構建海南自貿港財稅政策新體系的研究動態

李恒

摘 要：海南正處于中國特色自由貿易港建設階段，財政及稅收體系方面仍不成熟，根據中國內地18個自貿區（截至2019年8月）的建設情況，借鑒工業時代貿易規則的典范（中國香港自貿港）和實施目標管理型稅制的典范（新加坡自貿港）的成功經驗，梳理海外成功經驗對海南自貿港財稅制度建設的啟示，探討提出適應當前和未來發展的數字經濟環境中海南自貿港財稅政策新體系。

關鍵詞：自貿港 ?工業時代貿易規則 ?目標管理型稅制 ?區塊鏈

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）11（b）-018-05

自貿港是保稅區、自貿區發展到一定程度自然產生的形態，也是比自貿區更高的發展形態。外國學者White， Rob. AegeanRob. （2012）認為，政府在國家政策、財稅管理上的支持是自由貿易園區成功的共同因素，也是自貿港成功的關鍵所在，構建海南自貿港財稅政策新體系的重要性可見一斑。

國家針對自貿區已出臺的優惠政策涉及關稅的文件有2份，確定選擇性征收關稅; 涉及所得稅的有4份，均是對特殊事項規定可分期（不超過5年）繳納所得稅; 涉及流轉稅的有2份，主要是確定優惠增值稅稅率針對融資租賃的出口退稅; 涉及服務創新方面的有3份，其中稅總函的〔2014〕 298號文和稅總函的〔2015〕208號文均是要求開展“辦稅一網通”服務，而財稅〔2012〕 14號文則是針對啟運港的退稅政策。

2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《關于支持海南全面深化改革開放有關財稅政策的實施方案》等重要文件。要求海南按照黨中央的決策部署，完善政策體系，盡快落實各項實施方案編制工作，把“四梁八柱” 搭建起來。截至2019年8月，我國形成的18個自貿區格局，每個都有其著力打造的產業和發展戰略。海南在相關制度無先例可循的情況下，還有眾多難題亟待解決。而作為制度架構中占有關鍵地位的財稅新體系的構建，是建立我國首個自貿港的前提和基礎。

1 自貿港財稅政策研究

綜合已有的文獻資料來看，自貿港財稅制度設計，主要體現在稅收優惠政策和財政支出的特定支持兩個方面，呈現出三個特點：一是稅種少; 二是稅率優惠; 三是稅收優惠的方式多樣化。從稅種上來看，關稅效果最為明顯。

1.1 國外自貿港財稅政策研究

郭紅書（2015）介紹了歐洲、亞洲和美洲主要自貿區的稅收政策。 閆然（2014）分析了迪拜、新加坡、智利三地的稅收政策。鄔展霞等（2014）總結了釜山港自貿區稅收優惠。 通過借鑒學者對全球三種主要按功能劃分的自貿港稅收激勵政策研究成果，為本研究提供參考（如表1所示）。

全球自貿港的財稅政策都具有低水平的涉及離岸業務稅收，提供部分或全部稅收優惠的共同特點。

（1） 自貿港根據不同的定位來制定相應的財稅激勵政策。國際中轉型自貿港以迪拜為代表，稅收激勵力度最大。迪拜的投資所得稅免交，外資可以100%控股，企業利潤也可以隨時劃出。綜合型自貿港以中國香港、新加坡為代表，財稅激勵力度中等，新加坡主要進出口商品是機械設備、石化產品等復雜度較高的產品。港口服務經濟型自貿港以鹿特丹為代表，作為歐洲第一大轉口港，主要為歐洲大陸服務。歐盟基于公平競爭環境考慮，出臺了針對惡性稅收競爭的立法措施，放棄財稅激勵。

（2） 自貿港的稅收優惠聚焦目標產業。新加坡自貿港在稅制設計上均聚焦明確的產業目標，針對總部企業、船舶運營、風投基金都有很大的稅率優惠。迪拜、新加坡資源雖少，但由于各種政策的結合，企業發展的成本很低，包括制度成本、交易成本等。

（3） 自貿港的稅制相對簡單。中國香港、新加坡的稅制簡單。以新加坡為例，其稅種包括所得稅、海關稅、房產稅、動車稅、遺產稅、賭場稅、押注稅、印花稅及其他。中國香港的稅收簡單，只有利得稅、薪俸稅和物業稅。

（4） 自貿港的稅種少、稅負低、優惠減免多、優惠期長。

第一，流轉稅稅種少，稅負較低。自貿港區域內對增值稅等類似流轉稅的規定，有的沒有此類稅種，有的規定區域內可免，還有的沒有針對簽訂貿易合同的課稅，如印花稅。世界上少有能與新加坡媲美的低稅率，對鼓勵類的產業和企業實行有選擇性的大力度的稅收減免支持，而為讓國民真正地把心思放在做實業上，對不鼓勵的房地產稅比例相應提高。這突出了稅制的結構性設計，既保證了稅源穩定，也保證了長久發展。我國自貿區內當前增值稅一般正常繳納，稅負較重。

