我國公民物質幫助權的基本權利功能分析

原新利 龔向和

(蘭州理工大學 法學院,甘肅 蘭州 730050;東南大學 法學院,江蘇 南京 211100)

就目前我國學界對物質幫助權的研究成果來看，存在概念、內容等方面的爭議。這種爭論一方面表明我國憲法上的物質幫助權存在功能實現上的不足，另一方面要求學者們對該權利進行研究需要規范邏輯上的考量。借助德國基本法理論上的規范邏輯分析方法就會發現，憲法規范是權利研究的出發點。

一、我國憲法中物質幫助權的規范邏輯

德國基本權利的教義學遵循從“價值請求權體系”到“基本權利的功能體系”的發展路徑，即基本權利的作用面向——功能分析是建立在基本權利規范構成的邏輯基礎上：以法律概念的邏輯分析為出發點，形成功能的體系化概括，并將這種分析的結構用于司法裁判(1)張翔：《基本權利的規范建構》，法律出版社2017年版，第76-77頁。。這種教義學的理論邏輯研究路徑為我國憲法文本中的基本權利提供了規范的研究范式。具體到物質幫助權，我們可以從物質幫助權的憲法規范入手，依照“價值請求權體系”到“基本權利的功能體系”研究路徑，具體對我國憲法上公民的物質幫助權的權能實現問題進行分析，破解我國憲法上公民物質幫助權在具體個案中“失效”的表現和原因。

(一)物質幫助權的價值與 “請求”規范邏輯：對人性尊嚴保障的請求權

對貧弱者的物質幫助反映了人的尊嚴實現需要尊嚴生活的保障這樣一個基本共識，保有個人體面適足的生活是人的尊嚴實現的基礎性條件。不論是自然原因導致的貧困抑或是社會制度造成的貧困，都兼具經濟上的“貧乏”與精神上的“困苦”。很多貧困是“能力”上的貧困，這種貧困通常還會對貧困者造成未來生活無期望、無憧憬的精神壓力。貧弱群體的突出特征在于無法通過個體能力掙得尊嚴生活的物質條件，物質幫助權一開始產生的意義在于對社會貧困群體人性尊嚴的保護，避免其由于沒有足夠的物質條件而產生個人尊嚴的貶損。人性尊嚴——成為物質幫助權這個價值請求權的基礎，構成了一個法律邏輯上的請求權體系(2)Alexy,Robert,Theorie der Grundrechte.2.Aufl.,Frankfurt am Main:Suhrkamp.。我國《憲法》第45條的規范表述“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，就完整地描述了一個個別性規范——賦予公民一項相對于國家的權利，同時享有一項法律地位，構成了物質幫助權的“請求……為一定行為”的規范依據，即公民有請求國家在……情況下給予物質幫助的法律地位。這種法律地位可以解構為：(1)公民相對于國家、社會而言擁有物質幫助的權利；(2)公民所擁有的物質幫助權本質上服務于人性尊嚴的利益需求；(3)在公民的物質幫助權被侵害時可以通過訴訟加以保護；(4)該項權利作為一種積極行為請求權，既包含請求國家采取積極的事實行為滿足公民物質幫助的需要，也包括防御國家及社會組織任意對公民獲得物質幫助的資格和權利進行侵犯(3)雷磊：《法律權利的邏輯分析：結構與類型》，《法制與社會發展》2014年第3期。。物質幫助權這種基于人性尊嚴價值的請求結構為該權利提供了一個“社會保障權”所不具有的我國憲法的規范依據，即陷入貧困的公民能夠依據規范“請求”國家和社會擔負一定的給付義務，否則就與憲法對人權的尊重和保障價值不相符。顯然，在我國憲法中找不到社會保障權請求權的規范依據。

(二)物質幫助權可請求的內容與目標：適足生活利益與“免于貧困”的能力

長期以來，不論是學界還是實踐中，物質幫助權可請求的內容限于生活必需的“金錢”，因為主流經濟學對生活水平的衡量標準是單一的人均收入指標，經濟學上的這種衡量標準轉譯到社會保障制度層面上就是以是否給予了足夠的商品持有的貨幣收入作為保障的衡量水平。近年來，隨著國家精準扶貧戰略的縱向推進，阿馬蒂亞·森的“免于貧困”能力理論為權利保障的內容提供了嶄新的研究思路和內容，并不斷得到法學研究者的認可和借鑒。阿馬蒂亞·森認為，在經濟繁榮時期，貧困的根本原因在于個人“免于貧困”的能力不足，收入的短缺只是貧困的表象，這種表象掩蓋了個人支配資源以實現“免于貧困”的能力不足。

