“全周期管理”視閾下超大城市治理的實現路徑分析

柳青

摘 ? 要：城市是國家治理的重要場域，超大城市更是國家治理的重要節點和樞紐領域。超大城市治理質量直接關系著整個國家治理體系與治理能力現代化的實現，直接帶動著各個城市群（圈）的治理質量與發展前景。習近平總書記強調：“要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規律的治理新路子。”“全周期管理”是著眼完善超大城市治理體系提出的新理念、新主張，為探索超大城市現代化治理提供了方向和指引。

關鍵詞：全周期管理;超大城市;城市治理

中圖分類號：D630 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.016

文章編號：1009-6922（2020）06-85-04

習近平總書記在湖北省武漢市考察新冠肺炎疫情防控工作時強調：“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考，既有經驗，也有教訓。”“要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立‘全周期管理意識，努力探索超大城市現代化治理新路子。”超大城市既是發展增長極，也是風險集聚點[1]。作為此次新冠肺炎疫情的“暴風眼”，武漢在疫情防控這次“大考”中暴露出了超大城市市域社會治理的一些短板和弱項：治理鏈條冗長、信息反饋遲滯、治理資源分散、基層能力不足等。疫情防控是一個窗口，折射出我國超大城市治理領域的一些痛點與盲點，也為未來超大城市治理現代化指明了方向。

一、“全周期管理”的提出和重要意義

“全周期管理”又稱“全生命周期管理”，最初起源于現代企業管理理論，它以系統論、控制論、信息科學、協同學、自組織理論等為理論基礎，主張對管理對象實行全過程、全方位、全要素的整合，以實現在日趨激烈的競爭環境下自身運行的最優化[2]。作為現代企業運營中的先進管理方式和理念，“全周期管理”把管理對象視為一個動態、開放、生長的生命體，從其結構功能、系統要素、過程結果等方面進行全周期統籌和全過程整合，以確保整個管理體系從前期預警研判、中期應對執行、后期復盤總結形成一個有機的閉環，真正做到環環相扣、協同配合、權責清晰、系統有序、運轉高效。“全周期管理”體現出超大城市治理與高質量發展的新趨勢，釋放出超大城市治理現代化的新動能。

（一）“全周期管理”是推進超大城市治理體系和治理能力現代化的內在要求

城市治理是一個復雜的“巨系統”，涉及到歷史傳統、制度體系、組織人員、觀念行動、資源結構等一系列要素的配置與整合。任何一塊短板、任何一處塌陷、任何一個漏洞都會影響整個制度體系效能的發揮。此次疫情防控暴露出我們的城市在社會治理、應急處置、物資儲備等領域還有進一步完善的空間。這些問題既有體制機制層面上的，也有工作方法上的，更有意識和能力方面的。“全周期管理”立足于整個超大城市的生命周期和發展階段，從系統和全局的角度闡釋了超大城市的發展規律和特點，為解決問題提供了思路和鑰匙，更為超大城市治理指明了方向。

（二）“全周期管理”是提升超大城市治理效能的必然要求

超大城市是一個復雜開放的巨系統，是一個有機生命體。“全周期管理”堅持問題意識和目標導向，運用系統集成思維破解超大城市治理難題，以提升城市治理總體效能為目標，注重對城市治理各要素進行資源整合。無論是突發事件應急處置，還是城市運行的常態治理，都要摒棄“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的傳統管理思維，轉向精細化治理，下好“繡花”功夫，從全流程、全要素、全場景的維度提升城市治理水平，增強社會彈性和城市韌性。

（三）“全周期管理”是堅持以人民為中心發展理念的客觀要求

黨的十八大以來，黨中央堅持以人民為中心的發展思想，把人民群眾對美好生活的向往作為奮斗目標，明確當前重要任務是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。人民是城市的主人，“全周期管理”從滿足人的需求出發，充分調動廣大市民的積極性和創造性，廣泛動員各類社會群體深度參與城市治理，實現黨委政府、社會企業、單位組織、市民群眾各方協同聯動的城市治理新格局。此次疫情告訴我們，如果沒有“人民至上、生命至上”的終極價值追求，沒有全社會的廣泛參與，我們不可能取得此次戰疫的勝利。一切為了人民、一切依靠人民，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，是城市發展的終極目標。

二、“全周期管理”在超大城市治理中的運用

城市治理中的“全周期管理”是指將系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理原則貫穿始終，整體謀劃、統籌推進城市規劃、建設、管理全過程、各環節，有效防范和應對各類風險挑戰[3]。與傳統的管理理念與管理方式相比，依托于集成協同平臺的“全周期管理”注重把管理對象——超大城市看作是一個主體與客體、結構與功能、系統與要素、過程與結果等深度協同的整體。