第二，涉外優惠多。企業所得稅名義稅率大多在 20%左右，其中，英國、馬來西亞、新加坡、 加拿大、中國香港等國家和地區的企業所得稅率均低于20%。新加坡針對鼓勵性的產業有長達15年的企業所得稅減免，若出現虧損還可無限期結轉。工薪所得為2%～20%，其他所得為15%，給予非居民的稅率優惠達20%，紐約離岸中心直接免除了地方的個人所得稅。迪拜的企業所得稅和個稅免除，對資本利得分類減免，區分消極收入和積極收入，對稅后利潤匯往境外的積極收入不再征收預提所得稅。我國對向境外支付的利息、匯出的股利以及特許權轉讓費等一律征收10%的預提所得稅，這影響了資本回報的國際競爭力。

第三，稅收優惠期長。新加坡執行的優惠稅率最長40年。迪拜的醫療城稅收優惠有效期為50年，可延期50年。我國的企業所得稅大部分優惠期只有5年，稅收優惠文件很多只有2、3年的有效期，企業稅收環境的不確定性增大。

（5） 自貿港的稅收收入占比大。 2017—2018年財政年度，新加坡稅務局負責的稅收收入達 502億新元，占國內生產總值（GDP）的11.1%和政府運營收入的66.2%。其中，稅收總收入的50%以上來自于所得稅。所以，新加坡政府對所得稅的政策關注和投入力度也是最大的。

1.2 我國自貿區財稅政策的研究

稅收在我國屬于中央事權。稅費種類繁多、稅率較高，貿易類業務需要繳納的稅種包括：印花稅、關稅、消費稅、增值稅、城市維護建設稅及教育費附加等多項稅款，而且在全球范圍分包時，跨國集團公司可能因一筆交易的多次分包而多次繳稅，這加重了公司的稅負，也對貿易的便利性產生了負面影響。

我國現行自貿區稅制的特點包括： 產業目標不明確，稅收種類繁多、稅率較高，稅收優惠期較短，稅收穩定性較差，貿易便利性差，通過各種“以獎代補”來爭奪企業資源，浪費了財政資金。相比之下，我國的企業所得稅率為25%，平均高出5個百分點，企業負擔重。工薪所得稅率為3%～45%，其他為20%，個人負擔重。18個自貿區（截至2019年8月）一直在不斷完善、創新和探索適合的財稅政策。

1.2.1 完善自貿區財稅政策

（1）完善區域化法制法規。 郭遠來（2015）提出應改善行政服務、降低稅率，完善自貿區法制建設等措施。湖北探索和完善航運物流稅收優惠，保稅港區內部分企業實行增值稅即征即退優惠，試行容缺容錯稅收管理，營造嚴謹守法又不失寬松的稅收環境。張淼（2015）提出要實施配套的財稅政策，完善區域化法規。

（2）整理負面清單。 廣東橫琴實施的具體貨物清單由財政部、稅務總局、海關總署會同有關部門統一制定，包括“一線”不予免稅或保稅、“二線”不予退稅等內容。

（3）打造大數據平臺。 湖北落實外貿綜合服務企業財稅政策，探索創新電子商務出口退稅管理機制和市場采購貿易方式出口免稅，大力推進出口貿易。 同時，依托財政部推動的XBRL（可擴展性商業報告語言），構建財智大數據平臺和票財稅一體化管控模式。

（4）完善境外的所得稅收抵免政策。河南將免稅范圍擴大，對海關特殊監管區域內的企業所需生產用進口機器、設備予以免稅，有效促進產業升級，降低企業成本。同時，不論內銷的產品是否已經加工成貨物，企業均可根據自己經營情況和綜合稅負的高低，自主決定按進口料件或產品當時的狀態來申報納稅，有利于區內企業在市場競爭中占據主動地位。

（5）稅政服務“走出去”和“引進來”。 四川協助納稅人學習項目所在國的財稅政策和稅收協定，指導“走出去”企業避免雙重征稅，同時為自貿區注入“人才活水”，讓“引進來”企業和個人充分享受到稅收協定的稅收優惠。天津為企業開辟綠色通道并開具《中國稅收居民身份證明》，避免重復征稅。重慶規定進入保稅區內沒有入關關稅和進口增值稅，進入國內市場已繳納關稅的貨物進入保稅區也可以申請退稅。