作為幫助社會貧弱群體獲得適當生活水平的基本權利，物質幫助權的內容也應該體現這種對于貧困研究的最新發展，物質幫助權包含的內容是以能夠保證適足生活水準為衡量標準的利益。這些利益不單純是金錢上和物質上的，更是長久解決貧困的能力層面上的，這一點在國際人權文件中得到了印證。《世界人權宣言》和《經濟、社會及文化權利國際公約》對為維護個人的尊嚴體面生活所需要的利益集合進行了列舉式規定，這些利益包含“生存”和“生活”兩個層面的利益給付。《世界人權宣言》第25條、《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條都是“適足生活水準權”的基本法律淵源。《世界人權宣言》第25條提出的生活水準，包括“食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務”，《經濟、社會及文化權利國際公約》在食物、衣著和住房以及服務基礎上增加了“并能不斷改進生活條件”，從規范上提出了適足生活水準利益所包含的兩個層面：第一，基于生存之基本需要的物質條件，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；第二，為個人“免于貧困”能力提升與促進所包含的教育、勞動技能以及生產發展支持(4)[印度]阿馬蒂亞·森：《正義的理念》,王磊、李航譯，中國人民大學出版社2012年版，第238頁。。從基本權利保障的法治角度看，基于作為扶貧法律制度的根本規范依據的物質幫助權，國家和社會所承擔的義務內容不僅包括基礎性的生存利益保障，更重要的是給予其提升個人“免于貧困”能力的各種機會和保障。

二、物質幫助權的基本權利功能

德國憲法理論用基本權利的教義學方法構筑了“基本權利的功能體系”，通過統一的“尊嚴價值”統領整個基本權利體系，并將其融入各個具體權利，探索為保障個人尊嚴的實際享有、基本權利可以發力的作用面向。在保持個體主觀權利防御與受益功能基礎上將“尊嚴價值”輻射到下位立法的基本原則和規范中，成為制度設計必需遵循的客觀價值。這種將憲法規范中的基本權利條款適用到現實中，并不斷形成和凝練其保護范圍和功能的方式無疑成為基本權利研究和發展的必行路徑。

(一)物質幫助權的主觀權利功能

傳統上認為社會權與自由權不同，社會權需要國家積極作為來保障實現，因此其防御功能微乎其微。但是基本權利的防御功能并非只要求國家消極不作為，而是對國家任何侵害基本權利的行為均可通過法律途徑排除。具體到公民的物質幫助權而言，對所有導致物質幫助權實現困難的法規及命令，都應該進行違憲審查；對侵害物質幫助權的行政處分命令和事實行為都應該給予取消或者廢止。在防御被侵犯的同時，國家需要為物質幫助權擔負給付義務，即所謂物質幫助權的受益功能。而且在社會權家族中，物質幫助權的受益功能表現最為突出，相比于受教育權、勞動權等其他社會權，物質幫助權在要求國家積極給付和幫扶層面上具有自己的特質。首先，雖然社會服務的提供應該是跨時段的(5)王君健：《社會救助體系精準兜底的國家整合過程》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2019年第6期。，但物質幫助權受益功能的實現具有一定的緊迫性。物質幫助權受益主體為喪失勞動能力、無法依靠自身生存的群體，與受教育權的階段性不同，物質幫助權受益功能的實現條件是現實的當下的需求。其次，物質幫助權受益功能的涵蓋內容具有一定的層級性，表現為基于基本“生存需要”的受益和“生活能力”的受益。“生存需要”的受益主要體現在物質層面的獲得上，如作為基本生活保障的糧食、衣物、清潔飲水等以及基本醫療服務的受益；“生活能力”的受益則是在基本生存保障基礎上的受教育、勞動就業以及其他方面的受益。再次，物質幫助權的受益功能包含多方面內容，既包含創設性資源，也包括分享資源——使用公共設施，如公共醫療設施、教育設施或者為滿足最低生活要求的公共道路和電力設施。最后，受益的類型可以是具體性的，也可以是抽象性的。具體性的包括物質和資源，抽象性的包括程序和制度——滿足公民對于物質幫助的訴愿。國家為使基本權利實現而提供各種可能的組織或者程序，以受理公民關于物質幫助的陳請，并予以處理和答復。

