脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興需要持續(xù)推動政策創(chuàng)新
——兼評《公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧》

蔣和平

（中國農業(yè)科學院農業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081）

當前，我國正處于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略實施的交匯期，通過持續(xù)、穩(wěn)妥的政策創(chuàng)新，形成有利于農業(yè)農村發(fā)展的制度框架和政策體系。這既是順利實現(xiàn)精準脫貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的現(xiàn)實需要，更是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。蔣輝博士帶領科研團隊，撰寫的《公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧》一書緊緊圍繞當前精準脫貧和鄉(xiāng)村振興現(xiàn)實戰(zhàn)略需要，構建了一個由公共政策、農業(yè)發(fā)展、減貧效應構成的內生式減貧理論體系，并通過大量的實證研究和案例分析，全面驗證了這一理論邏輯的客觀存在性和現(xiàn)實可行性，進而提出了有針對性的政策建議。本文在對蔣輝博士新近出版的《公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧》一書進行評述基礎上，結合脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興這兩大戰(zhàn)略實施的背景，就公共政策創(chuàng)新、農業(yè)發(fā)展與減貧三者間的內在邏輯關系進行相應探討。

目前經(jīng)濟學界對于公共政策與減貧關系的認識實際上是伴隨著對貧困問題認識的深化而不斷發(fā)生轉換。從最初的布思（C. J. Booth）和朗特里（B.S. Rowntree）有關“絕對貧困”和收入導向型貧困減緩政策，到貝弗里奇（W. H. Beveridge）提出的“福利國家”政策體系，其背后體現(xiàn)的是對貧困概念單一維度的認識，簡而言之，他們認為經(jīng)濟方面的貧困才是貧困的主要方面[1]，因而政策體系設計應該更多的面向減緩收入貧困。但后續(xù)研究及一些實踐表明，過多關注收入貧困，往往會使政策偏離改善人們生活質量的終極目的[2]。阿瑪?shù)賮啞ど难芯渴沟萌藗兩罨藢ω毨У睦斫猓沟梦覀儗τ谪毨Ш蛣儕Z的性質超越了傳統(tǒng)認識，這種視角拓展對于政策實踐的影響是直接的[3]，它使得政府在制訂扶貧政策時，要更加注重能力、機會、權利的價值。2019年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主阿比吉特·班納吉（Abhijit Banerjee）、埃絲特·迪弗洛（Esther Duflo）和邁克爾·克雷默（Michael Kremer）三位學者將實驗方法引入到公共政策設計與評估中，更是顯著提升了政策減貧的科學性和有效性[4-5]。但是這些有關減貧的經(jīng)典研究更多的關注于政策與減貧之間的直接關系，而忽視了農業(yè)產業(yè)在其中所起的中介作用。對于公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧三者之間的關系研究相對比較薄弱，而中國情境下的類似研究更是缺乏。

1 政策創(chuàng)新是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的必然要求

創(chuàng)新是鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐。創(chuàng)新是深化改革的主要動力，也是引領發(fā)展的主要動力[6]，破解脫貧攻堅奪取最終勝利以及有效解決鄉(xiāng)村振興面臨的諸多現(xiàn)實制約，同樣需要用好政策創(chuàng)新這把金鑰匙。

在蔣輝的著作中，將公共政策作為一個重要變量引入到農業(yè)減貧的分析框架中來，深化了貧困情境下公共政策的作用機理研究。通過構建一個涵蓋了公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧三個子系統(tǒng)的復合系統(tǒng)，對這一系統(tǒng)的內部協(xié)同效應、協(xié)調程度進行耦合分析。研究表明，公共政策在推動農業(yè)發(fā)展進而促進貧困減緩的過程中效果顯著，且其影響呈現(xiàn)一定規(guī)律性，云南、貴州和四川三省的實證研究表明，隨著減貧的情況發(fā)展，這一復合減貧系統(tǒng)的變化趨勢也開始發(fā)生變化，相應的減貧政策需要進行有序調整。由此可見，公共政策在農業(yè)農村發(fā)展、精準脫貧方面發(fā)揮了顯而易見的作用，要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，就必須持續(xù)推進政策創(chuàng)新，而全面實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更需要不斷的政策創(chuàng)新。

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興面臨的各種問題需要內力和外力共同作用才能從根本上得到解決[7]，這既不可能完全通過農業(yè)農村自身發(fā)展來根除固有的弱勢，也不可能靠簡單的外部“輸血”來形成持續(xù)發(fā)展動力，只有在城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，充分保障農業(yè)的基礎地位、農村的根本地位和農民的主體地位，形成農業(yè)農村的內生發(fā)展動能和城鄉(xiāng)要素雙向流動的良性機制才能得到根本解決。推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，應當進一步確立農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的地位，通過創(chuàng)新理念、創(chuàng)新模式、創(chuàng)新機制體制，千方百計激活農業(yè)農村發(fā)展要素，增強發(fā)展動力，讓農村閑置資源重新煥發(fā)生機活力，讓舊資產衍生出新價值。應當進一步轉變農業(yè)發(fā)展方式，在繼續(xù)堅持農村基本經(jīng)營制度基礎上，構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系和經(jīng)營體系，積極探索多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)途徑，有效推動小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的有機銜接，繼續(xù)大力培育各類新型農業(yè)經(jīng)營主體。應當積極培育農業(yè)發(fā)展新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，有效拓展農業(yè)多種功能，推動城鄉(xiāng)要素雙向自由流動，有效促進城鄉(xiāng)市場融合、產業(yè)融合和資源融合。應當積極踐行綠水青山就是金山銀山的理念，把生態(tài)優(yōu)勢轉變成經(jīng)濟優(yōu)勢，推動農業(yè)農村綠色發(fā)展。

