淺論對主體功能區格局優化的幾點思考

王偉 曹云 黨迎春

摘 要：主體功能區是中國經濟發展和生態環境保護的大戰略，解析其空間結構演變過程和趨勢是國土空間開發與主體功能區格局優化的重要依據。文章通過探索主體功能區空間結構演變的科學與政策內涵，提出筆者幾點思考，以期為同行研究提供借鑒和建議。

關鍵詞：主體功能區;空間結構;地域功能;演變過程;格局優化

2019 年 12 月 16 日《求是》發表中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平的重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》指出，“要完善和落實主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策，分類精準施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局”。由此可見，主體功能區不僅成為形成國土空間開發保護總體格局的依據，也為完善政府區域治理體系提供戰略指向和基礎制度保障[1]。

一、主體功能區的概念

主體功能區劃作為中國有史以來第一張綜合展示未來中國保護與開發格局的前景圖，逐漸由規劃上升到區域戰略再到國家基礎制度，已經成為中國“一張藍圖干到底”的總體方案[2]。2017 年 8 月習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十八次會議明確指出：“建設主體功能區是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略。”十九大報告指出“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策”。主體功能區劃通過全國層面自下而上的自然承載力同自上而下的空間結構有序性分析，采用綜合地理區劃的方法，形成了大區域尺度生態-生活-生產“三生”空間的優化配置方案。可以說，主體功能區劃由城市化地區、農業發展地區和生態安全地區三者按照一定法則和規律構成并演化著，本身蘊含著點-軸結構、核心-邊緣結構等空間組織規律。與產業結構一樣，這種以城市化、農業發展、生態安全3類功能區之間的組合關系表征的空間結構，也將產生或影響經濟效益、社會效益和生態效益，且這種影響更為長期，調整的困難更大。然而，主體功能區空間結構一定隨著地理環境、發展水平和發展方式的不同而不同。如何具體量化主體功能區空間結構演化過程與機理并應用于國土空間可持續調控，完善主體功能區格局，都是需要進一步探索的科學命題。

二、 主體功能區的理論框架

主體功能是指在全國層面同時滿足人類可持續利用需求，以及自然生態系統可持續供給過程中對縣域單元的一種功能定位，是人類社會經濟系統與自然系統相互耦合、適應形成的國家層面“三生”功能的最優配置。其空間結構是指不同功能區及其承載的人口、經濟的空間分布和比例關系在空間上的組織規律，包括空間集聚、空間分異及拓撲結構等特征。已有研究從人地關系、地域系統理論的綜合分析視角對主體功能形成的影響因素、動力過程和驅動機制進行了初步的論述，揭示了自然地理環境、土地利用、人口集疏、產業區位等因素對主體功能形成的作用機理，指出生態可占用性、資源環境承載力、經濟活動空間集疏和人口的空間集疏是影響主體功能生長發育的重要因素。其中，經濟活動集疏和人口空間集疏是主體功能及其空間結構形成演變的關鍵因素。社會經濟活動的區位指向是不同的，每個區的功能都不一樣。2001年，當我國進入第十個五年規劃時，區域發展問題才被納入國民經濟和社會發展五年規劃中。然而，區域發展并未單獨成章，而被局限在“經濟結構”的篇章下。與此同時，我國缺失對整個國土空間的戰略部署。此后，國家從空間管制和區域治理的完整體系部署國土空間、從生態文明“五位一體”的角度理解區域協調發展，國土空間開發保護格局優化配置和區域協調可持續發展，被決策層高度關注且越來越重視。黨的“十八大”報告首次將優化國土空間開發格局提到戰略高度，確定了優化國土空間開發格局的原則是人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一，確定了通過科學建設“三生空間（生活、生產和生態空間）”打造我國城市化、農業發展和生態安全三大戰略格局的優化目標，確定了區域發展要按照主體功能定位、實現陸海統籌的基本要求，國土空間被黨中央稱作“建設美麗家園的空間載體”，優化國土空間開發格局被確定為我國生態文明建設的首要任務。

三、對主體功能區的格局化的幾點思考

我國的主體功能區發展到今天存在很多的問題，筆者結合國內實際情況談一談幾點思考。我國從“十三五”規劃開始，創新國土空間開發保護格局優化配置理論，并不斷轉換為決策應用的主要方向。突出具有戰略性的頂層統籌與針對性的治理體系架構，強調目標導向主導同問題導向相融合的規劃與政策體系設計，強化約束性法規和政策工具及差異化的發展模式與考核指標的運用，注重自上而下的功能定位要求及不同功能區之間收益的均衡配套，運用政府工具手段和市場機制相結合的實施途徑等等。“十三五”規劃涉及國土空間和區域發展的相關應對策略，應突出國土空間開發保護戰略格局的進一步完善，適應雙向開放和第二個大局的戰略要求，并從戰略格局中結合經濟社會與資源環境的相關內容，凝練提升我國國土空間開發保護的長遠戰略表達;應突出主體功能區定位和資源環境承載能力約束，逐步將主體功能區規劃圖推進成為習近平總書記提出按照一張圖干到底的規劃藍圖，并配套完善以不同功能區百姓利益均衡為導向的政策體系，以及以人與自然相和諧的美麗家園建設的政績觀;應突出不同空間層級的城鎮化和扶貧脫貧的精準策略，重點是發展的模式、路徑以及考核標準等應適應當地特點和總體要求。從國土空間開發保護的戰略制定上，應依托“主體功能區”一張圖，構建區域發展總體戰略。將新型城鎮化、新農村建設等作為近期建設方針，而把西部開發、東北振興、京津冀協同發展、長江帶建設等作為重點任務，共同構成“十三五”規劃的區域治理體系。

綜上所述，針對我國在國土空間優化配置、區域協調發展、城市化和城鄉發展一體化等等方面出現的問題逐步解決，做到有創新，綠色環保生態，既要“綠水青山”，也要“金山銀山”。本著開放、綠色、和諧、共享的理念發展。

參考文獻

[1] 全國人大財政經濟委員會辦公室，? 國家發展和改革委員會發展規劃司編. 中國建國以來國民經濟和社會發展五年計劃重要文件匯編. 北京： 中國民主法制出版社， 2008.

[2] 馬凱. 大力推進生態文明建設. 國家行政學院學報， 2013， （2）： 4-10.

[3] 胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告. 江淮， 2012， （12） ： 22-34.

[4] 樊杰，郭銳.? 面向“十三五”創新區域治理體系的若干重點問題. 經濟地理， 2015， （1） ： 1-6.

[5] 樊杰. 中國主體功能區劃方案. 地理學報， 2015， 70（2）： 186-201.

[6] 王亞飛，? 樊杰.? 中國主體功能區核心-邊緣結構解析.? 地理學報， 2019， 74（4）： 710-722.

作者簡介：王偉，1986年生，男，漢族，湖北隨縣人。碩士研究生，研究方向：生態環境規劃與政策，國土空間規劃，3S技術應用與開發，江西省煤田地質局測繪大隊，江西省南昌市，330001

曹云，1987年生，女，漢族，江西南昌人。研究方向：教育理論。南昌市青云譜學校，江西省南昌市，330001

黨迎春，1980年生，男，漢族，河南唐河人。研究方向：國土空間規劃。江西省煤田地質局測繪大隊，江西省南昌市，330001