井研縣建立突發公共衛生事件防控機制的思考

張德平

摘 ? 要：公共衛生應急管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是保障人民群眾身體健康和生命安全的重要舉措。井研縣衛生應急管理體系建設從無到有，構建了以縣疾控中心為重點，縣人民醫院為支撐，鎮（街道）衛生院和村衛生室為依托的縣、鎮（街道）、村三級傳染病監測和突發公共衛生事件應急管理體系。但是還存在配套基礎設施薄弱、財力保障相對不足、人才隊伍建設滯后、應急物資儲備和供給效能不足、監測報告網絡系統不健全、公共衛生意識不強等問題。為此，必須要完善體系建設，筑牢公共衛生應急防控網絡;強化供給能力，提高公共衛生應急防控水平;強化三大保障，夯實公共衛生應急防控支撐。

關鍵詞：公共衛生;應急防控;機制

中圖分類號：R197 ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.013

文章編號：1009-6922（2020）06-57-04

公共衛生應急管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是保障人民群眾身體健康和生命安全的重要舉措。2003年“非典”的發生和2020年的“新冠肺炎”疫情都是對突發公共衛生事件應急處置機制的大考，對我國基層公共衛生服務體系提出了更多挑戰，也對基層衛生防控體系建設帶來了更多機遇。如何建立和完善有效應對突發公共衛生事件的防控機制值得我們深思。

一、井研縣衛生應急管理體系建設現狀

樂山市井研縣幅員面積840平方公里，轄14個鎮、1個街道、96個行政村、23個社區，戶籍人口39萬人，常住人口30.7萬人。共有衛生健康機構414個，其中公立衛生健康機構33個（縣級公立醫院2個，公共衛生專業機構4個，基層醫療衛生機構27個），民營醫療機構5個，個體診所59個，村衛生室317個。2003年“非典”疫情發生以來，井研縣衛生應急管理體系建設經歷了從無到有，構建了以縣疾控中心為重點，縣人民醫院為支撐，鎮（街道）衛生院和村衛生室為依托的縣、鎮（街道）、村三級傳染病監測和突發公共衛生事件應急管理體系。

（一）衛生應急指揮體系基本完善

井研縣初步形成了“指揮有力、信息暢通、反應迅速、處置有效”的應急處理體系，成立了衛生應急指揮部和突發公共衛生事件應急處理工作領導小組，結合機構改革和職能調整，梳理職能職責權限，健全完善制度機制，初步實現了井研縣公共衛生事件應急處置工作的統一領導、統一指揮和統一調度。

（二）預警監測網絡系統較為靈敏

按照“統一、高效、快速、準確”的目標，井研縣初步構建了疫情監測和突發公共衛生事件報告體系，實行傳染病疫情網絡直報。目前，全縣32家縣、鎮（街道）兩級醫療衛生機構實現了傳染病及突發公共衛生事件網絡直報;村級衛生室均實現電話報告鎮（街道）衛生院，再由鎮（街道）衛生院匯總后上網直報。縣疾控中心落實專人每天上網瀏覽傳染病疫情和突發公共衛生事件，編寫“傳染病與突發公共衛生事件監測月報、年報”等信息資料，切實做到突發公共衛生事件早發現、早報告、早應對。

（三）應對突發公共衛生事件能力明顯提高

建立公共衛生應急醫療救治和疾病防控專家庫，組建公共衛生應急專業隊伍，具體承擔衛生應急的指導、培訓和現場處理工作。近年來，井研縣舉辦了各類衛生應急培訓班、講座100余次，參訓人員達5000余人次，開展重大疫情模擬演練及桌面推演50余次。通過理論學習和應急演練，全縣的衛生應急救援能力不斷提高。

（四）公共衛生體系建設投入逐步加大

全面加強公共衛生和醫療救治體系建設，投入資金6000余萬元，完成井研縣中醫醫院的整體遷建、4個鄉鎮衛生院擴建和180個村衛生室標準化建設，配置負壓救護車2臺、新建核酸檢測實驗室2個。投入7.8億元的井研縣人民醫院遷建項目和投入6900萬元的井研縣中醫醫院（二期）項目正加快推進，全縣基本建立以縣級衛生健康機構為龍頭的縣、鎮（街道）、村醫療衛生和公共衛生體系，為科學處置突發公共衛生事件奠定了堅實的基礎。

