節約糧食，立法先行

鞠秦儀

近期，習總書記關于“節約糧食”的批示，引發全社會關于國家糧食安全的關心和擔憂。對于長期以來隨處可見的糧食浪費現象的反思和批評，對于如何建立合理有效的制度以促進“珍惜糧食”良好社會風氣，筆者作為一個法律工作者，結合糧食浪費的現狀、節約糧食的重要性，進行一些拋磚引玉的探討。

糧食浪費的現狀

提及糧食浪費，很多人首先想到的是奢華無度的筵席、鋪張浪費的款待、隨意丟棄的食物。2017年相關媒體就上述浪費糧食行為進行過報道。當時全國政協委員、華中科技大學教授鄭楚光進行過粗略的推算：在餐飲浪費問題中，僅中等規模以上餐館的食物浪費量，相當于我國兩億人生活一年的口糧或者食物用量;全國各大中等規模以上的企事業單位、高校食堂每年倒掉的食物足夠養活3000萬人，個人和家庭日常生活中浪費的糧食達到110億斤，足以養活1500萬人。

雖然上述推算的數字足以讓人瞠目結舌，但糧食浪費分為“餐桌外”和“餐桌上”兩部分。作為生產消費鏈末端的“餐桌上”的浪費僅僅是冰山一角，更大的浪費實際發生在“餐桌外”，即容易被忽視的生產、運輸、存儲、加工等諸多環節中。

比如在運輸環節。我國仍然主要采用傳統的包裝式運輸方式，在糧食的采購、販運過程中都缺乏專業化的運輸設備或者工具，基本還是直接采用塑料編織帶、麻袋，需要中轉、運輸時對糧食進行包裝，到了存儲地又進行拆裝分儲，這種老舊的方式往往會因為無意中的拋灑、包裝物內的遺留、運輸過程中的損壞造成高達5%以上的糧食損失率。

又比如在存儲環節。據媒體報道，截至2017年，全國糧食企業中就有存儲量近2400億斤的倉庫屬于老危倉庫，這些老危倉庫的存儲設備落后，存儲的條件差、存儲過程中糧食損失大，因此造成的糧食損失損耗就超過150億斤。這幾年各地糧倉因老舊失火而造成巨大損失的報道也屢見不鮮。

糧食節約的迫切性與重要性

糧食浪費現象是長久以來就存在的，為什么這段時間又突然開展節約糧食的行動？其實就像習總書記在批示中提及的那樣，今年席卷全球，至今未消退的新冠肺炎疫情帶來的深遠影響給我們敲響了警鐘。

近日，聯合國糧農組織發出預警：新冠肺炎疫情帶來的影響已經導致全球6.9億人處于饑餓狀態，25個國家面臨嚴重饑餓風險，全球或將迎來50年來最嚴重的糧食危機。造成這次巨大糧食危機的主要原因是蝗災、疫情和極端天氣產生的洪澇，挨餓的國家多集中在非洲，及印度、孟加拉國等人口大國。面對席卷全球的“糧食危機”，目前像俄羅斯、塞爾維亞、越南、哈薩克斯坦等國都已經限制糧食出口。

目前看，我國糧食供應尚算穩定，也有充足的保障，但也存在一定的風險。多年的糧食豐收使我國糧食庫存保持充裕，價格總體平穩，但像大豆這類糧食作物還是高度依賴進口。日前《中國農村發展報告2020》中提到，到“十四五”期末，我國大概會出現1.3億噸左右的糧食缺口，這個缺口主要就是大豆以及強筋小麥、弱筋小麥。

在道德情感上，節約糧食是我們傳統文化的一貫要求?！耙恢嘁伙?，當思來之不易;半絲半縷，恒念物力維艱?！睆男。覀兊淖孑?、父輩就教導我們珍惜糧食，節約糧食已然成為中華民族的傳統美德。然而這些年隨著社會經濟的發展、消費主義的崛起以及大家生活水平的提高，很多年輕人逐漸淡化了節約糧食的意識，拋棄了“誰知盤中餐，粒粒皆辛苦”的認知，忘卻了傳統文化的要求。

