國家治理現代化進程中地方審計組織的審思與優化

金太軍 華起 馬薇

摘要：國家審計作為國家治理中的一項免疫系統，在國家治理現代化進程中發揮著重要的作用。然而，當前地方審計組織建設依然存在諸多不足，突出表現在內部層面上的組織設置不健全和部門關系不成熟，以及外部層面上的地方政府過度干預。為此，在國家治理現代化進程中優化地方審計組織建設，要堅持獨立性和聯系性、一般性和特殊性、全面性和重點性相統一的原則。在此基礎上，具體可以通過優化地方審計組織設置、完善地方審計委員會建設、優化組織關系等舉措，不斷提升地方審計組織能力和水平，從而更好地服務于國家治理現代化進程之中。

關鍵詞：國家治理;國家審計;地方審計組織;獨立性

中圖分類號：F239.227文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）06-0105-007

國家審計的本質是國家治理這個大系統中的一項“免疫系統”①，在監督權力運行、加強反腐倡廉、嚴肅財經法紀、維護國家經濟安全運行等方面發揮著重要的作用。在推進國家治理現代化進程中，為適應國家審計發展的新形勢、新要求，加快完善地方審計組織，全面提升審計能力，更加有效地發揮審計的職能作用就顯得極為迫切。為此，本文立足于國家治理現代化進程，深入思考地方審計組織的發展現狀，并在此基礎上嘗試提出多樣的完善舉措，從而為地方審計組織更好地服務于國家治理現代化需求提供理論助益。

一、地方審計組織建設的現實困境認知

自1983年縣以上各級人民政府陸續設置各級審計機關以來，伴隨國家治理發展的需求，地方審計組織不斷優化調整。特別是在黨的十九大明確提出“改革審計管理體制”的時代要求下，地方審計組織發展建設更是邁進了新時代。當前，地方審計組織建設依然存在諸多不完善之處，不僅嚴重制約自身在黨和國家監督體系中更好地發揮作用，而且與國家治理現代化的實際需求相脫節。

具體來說，地方審計組織建設層面的困境主要表現在兩個方面，即組織之內和組織之外。在審計機關內部，組織困境集中體現在組織設置和部門關系上。一是地方審計機關內部機構的設置多種多樣，且數量繁多、性質不一。經筆者初步調查，目前地市級地方審計機關內部機構設置一般都在十五個左右，最多的可以達到二十個;而在區縣級中平均約十二個左右，最多可達十五個。在這些機構中，既有屬于行政編制的職能部門，也有屬于事業編制的部門，如各種科研院所、服務中心等。由于各地發展差異較大，治理需求不同，因而對審計組織的要求也不相同，各地往往根據本地所需進行自主設置。從其部門職能來看，交叉、重疊的情況并不少見。可見，一些部門的設置并不合理。在黨和國家大力推行“大部制”改革的背景下，特別是在十九屆三中全會全面推進深化黨和國家機構改革的要求下，地方審計機關有責任貫徹落實黨中央改革精神和要求，不斷精簡機構，合理設置各職能部門。二是部門設置不健全，與審計全覆蓋的工作需求不匹配。2015年中共中央辦公廳和國務院辦公廳頒布的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》（以下簡稱《意見》）中要求，加快審計管理體制改革，實現對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。既然要貫徹落實審計全覆蓋工作，顯然需要設置相應的審計機構專門負責和具體實施。但就目前來看，部分地方審計機關尚未健全相關部門。例如在東部N市審計局中，對國有資源進行審計的部門主要是原有的資源環境審計處，負責本級政府主管部門和區政府管理的自然資源資產、生態環境保護情況的審計。但《意見》中明確指出，國有資源不僅包括自然資源資產，還包括特許經營權、排污權等國有無形資產以及法律法規規定屬于國家所有的其他資源。目前，N市對這部分資源的審計并沒有相應的部門承擔。三是內部組織間關系問題突出。一方面，地方審計組織內部各職能部門間缺乏橫向聯系。科層組織向來重視縱向聯結而輕視橫向網絡，基于職能分工設置的職能部門在行動中往往呈現出“各自為戰”的局面。圍繞本部門的工作目標，在法定范圍內行使職權已然成為常態。雖然表面上看似分工有序，統一成為一個組織整體，但這種整體實際上不過是“散化”基礎上的整體，缺乏動力再生產的有機性。隨著國家治理現代化的深入推進，公共事務復雜性愈發凸顯，被審計對象不再拘囿于某單一領域，而很可能是一種“綜合體”，因而審計工作的開展實際上需要多個審計部門甚至審計機構的合作才能完成。因此，審計機關內部組織必須要走向協同合作，形成成熟穩定的橫向網絡，從而能夠在復雜的審計過程中整合各部門資源，產生綜合效應，適應國家治理的發展要求。另一方面，地方審計組織與其他政府職能部門的內部審計科室之間缺乏直接聯系。受到“塊塊”關系的影響，其他政府職能部門的內部審計科室往往僅接受所在部門的領導，在業務上很少受到本級審計組織的影響或指導。由此導致的結果是內部審計科室只能從所在機關爭取資源，在不受重視和資源有限的現實條件下，只能普遍成為“形式化”的科室而難以發揮有效地自我監督審查作用。