二、當前井研縣衛生應急管理體系存在的短板與差距

（一）基礎配套設施薄弱

基層醫療機構的醫療設備陳舊不全，應急設施和應急物資儲備缺乏，應對較大規模的突發公共衛生事件的能力明顯不足。縣級醫療機構無相對獨立的傳染病病區、負壓病房，除井研縣人民醫院、井研縣中醫醫院有CT設備和個別鎮衛生院有DR影像外，還有70%的鎮衛生院短缺DR設備;發熱門診或發熱哨點診室設置不規范;除井研縣疾控中心、井研縣人民醫院外，其他醫療機構均未配備應急設備，無應急物資儲備，全縣應對新發突發傳染病疫情的轉運能力、醫療救治能力明顯不足。

（二）財力保障相對不足

由于受“重治療、輕預防”傳統觀念的影響，再加上井研縣財力有限，公共衛生應急工作經費缺乏長效投入機制。近5年來，井研縣在衛生防疫事業上的投入占整個醫療衛生事業投入的權重不高，硬件設施、人員配置、經費保障與應對突發公共衛生事件的要求有較大差距，導致突發公共衛生事件預警、防控和救治能力較低。

（三）人才隊伍建設滯后

公共衛生人才和預防醫學人員缺乏，“引不進、留不住”現象突出。井研縣從事公共衛生人員175人，其中財政供養人員71人，其余均為編外聘用人員;各級醫療機構從事公共衛生人員中，僅1人為預防醫學專業。在現有的公共衛生人員中，年齡結構斷層現象嚴重，高學歷和高職稱人才嚴重缺乏，專業隊伍整體素質不高。以井研縣疾控中心為例，該中心在編人員48人，本科及以上學歷2人;高級職稱人員6人、中級職稱人員16人，分別占12.5%、33.3%;50歲以上人員20人，近五年即將退休14人。

（四）應急物資儲備和供給效能不足

方便食品、飲水、醫藥、防護衣物等救援物資的儲備以及采購、存儲、調撥、運輸、使用等各環節由多部門負責，缺乏統一的管理。同時，物資儲備的更新、輪換、補償機制不夠健全。突發公共衛生事件的應急物資儲備不足，縣內缺乏應急物資生產企業。特別是“新冠肺炎”疫情發生后，所需防控物資、醫療物資等保障性物資斷貨，甚至個別地區出現“搶貨”現象。

（五）監測報告網絡系統不健全

井研縣尚未建立可能引發突發公共衛生事件的危險源的信息資料庫，監測報告網絡系統建設處于空缺狀態，專業公共衛生機構、醫療機構之間存在信息壁壘，公安、衛健、民政、醫保等部門之間的有效協作不夠，導致早期監測信息難以快速收集。

（六）公共衛生意識不強

突發公共衛生事件應對策略和健康知識普及不廣不深，社會公眾危機意識不強，部分基層醫療衛生機構和專業人員在應對突發公共衛生事件方面的意識薄弱、能力不足，普遍缺乏應對突發公共衛生事件的常識、自我防護意識和自救互救能力，極大地影響對公共衛生事件的分析和判斷。

三、關于完善縣級突發公共衛生事件防控機制的思考與對策

（一）完善體系建設，筑牢公共衛生應急防控網絡

1.完善應急指揮機制。設立衛生應急辦公室，組織指導全縣突發公共衛生事件的預防控制和各類突發公共事件的醫療衛生救援工作，加強衛生健康部門與應急管理部門的協同聯動，形成政府主導、指揮統一、分工明確、部門協同、社會參與、信息暢通、反應快捷、響應及時、處置高效的應急指揮體系。完善突發公共衛生事件應急體系，根據事件的不同級別和規模，完善監測、預警、報告、救治等應對處置方案，明確相關部門管控措施方案，加強相關能力建設和儲備。