(二)物質幫助權的客觀規范功能

之所以稱之為“客觀規范”是要求，下位立法以及行政權和司法權行使必須尊重基本權利所秉持的價值和原則，形成法律制度的屏障，使基本權利免受公權力的傷害。物質幫助權的客觀價值首先體現為權利的第三人效力，即除國家之外的公共組織包括基層群眾性組織、人民團體、各企事業單位等都負有一定的協助實現公民物質幫助權的義務。其次，物質幫助權受國家保護，司法機關在解釋和適用法律時必須參酌物質幫助權所要達到的目的和對社會貧困群體的救助價值，提供基本生存需要的救助和提升“免于貧困能力”的服務，否則就構成了對公民物質幫助權的侵害，因為基本權利的實現不能也是對其的侵害(6)Jarass, Hans. D.Pieroth, Bodo ,Grundgesetz,Kommentar,3. Aufl., München: C.H.Beck Verlag.。再次，物質幫助權的客觀功能還在于國家必須構建該權利的保障制度，在公民由于自然原因或其他原因陷入困境時確保其物質幫助請求權順利實現。這種制度性保障是基本權利客觀價值功能的最有效體現。通常狀態下，基本權利的實現必須依靠下位立法的細節性規定，國家對貧弱者的幫扶和救助并非是因為國家政策管理目標，而是因為基本權利的客觀價值要求這些下位立法和制度必須“存在”和“正常運作”。

三、我國憲法上的物質幫助權功能缺失分析

物質幫助權的基本權利功能缺陷長久以來并未受到學界的重視，因為物質幫助權實現的條件和程度無法進行定量測度。立足于憲法文本的法教義學研究方式和路徑法教義學將現行憲法秩序作為毋庸置疑的前提，并以此為出發點進行憲法秩序落實在制度層面的研究和構建，以達到對現實疑難問題的解決。憲法作為根本法的規范效力在于規定國家、社會、公民之間的關系，憲法規范是基本權利的立論基礎，基本權利的憲法規范是用以確立基本權利的性格、規范目的以及內涵的依據。忽視基本權利規范的研究，可能會造成基本權利被隨機、任意認定，并造成對憲法秩序的破壞。學界對該問題的忽視在一定程度上也映射出其對物質幫助權憲法文本研究的不足。綜合考量我國《憲法》第45條有關物質幫助權的表達規范可以發現，物質幫助權的基本權利功能缺陷既包含規范的不周延，也有主觀上對于憲法規范理解的局限，從而導致物質幫助權的受益功能受損，進而影響其客觀價值功能。

(一)主觀受益功能發揮不足

1.受益主體范圍不周延

從我國《憲法》第45條關于物質幫助權的表述來看，我國物質幫助權的權利主體是由于各種原因喪失或者部分喪失勞動能力的公民，但如此表述就排除了喪失勞動能力但未陷入貧困的公民，以及具有勞動能力卻由于災害或者自然條件惡劣陷于貧困的群體。這種無法自洽的情況在我國西部經濟欠發達省份表現得尤為突出，大多數群體的貧困并非由于年老和疾病，而是由于自然環境惡劣和可利用資源嚴重匱乏。物質幫助權的受益群體規范表達無法覆蓋因發展條件惡劣而導致貧困的群體，使其不僅缺失了對國家給予物質幫助的請求權利，也無法在下位立法中尋找到應有的規范基礎。《中華人民共和國社會保障法(征求意見稿)》第3條對社會救助的對象進行了擴充，彌補了物質幫助權主體的范圍缺失，將社會救助的對象界定為“依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民”。由此可見，很多學者和立法專家早已注意到了這個問題。