1.2.2 創新自貿區財稅政策

戶晗（2015）建議設立專門的機構，依其功能設置自貿園區的財稅政策。

（1）落實以獎代補政策。河南落實財政部PPP以獎代補政策，對入選財政部示范項目同時落地實施的，按項目投資規模給予300萬～800萬元的獎勵。對列入省級或部級的備選推介項目實施前期費用補貼50%～100%的政策，一個項目最高補助50萬～100萬元。

（2）創新稅收服務措施。福州通過“線上+線下”刷臉實名認證辦稅，無紙化網上辦稅和“易辦稅”平臺，成為全國第一個“線上+線下”實現稅務和公安身份數據聯網實名認證、比對的城市。浙江自貿區提出了15條創新稅收服務措施，包括：聯合服務“一站辦”;信息共享“一次報”;銀稅互動助融資;網上辦稅不出戶;出口退稅無紙化;繳稅方式多元化;電子發票增便利;誠信辦稅簡流程;先享優惠后管理;“省內通辦”全覆蓋;實名辦稅免認證;預約辦稅少等候;點單輔導互動學;“離島”辦稅不用跑;稅企合作防風險，幫助企業防范重大稅收風險，提高稅法遵從度。

（3）積極創新產業對接。 廣西國稅局課題組（2015）指出政策扶持與產業發展具有雙向強化的效應。天津落實財政新增的教育、文化、衛生等事業經費重點向“三農”傾斜政策，同時合理地劃分政府事權，出臺政府間財力與事權相匹配的財政財稅管理制度。

（4） 用“減”和“加”來實現高質量發展。 福建積極落實減稅降費政策，以政府收入的“減”，換取市場活力的“加”，實現高質量發展的乘法效應。天津支持科技型企業順利融入“一帶一路”，在海外完成研發機構的注冊，具備“有場地、有投資、有設備、有人員”的條件，就能申報認定為“走出去”的科技合作企業，可以得到市財政給予的50萬～200萬元的資金支持。

（5）大力促進對外貿易和投資。上海自貿區確定了7項稅收優惠政策，其中5項旨在促進自貿區企業對外貿易，2項旨在促進自貿區企業對外投資。涉及稅種包括關稅、增值稅、企業和個人所得稅。

財政部和國家稅務總局出臺了針對總體方案的相應稅收優惠具體規則，形成了“緊貼實際需求、注重借鑒成功經驗”的自貿區稅收優惠制度體系。

2 海南自貿港財稅政策的研究

在文獻方面，學者對該領域的關注不多，直到2018年4月13日后，學者對“海南自貿”的研究達到了井噴狀態，新增文獻130余篇，內容集中在海南自貿港建設帶來的變化及發展模式探究。目前關于自貿港“稅收制度”的專門研究較少，如孫超（2018）針對海南自貿港的建立提出了立法先行、重塑模式、完善稅制以及建立事先裁定稅收制度等建議，但比較籠統，缺乏可操作的做法。李曉嘉和朱佳明（2018）提出優化中國“一帶一路”稅收征管制度的設想，同樣沒有提出整體財稅體系的構建思路。王寶芝（2019）提出，根據海南自貿港現有稅收優惠政策，1年應繳納企業所得稅、增值稅、印花稅合計2000多萬元的企業，未來5年期間可享受的稅收優惠比例為36.60%。

2019年10月26日，關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用對外貿易法、道路交通安全法、消防法、食品安全法、海關法、種子法6部法律規定的決定得以表決通過，上述調整在3年內試行。國務院實踐證明可行的，提出修改有關法律的意見;實踐證明不宜調整的，在重新試點期滿后恢復施行有關法律規定。這意味著，為進一步優化營商環境，要通過制度建設，更大力度地激發市場活力和社會創造力。

2.1 海南“四大園區”財稅政策研究

2022年12月31日前，四大園區稅收省級及市級留成部分全部用于獎勵園區，專項用于支持園區發展建設。重點項目的土地出讓金在扣除成本和國家法定需要計提的專項資金后，采取一企一策和集體決策的方式進行配置。

（1）江東新區。推動?？谂R空經濟區內設立海關特殊監管區，享受保稅區政策，在臨空經濟區開展航空保稅維修及融資租賃等業務。支持在瓊的高校院所科技成果發明人按成果所有權70%以上比例共同申請知識產權或共同持有現有職務科技成果所有權，發明人對持有的成果可自主實施轉化。

（2）洋浦經濟開發區。洋浦是國內第四個保稅港區，2018年全年稅收168億元，同比增長8.8%。開發區針對所納稅額分別給予增值稅6.5%～28%、城建稅及教育費附加的40%～50%、企業所得稅13%～21%的扶持，給予人才個人所得稅11%～15%的扶持和2萬/年的租房補貼。對投資額度也有分階段的獎勵。

