點戰略產業，勢必受到貿易摩擦的影響缺乏原本更為寬松的技術支持，因此中國實施反制措施的同時更應給予充分的稅費優惠。自主研發、基礎研究的投入或許收效緩慢，整體于經濟增速的貢獻或許遲延，但是對于中國邁向高端制造強國，帶動產業結構轉型升級卻是最為基礎的步驟，雖然艱難但卻對未來中國的經濟實力綜合國力具有質變的意義，這將賦予中國在國際政治中以更多的主動權。