閔行區(qū)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐與探索

王 靜 姚慧婷

開展鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑。閔行區(qū)作為兩輪全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，2011 年率先在虹橋鎮(zhèn)開展鎮(zhèn)級(jí)改革試點(diǎn)，2017 年在七寶鎮(zhèn)推廣示范，2019 年全面啟動(dòng)并完成其余7 個(gè)鎮(zhèn)的改革任務(wù)，為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。其改革的思路及做法，也為其他地區(qū)開展鎮(zhèn)級(jí)改革提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、開展鎮(zhèn)級(jí)改革的主要做法

隨著城市化的快速推進(jìn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，閔行區(qū)鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)數(shù)量大、結(jié)構(gòu)好、收入強(qiáng)。2019 年底，全區(qū)鎮(zhèn)一級(jí)的集體資產(chǎn)總量達(dá)742.4 億元，凈資產(chǎn)90.94 億元。這些數(shù)量較大的鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)如何處置、如何分配，是當(dāng)前廣大成員十分關(guān)注的焦點(diǎn)，也是新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革需要迫切解決的難題。

鎮(zhèn)級(jí)改革是一項(xiàng)民心工程、穩(wěn)定工程，必須慎重對(duì)待，扎實(shí)推進(jìn)。工作推進(jìn)中，既要尊重歷史沿革與發(fā)展現(xiàn)狀，又要尊重各街鎮(zhèn)地區(qū)差異；還要因地制宜，一鎮(zhèn)一策。閔行區(qū)主要做法如下：

（一）明確改革思路

鑒于鎮(zhèn)級(jí)改革涉及面廣、資產(chǎn)構(gòu)成復(fù)雜、成員身份確認(rèn)困難，在借鑒村級(jí)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，閔行重點(diǎn)解決“資產(chǎn)誰(shuí)所有、收益誰(shuí)享受”這一改革關(guān)鍵問題，確定了“份額到村，收益到村”的改革思路，明確各村集體經(jīng)濟(jì)組織所占鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)的份額，各鎮(zhèn)組建經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。

（二）把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一是平衡各村農(nóng)齡可以采用補(bǔ)差的方法，或者以各村現(xiàn)有農(nóng)齡為基礎(chǔ)，統(tǒng)一推算到鎮(zhèn)級(jí)改革基準(zhǔn)日。二是清產(chǎn)核資中理不清楚的、核銷困難的，先擱置；權(quán)屬清楚的，參與改革。三是對(duì)資產(chǎn)形成歷史久遠(yuǎn)，沒有明確的投資主體，并難以清理形成資產(chǎn)的資金來源的，產(chǎn)權(quán)界定時(shí)向鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織傾斜。四是對(duì)析出街道涉及的資產(chǎn)分割問題。一種方法，以街道析出的時(shí)點(diǎn)為止，農(nóng)齡分段計(jì)算，浦江鎮(zhèn)給予浦錦街道各村份額，共享收益分配。另一種，按農(nóng)齡分割資產(chǎn)，不參與對(duì)方改革，如華漕鎮(zhèn)與新虹街道。五是股權(quán)設(shè)置上，以農(nóng)齡為主，兼顧“人頭、土地”等其他因素。各鎮(zhèn)改革時(shí)，集體股的比例控制在30%。

（三）創(chuàng)新改革模式

一是平均份額模式，將鎮(zhèn)集體資產(chǎn)平均量化到所轄各村，明確各村所占比例，如虹橋鎮(zhèn)（后期按六要素調(diào)整完善了各村份額）。二是農(nóng)齡折股模式，以各村平衡后的農(nóng)齡為依據(jù)，確定各村所占鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的份額，并以此作為收益分配的主要依據(jù)，如浦江鎮(zhèn)、吳涇鎮(zhèn)、華漕鎮(zhèn)。三是“農(nóng)齡+人頭”模式，以農(nóng)齡為主兼顧成員人頭的方式，明確各村所占的份額，如七寶鎮(zhèn)、莘莊鎮(zhèn)、梅隴鎮(zhèn)。其中，七寶鎮(zhèn)與梅隴鎮(zhèn)農(nóng)齡股占比60%、人頭股占比40%，莘莊鎮(zhèn)農(nóng)齡股與人頭股各占50%。四是“農(nóng)齡+X”模式，如顓橋鎮(zhèn)、馬橋鎮(zhèn)。顓橋鎮(zhèn)，以“農(nóng)齡+人頭+村民小組數(shù)+土地資源”等4 個(gè)要素作為量化依據(jù)，其中農(nóng)齡股占比70%，其他3 個(gè)要素各占10%。馬橋鎮(zhèn)，以“農(nóng)齡+人頭+土地資源”3 個(gè)要素作為量化依據(jù)，其中農(nóng)齡股占比80%，其他2 個(gè)要素各占10%。