2.受益內容單一

在將經濟學的思維范式帶入人們社會生活其他領域的時候，就帶有了某種對物質主義的推動作用。(7)趙昆：《“經濟學帝國主義”思潮的社會價值影響》，《理論學刊》2019年第2期。物質幫助權這種偏重“物質”的幫助形式確定了權利實現的基準，也影響了物質幫助權保障的形式。以我國最低生活保障制度的實踐運行來看，無論是對貧困的識別還是對貧困群體的扶助都停留在物質層面。對于貧困群體的識別和認定取“年人均收入”為唯一標準，在農村，貧困人群的識別標準為“低于當地政府公告的最低生活標準”。凡是低于該標準的就列為救助對象，反之，超過該標準的就不能作為貧困戶享受國家救濟。這種以“單純收入”作為衡量標準的方法在國際上被稱為生活需求法(或市場菜籃法)，即根據最低生活需要的物品和服務清單，計算市場價格所需現金，此金額即為最低生活保障金額。這種簡單的市場菜籃法看似平等直接，實際上存在不足。阿馬蒂亞·森認為，個人的實際收入與運用收入而達到的處境之間存在較大差異(8)[印度] 阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社2013年版，第59頁。，如個人的異質性、環境的多樣性、社會條件的差異、人際關系的差別以及家庭內部的分配。因此，為了避免生活需求方法造成的“貧困假象”，國際社會對于貧困的識別和測度多采用“生活形態法”，即從人們的生活方式和消費行為等生活形態入手，提出一系列有關貧困家庭生活形態的問題，選出若干缺失的指標，再根據這些缺失指標及被調查者的實際情況確定哪些人屬于貧困者，并以此為依據分析他們被剝奪的需求及消費收入，得出其應該得到的經濟補助以及服務。很多經濟學家早已指出，不能把貧困與低收入完全等同，盡管對于收入的測度簡單直接，但是收入方法卻存在極大程度的誤導。目前國家對貧困的幫扶和救助形式單一有多重原因，但是從憲法角度看，“物質幫助”這種概念的表述無法與國家精準扶貧的要求完美兼容，因為精準扶貧所要求的扶貧措施更多地是以經濟和物質以外的方式進行。實踐中的扶貧主要以金錢利益給付為主，客觀上造成了貧困者僅僅依賴低保維持生活，而缺乏個人免于貧困能力的促進和提升。

(二)客觀價值功能存在缺陷

1.物質幫助請求權缺乏完善的救濟制度保障

物質幫助請求權較之其他社會權更為重要，因為其他社會權的實現以“平等權利保障”實現為目標，如受教育權的保障只要排除不合理的差別待遇并進行合理差別的特別保障即可。但物質幫助的請求權在時間上往往帶有緊迫性，在內容上具有多樣性。我國在農村實行的低保制度在貧困的判斷標準和幫助程序上存在瑕疵，一旦發生權利保障缺失，便無法依靠法律制度進行救濟。就農村低保立法而言，尚未出臺統一立法，目前通行的2007年國務院下發的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(以下簡稱《通知》)是最直接的依據。在該《通知》中，低保發放的對象為“家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民”。基本程序為農戶申請、民主評議，在核查家庭收入的基礎上分檔發放。該程序中隱含問題的是“民主評議”程序。貧困戶的識別本身是靠收入測算的，但民主評議結果可能會與測算方法認定的貧困戶存在不一致。根據《通知》農村低保發放的判斷依據年收入，而不是依據國際上通行的“多維測度”，再加上民主評議程序本身還有不完善之處，這些可能會使多重矛盾匯聚在一起，從而損害貧困群體獲得物質幫助的權利。

2.缺乏救濟的程序性制度

在我國程序法方面，關于最低生活保障的救濟方式主要有三類：一是社會保障勞動爭議，二是社會保障行政爭議，三是社會保障刑事糾紛(9)鄭尚元：《勞動和社會保障法學》，北京師范大學出版社2010年版，第109頁。。其中，社會保障勞動爭議是用人單位與勞動者之間因為社會保險、福利、工傷醫療費產生的糾紛；社會保障行政爭議是社會保障經辦機構與公民、法人或者其他組織之間發生的爭議。《行政訴訟法》第12條是對人民法院行政訴訟受案范圍的規定，“認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇”可以成為訴訟事由，但仔細分析，這種訴訟只能發生在行政機關“違法”不給付的情況下，符合《通知》的發放條件和程序則不構成“違法”發放，不屬于受案范圍。在某些情況下，當困難群眾無法申領到保障金或者被不合理地取消低保資格后，不論是依據作為基本權利的物質幫助權還是訴諸各種訴訟救濟途徑都無法實現權利的救濟，這可以說是物質幫助權沒有落實法治保障、缺乏下位立法保障的負面效應。

四、基本權利功能視角下物質幫助權的憲法規范完善

良法善治是人類社會組織化以來孜孜以求的目標, 人類為此設計了各種制度與組織來保障、推動目標的實現，(10)張建：《法官績效考評制度的法理基礎與變革方向》，《法學論壇》2018年第2期。物質幫助權的憲法規范完善也是為了實現良法善治來設計運作的。

