淺析糧食政府監管中的剛柔并濟

□ 黃楚楚 （福州大學經濟與管理學院，福州，350000）

糧食安全是國之根本。2019年10月發布的《糧食安全白皮書》更是體現了國家對糧食安全的重視程度。雖然我國糧食安全存在一些不足，但總體依舊向好，這其中從國家到地方糧食行政部門付出了巨大大努力。在2020年新年伊始，我國爆發新冠疫情，糧食部門無畏疫情，在市場失靈的情況下，積極組織復工復產，開展應急成品糧專項檢查，督促企業保供穩價，協助糧食企業暢通交通運輸、申請產業補貼、確保供應渠道等相關工作，用強有力的政府監管和支持打贏這場糧食供給保衛戰。

一、糧食政府監管的主要手段

為了保護糧食生產經營者的積極性，維持并不斷提升國家糧食自給率，根據《糧食流通管理條例》主要糧食收購、儲存、運輸活動和政策性用糧實施政府監管，主要監管手段為行政許可和行政檢查。

行政許可通過設定市場準入規則，對倉儲能力、質量檢驗、資金籌措能力提出要求，限制一些不符合規定的企業參與糧食收購活動，提升政府對資源合理配置的控制能力。同時，為符合條件的糧食經營者辦理《糧食收購許可證》。企業必須在收購現場公布收購糧食價格、質量要求和糧食收購資質證書，限制收購企業對收購權限任意使用，有限預防和控制風險。總而來說，行政許可在糧食政府監管中起到很重要的作用，為糧食安全最前線豎起了一道安全防火墻，有效預防一些風險，為政府公信力提供支持[1]。

行政檢查是目前最常使用的一種政府監管手段，主要是指政府行政部門通過行政強制力對相對人履行行政義務的人情況進行督促，了解[2]。總的來說，行政檢查就是一種利用法定強制性手段行使監督檢查，它不僅能體現政府對社會各個方面的監管，更能在市場失靈的情況下有效保證基本民生物資的正常運行。糧食政府監管基本采用國家下達行政監管計劃，各級糧食行政部門根據職權和上級任務對轄區內糧食經營者開展政府監管。

二、政府監管執行中的困境

我國大部分糧食企業屬于弱質型企業，財稅依賴程度高，容易出現市場失靈的情況，為了能更好保證糧食安全，必須依賴強有力政府監管。目前，在行政許可和行政檢查這兩種主要剛性政府監管下，我國糧食行業總體情況良好，但由于糧食政府監管法規中影響力最大的國務院2004年頒布、2016年修訂的《糧食流通管理條例》（以下簡稱條例），權限不高，相比普通法律條文，僅有53條規定，偏簡單、粗糙，無法覆蓋糧食流通全流程各方面監管，對行政監管指導存在一定局限性，有時可能會出現一些對糧食經營者違規監管不到位情況，導致關聯方合理利益可能受到損害，極大程度影響政府監管執行力。

（一）糧食政府監管存在多部門作為行政監管主體的問題。《條例》中明確提出糧食行政監管部門有發改、糧食、農業、工商、質量監管、衛生、價格等部門。實際上糧食安全涉及糧食種植、糧食生產、糧食加工、糧食運輸、糧食收購、糧食出入庫、糧食市場銷售，價格和質量更貫穿整個糧食循環周期，這樣看來糧食、農業、工商（質檢）、發改（物價）、衛生、運輸、國土等行政部門都在糧食政府監管中有相關監督執法職能。多部門政府監管人為將一個完整糧食資源鏈條分割成多個不同條塊，而且每個條塊監管職能不同，側重點不同，監管力量也存在較大差異，容易出現重復監管或監管缺漏、互相推諉等情況，無法形成一個全流程循環閉合監管。在實際執法過程中，執法主體多元化并不會帶來疊加效益，反而會大力消減糧食執法監管能力。例如《條例》第四十六條對糧食經營者未按條例要求使用倉儲設施提出可由糧食行政管理部門或者衛生部門責令整改。這種看似規定了具體管理部門，但在實施環節，因職能交叉，反而更容易造成重復監管或無人監管的局面，明顯不利于糧食政府職能的執行。

（二）監管處罰權與監管執法權不匹配。根據《條例》糧食行政部門對許多違法行為并不具備行政處罰權限，基本職能移交工商、衛生部門處理，且處理結果無法定權限必須告知糧食行政部門，這種“監管地圖”缺失將影響糧食行政部門對相關企業的威懾力，也無法更好執行“信用名單”監管辦法。如《條例》第四十四條規定，倒賣陳化糧應對由工商行政管理部門對其按情節輕重進行行政處罰。對陳化糧的監管涉及糧食行政部門對出入庫糧食監管，僅將陳化糧處罰權限歸于工商部門，使得糧食行政部門在監督檢查過程發現問題只能移交給工商部門，導致糧食行政執法部門面對某些違法行為根本“無能為力”，甚至滋生受監管對象缺少對糧食行政執行的敬畏。