目前，閔行區(qū)鎮(zhèn)級(jí)改革已全部完成，初步建立起科學(xué)、規(guī)范的鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行了集體資金和財(cái)政資金分賬管理，更好地促進(jìn)了鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、成員長(zhǎng)效增收。

二、鎮(zhèn)級(jí)改革存在的瓶頸

閔行區(qū)各街鎮(zhèn)情況不一，經(jīng)濟(jì)差距較大。通過實(shí)地調(diào)研摸排，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)級(jí)改革將遇到以下幾個(gè)方面問題：

（一）思想認(rèn)識(shí)有待提高。 鑒于鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)情況復(fù)雜、成員涉及面廣，改革面臨歷史遺留問題較多、梳理難度大，而且改革必然要進(jìn)行資產(chǎn)徹底清理，會(huì)使以往的一些財(cái)務(wù)問題、債務(wù)問題陽(yáng)光化，導(dǎo)致群眾不理解。一部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部怕引起糾紛影響地區(qū)穩(wěn)定，改革的積極性不高，對(duì)推進(jìn)改革存在畏難情緒。

（二）關(guān)鍵環(huán)節(jié)難點(diǎn)多。 在成員身份界定與農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)中，因鎮(zhèn)屬成員人數(shù)眾多、身份界定自1956 年開始年代久遠(yuǎn)，要摸清成員情況困難重重。鎮(zhèn)屬各村農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)的口徑也不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)截止日各村有差異，鎮(zhèn)級(jí)層面統(tǒng)一需要平衡各村農(nóng)齡。在清產(chǎn)核資工作中，存在鎮(zhèn)集體資產(chǎn)構(gòu)成復(fù)雜、鎮(zhèn)屬公司相互持股、賬外資產(chǎn)負(fù)債情況不明、歷史壞賬較多等多種錯(cuò)綜復(fù)雜情況，為理清資產(chǎn)帶來不小的難度。在資產(chǎn)處置中，存在因分出街道涉及的資產(chǎn)分割問題。華漕鎮(zhèn)分出了新虹街道、浦江鎮(zhèn)分出浦錦街道，而分出時(shí)沒有對(duì)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)清理劃分。在股權(quán)設(shè)置中，一些撤銷建制的村已無組織架構(gòu)，也無集體經(jīng)濟(jì)組織，如何參與改革？這些問題需要逐一研究破解，才能保證改革順利推進(jìn)。

（三）收益分配存在風(fēng)險(xiǎn)。 改革目的是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加成員財(cái)產(chǎn)性收入。改革后，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)如虹橋、七寶等，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)成員的收益分配。但浦江鎮(zhèn)、馬橋鎮(zhèn)、吳涇鎮(zhèn)等集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，一些鎮(zhèn)級(jí)集體企業(yè)長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)收益分配難度較大。如果改革后長(zhǎng)期不分配，有違改革的初衷，也使改革流于形式。

三、深化閔行鎮(zhèn)級(jí)改革的建議

完成鎮(zhèn)級(jí)改革是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新起點(diǎn)而非終點(diǎn)，改革的目的在于發(fā)展，關(guān)鍵還在于后續(xù)的管理。

（一）提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理水平。 按照現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)要求，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三會(huì)四權(quán)”管理機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理，逐步提升民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的水平，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織走上規(guī)范化、法制化發(fā)展道路。

（二）完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。以鎮(zhèn)為主體，建立健全管理規(guī)范、運(yùn)行透明、監(jiān)管有效的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管制度體系。對(duì)農(nóng)村集體重大事項(xiàng)全面實(shí)現(xiàn)事前預(yù)審、事中管理、事后備案等一整套監(jiān)管流程。全面加強(qiáng)人大、審計(jì)等外部監(jiān)督，確保集體資產(chǎn)安全。

（三）探索“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化監(jiān)管。 通過區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管信息化平臺(tái)，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)、成員等信息納入平臺(tái)監(jiān)管，形成重大事項(xiàng)網(wǎng)上預(yù)審備案和資產(chǎn)全生命周期日志，全面提升農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管水平。

（四）創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。 根據(jù)閔行的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，積極探索“整治收購(gòu)型、開發(fā)留房型、存量改造型、優(yōu)化管理型、三產(chǎn)融合型”等多種發(fā)展模式，進(jìn)一步盤活存量、拓寬增量，做大做強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。