（一）確立超大城市治理的原則和方向

超大城市是一個生命有機體，要自由呼吸外界空氣，完成與環境之間的信息交流、能量交換及資源交互。它并不是一個孤立的有機體，而是囊括了多個子系統在內的“巨系統”，超大城市治理需要全社會各個單元的共同努力，而不單是政府唱“獨角戲”。因此，要堅持以下一些原則：

1.開放——超大城市治理是一項復雜的系統工程，涉及到內外多個系統的聯動，必須以開放包容的心態，擴大與外界的交流與合作，為城市高質量發展尋求合作的契機，不斷提升城市治理水平。

2.協同——在超大城市治理中，各利益相關方要攜手共建，地方黨委政府科學規劃、積極引導;市場主體積極參與;社會各方貢獻力量，實現協同共治。

3.共享——城市治理與城市發展的成果要與市民共享，增強市民在城市治理中的主人翁意識，提升市民的幸福感、安全感和獲得感。

4.高效——城市服務優質均衡、城市治理便捷高效，以新型智慧城市建設助推超大城市治理現代化。

（二）明確超大城市治理的構成要素

從治理主體及利益相關者角度來看，超大城市“全周期管理”涉及到城市黨委政府、各級各類市場主體、社會組織、普通市民、供應商、城市維護人員等眾多利益相關方;從治理程序和環節來看，超大城市治理把“全周期管理”意識貫穿到城市規劃、建設、運行管理的全過程、各環節，關注更長周期的城市治理活動——運行與服務、維護與優化、升級與更新等之間的有效聯動，注重多元動態的治理結構對城市產生的綜合績效;從治理機制上看，“全周期管理”要求堅持系統思維，將管理維度與各種要素有機結合，建立科學化、程序化、制度化的全周期管理體制和機制，避免出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的碎片化管理現象。

（三）確立超大城市治理的運行框架

從城市規劃上看，城市尤其是超大城市應高度重視城市公共與共享空間的布局，打造優質服務與應急協調相結合的規劃體系，提升城市應對疫情等災害的綜合防控能力。探索立足本地、輻射全國的城市應急管理中心，包括統一的應急物資保障體系、國家儲備體系、應急物資采購供應體系等。從城市建設上，超大城市應建立平戰結合的城市治理體系，形成抗壓能力強的城市規劃格局，科學規劃城市空間布局，完善鐵、水、公、空多式聯運的運輸交通體系，從基礎設施、產業布局、生態環境、治理體系等各方面增強城市抗沖擊能力。從城市管理上看，應提升前瞻性，主動消除治理隱患、防范風險。超大城市治理不能只是熱衷于顯性的政績，更要關注那些看不見的工作，定期對城市整體與各運行子系統進行“健康診斷”，識別治理隱患，主動疏導治理痛點，治理“城市病”，提升城市的健康水平。從治理結構上，要更好地發揮政府的引導作用。深化“放管服”改革，不斷推進行政審批制度改革，使治理結構更合理、治理層級更明確、治理邊界更清晰、治理效果更能經受檢驗，在“全周期管理”中實現對發展實際的精準研判，形成對各級機構的有效層級化管理和有效監督，在政府上下級之間形成有序無縫銜接。

總之，將“全周期管理”思維引入超大城市治理，是面對新冠肺炎疫情這場大考提出的新命題，也是推進超大城市治理提出的新要求。超大城市“全周期管理”的提出無疑有著強烈的問題意識和明確的目標指向。它是在統籌常態化疫情防控與經濟社會發展的當下，針對此次疫情暴露出來的城市治理短板、弱項及缺陷，以系統集成的方式方法，完善治理鏈條，從源頭到末梢實現全流程、全要素、全領域重塑與整合，打造開放、協同、共享、高效的城市治理體系。“全周期管理”能促進超大城市的高質量發展、高效能治理與高品質生活。

三、超大城市“全周期管理”的實現路徑

（一）以基層組織建設為抓手，實現超大城市治理主體的“全覆蓋”

根據2014年國務院印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。其治理的艱巨性和復雜性不言而喻。如何調動各級各類治理主體尤其是基層組織的積極性，形成多元參與、協同高效的“共治”體系是破解問題的關鍵。在此次疫情中，黨委、政府、市場和社會等多方力量運行并未達到最佳狀態，尤其是社會協同參與治理的力量亟需加強。“全周期管理”理念的注入，就是要在時間、空間和層級上進行再造，繼而改變城市治理主體內部、各層級治理主體之間以及治理主客體之間的關系架構，建立一個治理主體更多元、治理層級更明確、治理機制更聯動、治理邊界更清晰的基層治理新體系，以推動基層治理邁向多元、自主、集約、協同、高效的根本性轉變。

1.城市各級黨組織這只“統領全局的手”要高效運轉起來，需要充分協調市區街道的縱向權力關系和各職能部門的橫向權責歸屬，有力調動各方資源要素。尤其是要對各級基層黨組織進行資源整合，增強動員能力，為共建共治共享的社會治理格局夯實基礎。