（三）政府監管對象的局限性。目前，糧食行政部門對糧食行業的監管主要集中于收購、庫存和出入庫監管，對糧食生產、銷售、加工和成品糧購銷活動監管較為缺乏，一是受限于《條例》第三十四條規定，僅能對收購、儲存、運輸和政策性用糧進行監督檢查，但糧食安全還涉及糧食生產、加工、非政策性糧食購銷活動。二是糧食政府監管執行過程中糧食行政部門有時需要工商（質檢）或衛生部門開展聯合監管，缺乏對特定環節獨立監管權限，環節缺失監管勢必會影響糧食政府監管的效果。

（四）政府監管力量與監管需求不匹配。糧食行政部門經過多次機構改革，特別是2019年國務院機構改革中，明確對糧食局進行職能重組，整合成為國家糧食和物資儲備局，歸口國家發改委[3]。地方政府基本也跟隨這次機構改革對糧食行政部門進行合并整合，變更為糧食和物資儲備局，大部分歸屬發改委管理。

福州市委、市政府基于省會銷區的考慮，仍舊獨立保留福州市糧食和物資儲備局，內設執法監督處（法規處），負責對全市糧食流通進行監管，同時承擔所有糧食法治管理。但是這種行政職能相互交叉處室整合，有可能影響案件審查、行政復議、行政訴訟和監督執法的獨立性。而福州市轄區下屬所有縣級糧儲局均并入發改局，在實際行政執法過程中，存在人手不足，人員老齡化等實際問題，對糧食行政執法有一定的影響。

三、增強糧食政府監管思考

針對監管主體不清、監管與處罰不一致、監管力量薄弱等情況，建議轉換政府監管思路，結合傳統行政許可、行政檢查等剛性監管模式和增強行政執法透明度、拓展監管督導、探索智能化監管等柔性監管的剛柔治理的政府監管新方式。

（一）整合監管資源，做到應公開盡公開。

對涉糧法規、規章、規范性文件逐條逐項梳理，結合“三定”，應當對所有應盡公開義務均全部公開。在糧食所有執法監督中，應列明檢查計劃，明確所有檢查項目，明確是否要開展檢查，開展檢查依據，開展什么類別的檢查，采用的檢查方式等，利用“雙隨機一公開”，隨機抽取檢查人員和被檢查單位，在政府官網進行公開。福建省“雙隨機”建設走在全國前列，福州市從2017年起所有執法工作都采用“雙隨機一公開”方式，2019年國家局推出糧食行業“雙隨機”抽查應用系統。希望下一步更加重視國家平臺與地方政府“雙隨機”平臺銜接并軌，構建工商、衛生、糧食、價格等多部門同平臺系統，實現執法信息共享共通，減少不必要的重復工作，避免監管缺失，構建完整的糧食行政執法閉環。

（二）建立縱向監管隊伍，拓展監管渠道建設。建立基本監管機構是糧食安全監管最基礎保證，各級糧食行政機關單位按照實際完善執法人員名錄庫，建議引入專業人才庫和第三方監管模式，組建跨部門相關執法人員與專業糧食人士、技術外援人才以及其他專業人士構成的縱向監管隊伍，有效解決監管人員缺乏的問題[5]。不斷拓展監管渠道建設，一方面利用12345和12325監管熱線，緩解執法時間、地域的局限性，真正做到監管無死角；另一方面加強媒體宣傳，尤其福建省福州市近幾年在《福州日報》《福州晚報》中“誰執法誰普法”欄目，通過典型案例對糧食經營違法行為進行剖析，不僅提高了群眾對糧食法律法規的認識，還給部門自身監管增強了群眾基礎。在2020年新冠疫情期間，福州市糧儲局及時利用官媒、新媒體、政府官網對糧食供應情況進行正面宣傳，消除了個別人的恐慌情緒，起到良好宣傳效果。

（三）強化數據分析，打造智能化監管。

利用危倉老庫維護更新、新庫建設，選取一些庫點進行智能化更新試點，大力推廣智能通風、氣調儲量、環流熏蒸、糧情測控等綠色儲糧技術，提升庫點信息化建設。在執法監管過程中依托糧食企業信用平臺，構建數據安全分析，對“網平臺”保存數據進行共享核對，甚至打造“云監管”與日常檢查相結合模式，推進信息化監管，實行自動監管，有效提高監管效率，提升執法效果。

（四）發揮糧食安全省長責任制考核作用，強化糧食行政監管。福州市把糧食安全省長責任制考核引入到日常行政執法監管中，充分利用糧食安全省長責任制考核，及時發現糧食政府監管中存在的不足和短板。福州市政府依據福州市存在的城市發展占地、種糧成本高、倉儲加工能力有待完善等問題，以穩定和提高糧食自給率為重點，加強科技興糧、人才興糧建設為突破口，新增指標或調整考核分值權重，著重補強糧食安全有關環節存在的短板，從而在保證生產能力同時，推進儲加一體全面發展，保障糧油市場穩定。