全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應該在有效推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，統(tǒng)籌兼顧好新型城鎮(zhèn)化建設和社會主義新農村建設這兩個方面。但目前城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調問題依然存在，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制、機制和障礙尚未根本消除，需要通過深化城鄉(xiāng)改革和制度創(chuàng)新，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制、機制和政策體系，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務和生態(tài)保護等方面的相互融合和協(xié)調。因此，破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，可以有效促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產業(yè)和信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。

2 農業(yè)發(fā)展是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的根本保障

黨的十八大以來，黨和政府高度重視培育貧困地區(qū)的內生能力，通過政策扶持、資金引導、宏觀調控、金融信貸等多種方式極力培育和扶持地方特色產業(yè)。公共政策作為外力直接驅動減貧的方式逐漸為產業(yè)扶貧方式所取代，通過政策扶持形成地方特色產業(yè)，進而通過產業(yè)發(fā)展帶動貧困地區(qū)和貧困人口增收致富的減貧路徑已經(jīng)成為公認的有效減貧之道。

既有的研究和實踐表明，在諸多減貧產業(yè)中，農業(yè)對于減貧的效應是十分顯著的[8]。蔣輝在其專著中通過引入中介效應理論，將農業(yè)發(fā)展作為中介變量，系統(tǒng)探討了農業(yè)產業(yè)在公共政策減貧過程中的中介效應、作用機制和運行模式，同時對農業(yè)發(fā)展在政策減貧過程中的中介作用效果進行了定量測度。隨著減貧事業(yè)的發(fā)展，產業(yè)扶貧方式也應該隨之發(fā)生轉變。《公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧》一書的研究表明，政策扶持對農業(yè)發(fā)展和減貧的促進作用在進入后脫貧時期已經(jīng)呈現(xiàn)了邊際遞減的趨勢，農業(yè)減貧的中介效應呈倒“U”型發(fā)展特征[9]，在2005—2010年期間，農業(yè)發(fā)展對政策減貧的中介效應是逐年遞增的，而從2011年開始，這種中介作用開始呈現(xiàn)下降趨勢。這從側面說明了我國扶貧攻堅工作已經(jīng)真正進入了攻堅克難階段。這一結論表明，后脫貧時期政策導向應該由產業(yè)扶貧初期的扶主體、育產業(yè)逐漸開始向強基礎、助升級轉變，如此才能在整體脫貧攻堅任務完成后持續(xù)鞏固脫貧成果。政策的直接減貧方式已經(jīng)不能適應新一輪的減貧要求，2013—2018 年中央財政投入的專項扶貧資金累計達到3883億元，年均增長16.9%，但在2020年脫貧攻堅戰(zhàn)任務完成后，專項減貧資金投入強度、人才幫扶規(guī)模、對口幫扶力度等外力可能會趨于減弱。因此在后脫貧時期通過政策持續(xù)創(chuàng)新和轉型，進一步夯實農業(yè)發(fā)展基礎，充分發(fā)揮當?shù)靥厣?yōu)勢資源，適度引進工商資本和其他生產要素，適時采用新技術、新設備和新的經(jīng)營管理模式，有針對性的扶持新型農業(yè)經(jīng)營主體，通過市場化手段做大做強地方特色優(yōu)勢產業(yè)，進一步完善農業(yè)發(fā)展的利益分配和共享機制是十分必要的。

另外，在繼續(xù)堅持農村基本經(jīng)營制度基礎上深入推進農村改革，為城鄉(xiāng)要素雙向流動和城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造更為堅實的制度條件也是至關重要的。當前加快推進農村承包土地“三權分置”的制度變革進程尤為重要。平等保護并進一步放活土地經(jīng)營權，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放開放活農村宅基地和農民房屋使用權，建立農村集體經(jīng)營性建設用地入市制度等方面的力度應進一步加大。只有這樣，才能持續(xù)鞏固脫貧攻堅成效，也才能從根本上實現(xiàn)農業(yè)強、農村美、農民富。

3 理論創(chuàng)新的價值在于其實踐性

理論創(chuàng)新的價值在于其實踐性，在于其能對社會發(fā)展實踐中的各種重大現(xiàn)實問題作出正確的分析和解答。創(chuàng)新始于實踐中對問題的發(fā)現(xiàn)，面向的也是如何解決實踐中發(fā)現(xiàn)的各種問題，這是理論創(chuàng)新的過程，更是理論創(chuàng)新的生命力所在。《公共政策、農業(yè)發(fā)展與減貧》一書構建出了一套相對合理的內生式減貧理論體系，通過耦合分析方法和中介效應分析方法對上述理論進行了科學的驗證，具有豐富的理論價值；同時運用案例研究的方法，探討了貧困地區(qū)農業(yè)產業(yè)扶貧的典型模式與運行機制，有著深刻的現(xiàn)實應用價值。該書圍繞公共政策推動農業(yè)發(fā)展，農業(yè)發(fā)展帶動減貧目標，構建出的“公共政策—農業(yè)發(fā)展—減貧”的三位一體減貧理論框架，有利于進一步豐富和充實新時代中國特色扶貧理論體系，尤其是有助于拓展產業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興相關領域的問題研究。

對脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興實踐而言，該書從加強政府扶持力度，促生內在減貧機制；大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)，完善扶貧產業(yè)鏈條；整合多元政策資源，培育產業(yè)扶貧新模式；調整農業(yè)政策結構，完善支農政策體系；推進政策重心轉移，轉變農業(yè)減貧著力重點等方面給出了具體的政策建議。這些政策建議對于今后我國減貧發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的政策創(chuàng)設和創(chuàng)新，提供了頗具價值的借鑒，可供從事扶貧開發(fā)和農業(yè)經(jīng)濟研究的學者參考，也可作為相關政府管理部門工作借鑒之用。