2.完善監測預警機制。完善疾病預防控制體系，建強城鄉三級醫療服務網絡，建立可能引發突發公共衛生事件的危險源信息資料庫。在傳染病疫情及突發公共衛生事件網絡直報系統的基礎上，完善傳染病監測哨點的布局和信息直報系統。在井研縣人民醫院、縣中醫醫院、縣婦幼保健院的呼吸內科、消化內科、職業病防治科、兒科、門診、急診等重點部門設置病情監控站（點），采集病情數據;在酒店、大型商超、農（集）貿市場、廠礦企業等人群聚集地設置食品、外環境等樣品采集點，采集檢測數據。通過公共衛生網絡體系，及時掌握公共衛生事件發展動態，從各監測站（點）、采集點提取檢測數據分類匯總、分析報告，按照“散發、爆發、流行、大流行”等疫情趨勢，實行“藍、黃、橙、紅”等級預警，科學調整公共衛生應急工作的預案措施，為應急指揮機構提供第一手的疫情防控監測預警資料。

3.完善聯防聯控機制。村組、社區是社會治理的重要單元，是突發公共衛生事件預防、發生和處置中最前端的知情者、組織者和參與者。要充分發揮村組、社區在縣、鎮（街道）、村三級基層應急管理體系中的作用，按突發公共衛生事件的響應級別，建立“網格長+樓棟長+單元長”“網格長+村組長”的聯動機制，通過微信、電話等線上聯系方式，落實人員管控、信息傳遞、健康教育、疫點疫區封鎖等一系列措施，實現管理下沉、關口前移、上下聯動，建好“一人一卡一檔案”，做好各層級人員的日常監管并及時匯總上報，夯實基層有效開展衛生防疫以及流行病預防控制的基礎。

4.完善應急處置和救治機制。建立醫療機構應急救治人員儲備機制，按照“建制化、單元化、模塊化”的思路，分級分類組建衛生應急隊伍。在井研縣人民醫院、縣中醫醫院、縣婦幼保健院擇優選拔相關業務的技術骨干，組建應急處置專業隊伍和醫療救治隊伍，配備相應的應急救援車輛和必要的設備，并分設各個專業的應急工作組，覆蓋形勢研判、流行病學調查、醫療救治、實驗室檢測、社區指導、物資調配等領域。各主要業務單位組建應急工作后備梯隊，充實壯大專家團隊和志愿者隊伍，進一步提高應急隊伍應對突發事件的處置能力。建立“社區衛生院哨點預警—社區中心衛生院初步篩查—縣級定點醫院集中救治”的分級、分層、分流的重大疫情救治機制，嚴格落實預檢分診、發熱（腸道）門診、醫院感染防控、實驗室檢測等公共衛生事件分類管理制度，打通防、控、治三個環節，實現應急狀態下快速轉診、分級救治，提高診斷救治效率。建立公共衛生應急培訓、應急演練、應急征用機制，完善應急狀態下醫療衛生機構動員響應、區域聯動和人員調集機制，統籌井研縣優質醫療資源，提升應急救治能力和效率。

（二）強化供給能力，提高公共衛生應急防控水平

1.加強硬件設施建設。搶抓新冠肺炎疫情發生以來國家對當前公共衛生體系建設傾斜的政策機遇，積極引進中央、四川省級財政資金新（擴）建縣級綜合醫院、獨立傳染病醫院（病區）和鎮衛生院。加強井研縣人民醫院、縣中醫醫院、縣婦幼保健院建設，實施區域醫療中心發熱、腸道門診等感染性疾病門急診標準化建設、實驗室快速檢測能力建設、負壓救護車輛設備配置等項目，提高縣級醫療機構的流行病學調查、檢驗檢測、救治轉運能力。推進鎮（街道）社區衛生服務機構標準化建設，在具備條件的鎮（街道）衛生院和社區衛生服務中心設立發熱門診區，完善CT、DR、救護車等醫療設備配置，強化預檢分診、隔離觀察、協同轉運、應急處置等功能，發揮基層公共衛生應急管理的業務支撐平臺作用。科學配置醫療資源，根據井研縣鎮（街道）、村等區域行政機構的適時調整，將項目建設、醫療設備配置、人才培養等醫療資源布局向縣級、鎮級、村級醫療機構傾斜，確保每個行政村至少有一所標準化村衛生室，每個鎮（街道）有一所達標衛生院，全縣至少有一所二級以上綜合醫院。