(一)他山之石

對貧弱者的社會救助和幫扶理念在很多國家的憲法中有所體現，只是其規范方式和內容有所不同。這一方面體現了對貧弱者社會救助的共通理念，另一方面是出于不同國家的憲法品格。俄羅斯《憲法》第7條第1款規定：“俄羅斯聯邦是社會福利國家，其政策旨在創造保障人的正當生活和自由發展的條件”；第2款規定：“在俄羅斯聯邦，保障人的勞動和健康，規定最低工資標準，保證國家對家庭、母親、父親、子女、殘疾人和老年人實施幫助，發展社會服務體系，建立國家養老金、救濟金以及其他社會保障措施”。第1款明確了國家設立福利制度的目標和功能——創造保障人的正當生活和自由發展的條件。該目標已經大大超過了基本物質保障的分界，將國家對于公民的救助目標提到了保障個人自由發展的高度，作為憲法的價值性規定對下位立法無疑起到了前瞻性的指導功能。德國《基本法》第1條“人的尊嚴”、第2條“個性自由發展及身體不受侵犯”以及第20條“社會國家原則”等條款成為公民獲得國家幫助的依據(11)德國《基本法》確立了公民享受社會救助的3個憲法依據：人的尊嚴、個性自由發展和社會國家原則。，并為德國下位立法奠定了客觀價值基礎。德國《社會法典》作為社會救助的具體規范規定，救助形式為金錢、實物和服務。在生活費補助支付方面，德國每5年就要確定一個標準支付值，而申請人實際獲得的支付則會根據其家庭結構及子女年齡等因素綜合確定。此外，救助機構可以向求助者提供咨詢、建議、聯絡信息、陪伴等服務，幫助其尋找住房、養老院、培訓機構等，以進一步提升被救助者的能力。日本《憲法》第25條為日本的社會保障制度提供了憲法依據：一切國民都享有維持最低限度的健康的和有文化的生活權利，國家必須在生活的一切方面努力提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛生事業。日本的福利制度逐步擴大了福利享有主體范圍，從有選擇的貧困人走向一般的全體國民，從保障生存的低水準福利走向提升能力的高水準福利，從單一生活救濟型福利走向多元的綜合性福利。

(二)我國公民物質幫助權的規范完善與功能發揮路徑

憲法上對于社會貧弱者權利設置的理念與規范方式是引領社會保障立法的原則，其所表達的客觀規范價值直接影響下位立法的原則及目標。從上述各國物質幫助權的立法例來看，物質幫助權是以國民尊嚴的平等保障為支撐理念，以生存和發展能力促進為雙重任務，以是否達到社會質量安全為權利保障基準。這種集生存保障與能力發展于一體的權利構建方式值得借鑒。當前國家精準扶貧戰略正在步步推進，依法治國要求以憲法為本，統一各項法律制度和政策；以人民利益為本，保障其基本權利。如果作為基本權利的物質幫助權一直停留在基本生存保障層面，貧困不會得到根本性改變。

綜上，為保障作為公民基本權利的物質幫助權，必須構建從憲法到法律到具體實施的規范性文件的閉合型體系，使貧弱者能夠有資格、有依據、有渠道從國家或者社會獲得物質幫助，并逐步提升個人“免于貧困”的能力，最終依靠自身能力實現個人尊嚴。在尊重憲法規范的基礎上，為配合國家精準扶貧戰略，我國公民憲法上的物質幫助權可以從以下幾方面進行完善：第一，進一步周延物質幫助權的主體范圍，令由于各種原因導致貧困的群體獲得物質幫助的資格。綜合其他國家先進的立法經驗，結合《我國社會救助法(草案)》的表述方式，將物質幫助權適用的主體擴充到“依靠自己的努力無法維持適足生活水準的公民”。第二，擴充物質幫助權的內容，提升物質幫助權保障的層級。物質幫助權設置的終極目標乃是使社會共同體成員逐步擺脫被救濟、被扶助的境地，而逐漸依靠自身能力實現自由的發展。懶惰并非是貧困的唯一成因，貧困更多地是由于對資源占有的不足和參與社會競爭能力的缺失。因此，應該在《憲法》第45條中補充，“國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救助和醫療文化衛生事業，創造保障公民的適足生活和自由發展的條件”。這樣既可以明確物質幫助權作為客觀秩序作用的制度層面，又可以“適足生活”和“自由發展”作為物質幫助權伸縮的作用范圍，為物質幫助權留下發揮功能的空間。第三，引入目前廣泛采用的社會質量作為衡量權利保障的基準。當前，對于貧困者救助、幫扶的制度被納入到了社會質量體系建設中，這種質量評測從歐洲逐步擴展到亞洲。社會救助制度同社會質量、社會安全聯系在一起，是社會安全的重要組成部分，并構成社會質量的衡量標準之一。物質幫助權在社會質量體系中的意義在于，“人們能在多大程度上參與社會和經濟生活就能在多大程度上增進他們在社會共同體中的福利和個人的潛能”。引入社會質量和安全標準能夠為物質幫助權保障提供一定的測度指標，避免保障標準抽象、模糊。