2.城市各級政府尤其是基層政府這只“看得見的手”要迅速行動起來，不等不靠、主動作為，為疫情防控和高質量發展提供保障。要真正實現權力資源重心下沉，增強基層政府的應急響應能力和快速反應能力，真正發揮“屬地管理、協同全局”的作用。

3.各級各類市場主體尤其是中小微企業這些“看不見的手”要迅速調整市場預期，危中尋機，在服務疫情防控大局和對接社區居民個性化需求方面尋求出路，增強企業自身的彈性和韌勁，為經濟社會生活的正常開展提供力量。

4.基層社區作為“外防輸入、內防反彈”的最有效防線，承受了巨大的壓力。基層社區能力資源不足與巨量化的服務需求間的矛盾制約了疫情初期的有效防控，社區能力建設刻不容緩。社區工作者、志愿者、下沉干部和社會組織、社區企業要形成長效聯動的工作機制，充分調動社區居民自治的積極性和主動性，構建自主、協同、高效的基層治理格局。

（二）以決策流程整合為突破口，實現超大城市治理流程的“全閉環”

超大城市是一個動態變化的生命體，超大城市治理更是一項復雜的系統工程。“全周期管理”要求城市治理體系從要素內容、結構功能等層面進行全面統籌和整合，以形成前期預警決策、中期應對執行、后期反饋修正這樣一個環環相扣的“無縫隙”管理全閉環。

1.要把決策關口前移，政府從信息甄別、問題研判、風險評估這些早期環節就開始介入，實現有效的事前防范，做到源頭治理、早期控制。決策時還要考慮到現有的資源要素約束和基層的執行能力，為有效執行創造條件，并為事后反饋修正預留出合理的空間。

2.要在執行環節實現事中的有效控制，在資源動員、行動處置、運行評估等方面做系統有序的銜接。構建運行順暢的層級治理體系，明確各層級的治理重點，不再“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。

3.事后監督反饋要真正有效。在前期決策和執行階段暴露出的種種問題要迅速帶入決策程序進行修正，以系統集成的方式方法建構城市治理的完整鏈條，從源頭到末梢實現全流程無縫隙管理。

（三）以精細化差異化管理為依托，實現超大城市治理職能的“全集成”

黨的十九大以來，習近平總書記多次強調要加強改革的系統集成、協同高效。超大城市的“全周期管理”延續了這一思想精髓，更加關注治理職能的集成和有效治理的實現。

1.“全周期”思維是一種精妙的制度設計，需要更加精細的治理結構。超大城市在運行過程中，其結構與功能、系統與要素、矢量與變量的關系復雜而精微，專業化程度很高。只有不斷提升精細化管理水平，才能實現各領域公共服務的有效供給。可以通過建立精細化管理標準規范體系、加強各部門橫向互動和協同配合、縱向任務量化分解等方式提升管理的精準度。

2.超大城市市域社會治理的復雜性呼喚更加理性科學的差異化管理。整齊劃一固然便于管理，但易陷入固化僵化的藩蘺。應在黨委的統一領導下，在不同的治理事項、層次、區域、環境采取差異化管理的策略，發揮各類治理主體的能動性與創造性，實現基層治理。在此次疫情防控工作中，中央提出“分區分級精準防控”的工作目標，正是跨層次差異化管理的重要實踐。

（四）以先進科學技術為支撐，實現超大城市治理方式的“全智能”

1.要充分運用數字技術和信息技術，最大限度地減少信息不對稱，輔助提升公共治理效能。數字技術能夠打破信息傳遞在時間、空間和層級上的限制，進而改變治理主體內部、治理主體之間、治理主體與客體之間的互動方式。

2.運用物聯網、大數據、云計算、人工智能等信息技術，把各類治理主體從繁雜的事務性工作中解放出來，減輕他們直接從海量信息中依靠經驗進行分析研判的壓力，使之更加科學高效地開展工作。

3.推動社會性的智能體系建設，在超大城市可以加快形成以城市大腦為中樞，以各種平臺企業為網絡，以5G、數據存儲設備、超級計算設施等為骨干，以各種智能終端為節點的全智能城市建設，實現全領域的智能管理。

參考文獻：

[1]鄢一龍.何謂“全周期風險管理”[EB/OL].（2020-03-24）[2020-08-24].http：//ie.bjd.com.cn/5b165687a010550e5ddc0e6a/contentApp/5b16573ae4b 02a9fe2d558fc/AP5e79b650e4b0f99f4df7cbad？isshare=1.

[2]倪明勝.以“全周期管理”重塑基層治理格局[N].光明日報，2020-3-31（02）.

[3]周昕，馮玥.樹立全周期管理意識 ?探索武漢城市治理新路徑[J].學習月刊，2020（8）：32-34.

責任編輯：康 ? 璇