地方審計組織的外部困境重點表現在地方政府過度的行政干預上。根據我國憲法和《審計法》相關規定，在各級地方政府中設置審計機關，既受到本級人民政府的領導也同時接受上一級審計機關的領導，并依法獨立行使審計權。換句話說，審計機關在法律層面即是一種行政性組織。正是基于其行政地位的確認，它在獲得行政資源激勵的同時，也遭受著行政干預的困擾。地方政府尤其通過人事權和財政權對審計組織進行約束。就人事權而言，地方政府有權決定本級審計機關主要負責人的提名、任免、考核、升遷等工作。雖然在2015年施行的《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》中提出了人事權上收的方案，由省級政府部門管理，但這一改革舉措落地的效果并不理想。而在財政權方面，雖然《審計法》第十一條規定，“審計機關履行職責所必需的經費，應當列入財政預算，由本級人民政府予以保證”。“但實際上許多地方審計機關的經費只是按照當地定員定額標準列入財政預算，而其他履行職責所必需的經費并未列入預算，往往需要審計機關臨時單獨報批，這既影響審計機關的工作效率，也限制了審計機關的工作范圍。”劉笑霞：《論我國政府審計體制改革》，《甘肅政法學院學報》，2006年第5期。因此，“當一項權力得以行使的基礎條件——人事和財政都掌握在另一權力手中時，前項權力就沒有對后項權力監督的獨立性可言了”魏昌東：《中國國家審計權屬性與重構》，《審計與經濟研究》，2010 年第2 期。。地方審計組織受制于地方政府的干預進一步導致了與上級審計組織的關系扭曲，直接表現為上級審計組織的業務指導關系漸趨“勢微”，已然由法定的雙重領導關系“簡化”為地方政府領導為主、上級審計組織領導為輔的模式。不可否認，加強與地方政府之間的關系，是地方審計機關開展工作的必要，也是不斷發展的重要渠道。但地方政府的行政領導關系對上下級審計機關之間業務指導聯系的擠壓甚至替代會給地方審計工作造成較大的損害，不僅會制約審計專業性的發展，更嚴重的是將阻礙各層級間審計工作的統籌協調發展。當然，地方政府的過度干預最終將嚴重影響地方審計組織的獨立性。所謂獨立性即是指審計主體能夠不受任何他人和要素的干擾而客觀公正地行使審計權和開展審計工作。可以說，“獨立性是審計的靈魂，也是國家審計最本質的特征”劉家義：《中國特色社會主義審計理論研究》，商務印書館2015年版，第93頁。。我國憲法和《審計法》已經對審計的獨立性作出了明確規定，審計機關是依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。但在實際中，審計組織獨立性并沒有得到較好的堅守。由于地方政府的過度干預，當審計機關對同級政府其他部門或政府工作人員展開審計時，往往會受到行政因素的干擾與掣肘，不得不在“行政指導”下進行。因此，在國家治理現代化進程中推進地方審計組織優化，對如何設置組織形式并理順與地方政府的關系以保持其獨立性，應當予以著重考量。

二、國家治理現代化進程中地方審計

組織優化的原則堅守（一）獨立性和聯系性的把握

文碩曾評價說：“一個國家要想鞏固自己的統治地位，發展自己的財政經濟，就必須建立一套具有獨立性的審計監督制度，否則，官吏就容易腐化墮落，政治就容易削弱衰敗，經濟就容易混亂不堪。”文碩：《世界審計史》，中國審計出版社1990年版，第22頁。獨立性是審計監督的靈魂，也是審計管理過程必須要堅守的根本原則。然而，在保證審計獨立性的同時，同樣需要重視聯系性的建立。畢竟審計是國家治理活動的重要組成部分，要服務于國家治理的發展。因此，獨立性與聯系性同樣重要，在地方審計組織優化中需要始終堅守。