（3）三亞崖州灣科技城。2019年5月，三亞崖州灣科技城總體規劃獲海南省政府批復。南繁科技城、深海科技與大學城起步區建設基本成型，國外技術人員交的個人所得稅偏高。

（4）博鰲樂城國際醫療先行區。由于享受的政策是減免部分關稅，稅率為2%～7.5%，不減增值稅，進口來的藥品和器械比香港高出30%。

2.2 海南自貿港現行的財稅優惠政策

在新出政策方面，明確建設自貿港之后，海南省目前已出臺2個稅收政策：一是《關于進一步調整海南離島旅客免稅購物政策的公告》（財政部 海關總署稅務總局公告2018年第158號）; 二是《關于乘輪船離島旅客納入海南離島旅客免稅購物政策適用對象范圍的公告》（財政部 海關總署 稅務總局公告2018年175號）。

在獎勵內容方面，重點在以下兩個稅種：第一，增值稅。獎勵地方前三年留存80%，后兩年留存70%，每季度兌現獎勵一次。第二，企業所得稅。獎勵地方前三年80%留存，后兩年留存70%，每年年度匯算清繳后獎勵一次。

海南離島免稅系統納入國際貿易單一窗口。建立通關物流狀態信息庫。 實現智能艙單上線。在出口方面，海南層面取消紙質EIR，國家層面取消合同。FT金融基礎設置只在人民銀行業務范圍內使用，作用有限。

2.3 海南自貿港財稅政策存在的問題

（1）現行省級稅收管理權不足。目前省級政府只在幾個邊緣稅種方面享有制定稅收實施辦法的權力，體現不出地方特殊性。稅收立法的短板限制了稅收創新的積極性和自貿區的頂層設計。

（2）營商環境較差。當前我國實際征收的稅種為18個，稅制較為復雜，征稅效率偏低。 無法在“稅制簡明、稅率合理和征收高效” 的營商環境的評價標準上取得高分。

（3）稅收優惠政策方面沒有競爭力。海南現有少量的稅收優惠政策不能充分體現自貿區應有的吸引資源集聚的基本功能。同時， 稅收優惠時限較短、稅收穩定性差，更不利于吸引企業和人才的加入。

綜上所述，我國迫切需要一套相對成熟、穩定的自貿港財稅體系，目前出臺的專項稅收政策，無法滿足復雜的經濟業務環境。

3 海南自貿港財稅政策新體系的建議

海南是中國最大的經濟特區，也是我國面積最大、 農民比重最大、經濟最欠發達的獨立地理單元的自由貿易試驗區域，是財稅政策改革首選的試驗田。

3.1 海南自貿港財稅政策產生的特殊背景

（1）海南自由貿易港需要構建技術革命背景下新的貿易體系。現行自由貿易規則是西方針對工業時代生產體系制定的，海南省人口密度小、 且不鼓勵發展工業， 可參照的方案有限，為讓貿易更加簡單、便利、現代、普惠，需要充分考慮其特點，使自貿港政策效應充分釋放。

（2）海南要打造成我國改革開放的一張名片。我國進入改革深水區，要全面建成小康社會，需要更高水平的開放和更高質量發展，這些都需要敢為瓊先的大膽探索。

（3）國內自貿試驗區總結出的可復制推廣的經驗需要檢驗。我國設立自貿區以來，在服務實體經濟和政府職能轉變上進行了探索，需要總結、檢驗和推廣，形成全面開放新格局。

3.2 推進海南自貿港建設的財稅政策建議

（1）鼓勵海南自貿港在國家規定的大框架下探索自己獨特的發展方式。 賦予自貿港稅收立法權，大膽探索行使特區立法權。 在“簡稅種、降稅率、創服務、速征管”的基礎上， 建立以直接稅為主的稅制體系，優化納稅稅種，簡化稅收遵從流程，為企業減稅降負奠定基礎。

（2）應對國際貿易新規則，提升全球資源配置和服務能力。打造良好的營商環境，吸引更多創新型的年輕人。建立現代經濟體系，讓本島居民充分享受到自由貿易港紅利。

（3）深耕島域稅收優惠政策。 突出產業對標，在旅游業、高新技術產業和現代服務業上著力設計， 從稅收優惠的廣度、力度時長上探索制定穩定的稅收優惠政策，持續優化離島免稅政策，吸引投資，促進貿易發展。

（4）通過大數據平臺來促進機構轉型，提供高效、局勢、安全的數字化服務。積極探索并深化國家稅務總局“10+10”互聯網創新應用，充分運用區塊鏈技術，打造功能齊全的“電子稅務局”。注重系統性、整體性、協同性的要求，構建保障其健康發展的標準體系、競爭機制、監管體制、財稅體制、金融體制、行政體制、司法體制等，實現自貿港的政策效應。

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