2.加強人才隊伍建設。合理核定公共衛生機構的人員編制，按照“保基本、強基層”的原則，根據轄區人口數，按標準核定縣疾控中心、縣婦幼保健院、鎮（街道）衛生院公共衛生工作人員編制數。提高基層公共衛生人員的待遇，細化落實“兩個允許”，即允許醫療衛生機構突破現行事業單位工資調控水平，允許醫療服務收入扣除成本并按規定提取各項基金后主要用于人員獎勵。實施一類財政保障、二類績效管理的保障與激勵相結合的運行機制。制定公共衛生人才引進計劃，積極引進緊缺人才或“高精尖”技術人才，建立合理的人才梯隊。

3.加強應急信息化建設。堅持“科學規劃、整合資源、信息共享”的原則，加強公共衛生應急信息化建設，推動多源數據整合，推進公共衛生領域健康大數據在常態化監測、疫情預警處置、資源調配和防控救治方面發揮重要的支撐作用。推進精細化、智慧化管理，不斷提升公共衛生服務能力。完善疫情信息收集、上報和預警機制，由醫療衛生部門提供傳染病疫情報告、醫療遠程會診信息、智慧醫院建設信息。監管部門提供人口流動、產品質量等信息，行業主管部門提供疫情防控健康碼、個人征信等信息，支撐流行病學調查數據采集和應用，為科學預判快速處置提供數據支持。

（三）強化三大保障，夯實公共衛生應急防控支撐

1.強化投入保障。建立穩定的公共衛生事業投入機制，改善應對突發公共衛生事件的基礎條件。抓住國家當前對公共衛生防疫體系建設傾斜的政策機遇，策劃一批應急與謀遠的衛生項目，加快公共衛生基礎設施建設，徹底改善縣、鎮（街道）、村三級醫療救治能力不足、疾病預防控制硬件設施和設備配置落后的狀況，將公共衛生應急體系建設納入本級財政預算，不斷加強公共衛生應急管理體系建設。調整醫療資源投入結構，加強社區、農村等基層公共衛生應急管理防控能力建設，加大向基層轉移支付力度，切實提高基層公共衛生保障能力和服務水平。

2.強化物資保障。應急物資是突發事件應急處置過程中所必需的保障性物資，應急物資保障水平的高低在一定程度上決定著當地突發公共衛生事件應急工作開展的效率和效果。堅持平戰結合、采儲結合的原則，建立健全井研縣突發事件應急處置物資儲備機制。由縣發改局牽頭，縣衛健局、縣經信局、縣商務經濟合作局和縣市場監督管理局等部門協同配合，按照《衛生應急隊伍裝備參考目錄（試行）》做好物資儲備。建立物資儲備信息共享機制，有效整合防災減災、安全生產、消防救援、公共衛生等各方面應急資源，科學合理布局區域性公共衛生應急重要物資增量資源，建立相應的應急物資統一采購、供應、調配機制，提高物資使用效率。

3.強化醫療保障。在突發重大疫情和公共衛生應急狀態等緊急情況下，確保醫療機構先救治后收費，確保患者不會因費用問題而影響就醫。對定點醫療機構發生的患者醫療費用，不納入醫療機構醫保總額預算，確保醫療機構不因支付政策影響救治。完善醫保異地即時結算制度，優化異地住院醫保直接結算流程，確保在突發重大疫情和公共衛生應急狀態下，患者在異地得到及時救治。探索建立特殊群體、特定疾病醫藥費豁免制度，有針對性地免除醫保支付目錄、支付限額、慢性疾病處方時限等限制性條款，減輕困難群體就醫就診的負擔。

責任編輯：秦利民