珍惜糧食是我們尊重勞動的體現，更是維護國家安全的具體行動。“取之有度，用之有節，則常足;取之無度，用之不節，則常不足?！惫澕s糧食看起來只是個人的小事，但只要我們14億人每個人都把這件小事踏踏實實做好，那么既保持和發揚了我們民族的優良傳統，也捍衛了我們國家的糧食安全。

加強立法監管，促進節約糧食

關于加快“節約糧食”方面的立法，建立完善的制度來監管這件事，并不是最近才提出來的新鮮話題。早在2009年，全國人大代表、浙江省臺州市人大常委會主任薛少仙就曾建議，要盡快出臺“糧食節約條例”，減少糧食生產、儲藏、消費等環節的浪費。他還提出可以在中小學校開設糧食節約教育課程，從小教育孩子們節約糧食、愛惜糧食。2013年，國家糧食局局長任正曉在接受媒體采訪時，也明確表示國家糧食局將落實節約糧食的要求，及時編制《糧食行業節糧減損行動實施方案》，制訂節糧減損技術標準和設計規范。同時還要探索如何為節約糧食、反對浪費糧食立法，并且會在《糧食法》中明確節約糧食、反對浪費條款，以法律手段約束、整治浪費糧食的行為。

從國際社會上看，很多國家早已有通過立法以促進節約糧食、嚴懲浪費方面的具體舉措。比如2001年，日本就開始實施《食品循環法》，要求食品生產企業減少廢棄物排放，盡可能進行循環再利用;2019年10月，日本實施《食物浪費削減推進法》，規定政府有責任推進避免食物浪費的相關政策，并要求從食品生產到消費等各環節減少浪費。意大利將每年的2月5日定為“全國反對食物浪費日”，并在2016年通過了《反食品浪費法》，力圖減少在食品生產、加工、分配、消費等整個鏈條上產生的浪費。根據2020年的最新數據，自這項法律出臺以來，意大利剩余食物的回收率已經達到23%以上，在歐洲國家中名列前茅。法國也出臺了《反浪費食物法》，抵制浪費食物行為。

雖然我國《憲法》明確規定“國家厲行節約，反對浪費”，但執行過程中因缺少具體可以執行的法律配套或者強制措施，只能停留在鼓勵、號召的層面。筆者認為，在當下，為了落實節約糧食的要求，應當盡快采取制訂“糧食節約條例”等立法行為。我們上文曾經提到在“餐桌外”“餐桌上”等不同環節都出現浪費糧食的問題，所以在制訂法律法規或者規章制度時，應當盡量細化，要從糧食的生產、運輸、存儲、加工、消費等多個環節來規定有關節約糧食的具體內容，把所有環節的參與者都納入制定的法律法規或規章制度中。比如在糧食生產階段，要促進農業生產效率的提高，加大科技對于糧食增產增收的促進作用;在糧食運輸和存儲階段，立法推動加大儲糧的科技研發和投入，支持和鼓勵科研院校、生產企業設計出規范、科學、實用和低投入的家庭儲糧倉并加以推廣，推動老危倉庫的改造、修繕和條件的提升，防范風險;在糧食的加工環節，立法應當督促相關部門和企業嚴格把控糧食加工標準，有效地控制糧食過精、過細加工，提高糧食成品率;在消費環節，應當督促各類餐飲供應機構提供“半份菜”等精細化服務，建立鼓勵“光盤”的獎勵制度，同時對嚴重的餐飲浪費行為要有相應的處罰措施。

此外，筆者認為“糧食節約”方面的立法，應當盡量由各地方政府結合當地的實際經濟發展程度、生活水平和飲食習慣等制定地方性的規定，因地制宜地落實，盡量避免“一刀切”的粗糙規定和簡單粗暴的執法。

法律作為一種社會規范，其作用可以分為指引作用、評價作用、強制作用、教育作用等。進行“節約糧食”方面的立法，可以為所有社會成員規范正確對待糧食的模板，指導大家如何用正確的方式節約糧食（指引作用），對于積極節約糧食的行為給予贊揚，對于浪費糧食的行為進行批判乃至懲罰（評價作用、強制作用），在全社會形成珍惜糧食的良好風氣（教育作用）。所以，回到本文的標題，我們應當明確“節約糧食，立法先行”。