堅持獨立性原則關鍵在于正確處理與地方政府之間的關系，消除行政因素的不當干擾，保持地方審計組織的自主、自由和自為。在行政型審計體制下，地方審計組織是地方政府的重要職能部門之一，接受并遵照行政命令行事。客觀地說，在該體制下，地方審計組織的獨立性的確會在一定程度上受到損害，出現行政過度干預審計工作的現象，但這絕非是必然的結果。通過一系列科學的組織設置和合理的權力劃分，在保持行政審計體制不變的前提下，完全可以正確處理地方審計組織和地方政府之間的關系。保持地方審計組織獨立性，有利于最大限度發揮審計監督作用，使審計組織和審計人員能夠按照專業化的工作流程開展審計工作，客觀、真實、有效地反映審計對象的情況。無論是在保證審計專業性和權威性價值上，還是在加強反腐倡廉、監督公共權力、維護經濟健康運行的具體活動中，都能夠彰顯地方審計組織的重要地位。

而堅持聯系性原則體現在宏觀和微觀兩個層面上。在宏觀上，要與地方發展目標緊密相連。“一個國家的審計監督制度能不能發揮作用，關鍵看它是否適應本國國情。”王常松：《中國特色社會主義審計理論若干問題的思考》，《審計研究》，2010年第3期。同樣，判斷地方審計作用發揮的好壞就是看它能否順應地方治理的發展要求。例如，南京市審計局提出要“以提升省會城市功能和中心城市首位度”為當前改革的主攻方向;廣州市審計局則以實現“四個走在全國前列”“當好兩個重要窗口”為工作目標;重慶市審計局則深入落實習近平總書記對重慶提出的“兩點”定位、“兩地”和“兩高”目標，更好地服務于本市經濟社會發展的重大任務。可見，地方審計組織優化不僅是自身規范化、法治化、科學化的提升，更是嵌構于地方發展整體框架中的重要組成部分。因此，地方審計組織發展應當堅持以地方發展為中心、服務地方發展大局，從權力監督、行為規范的角度努力尋找與地方經濟社會建設最佳的結合點，為推進地方創新發展作出貢獻。在微觀上，與地方治理內容緊密結合。審計監督作為國家治理中的一項基礎性制度安排，始終服務于國家治理過程。地方審計組織通過不斷調整組織結構和擴展審計職能，早已不再徘徊于“權力黃金底座的周圍”，而是進一步與民生、環境、安全、扶貧等具體治理事項相融合。由此而產生一系列新型審計監督形式，如民生審計、扶貧審計、環境責任審計等等。基于此，地方審計已然延伸至地方治理的諸多層面，在很大程度上影響著地方治理的成效。

（二）一般性和特殊性的統一

所謂一般性，即是地方審計組織設置應堅決貫徹落實黨中央、國務院以及審計署的改革部署，保持與國家層面的審計改革相一致。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家審計發展，并在黨的十九大報告中明確提出“改革審計管理體制”的總目標。為此，黨中央和國務院對審計管理體制改革作出了一系列重大部署。如2014年6月發布《國務院關于修改〈中華人民共和國國家審計法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，進一步調整審計機關職責，在一定程度上擴大了審計機關的權力范圍;2015年12月頒布《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，對調整審計組織、完善審計制度、保障依法獨立行使審計監督權作出總體部署和安排;同年，審計署頒布《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》，開始在全國部分省市開展審計管理體制改革試點工作，主要涉及組織、人事和財政的權限調整;2018年，在十九屆三中全會實施的《深化黨和國家機構改革方案》中，決定組建中央審計委員會，并將部分監督職權進行合并，進一步完善審計組織職能。可見，黨中央和國務院的一系列改革部署和改革實踐極大地推動了國家審計整體發展的步伐，同時也給地方審計組織優化提出了要求。因此，在推進地方審計組織優化中，應當以黨中央和國務院的改革精神和要求為指導，以國家層面的審計改革實踐為牽引，對照實施，堅決貫徹落實，始終保持與黨中央和國務院的高度一致。

當然，我國是一個地域遼闊、民族多樣、情況繁復的國家，各地存在著多樣的差異。如果完全按照統一的標準進行改革，顯然不符合我國國情。為了降低“一刀切”式改革的風險，也為了突出地方特色，各地在保持與黨中央改革原則和精神一致的前提下，采取因地制宜、積極變通的行動策略不失為一種落實改革的有效手段。事實上，在地方審計組織優化中堅持特殊性原則，是中國改革開放以來形成的漸進式改革策略的生動表現。“國家通過鼓勵和支持各地區、各部門積極探索解決問題的措施，及時總結各方面所取得的改革經驗及教訓，并且將其作為制定改革政策或法律法規的依據”吳昊、溫天力：《中國地方政策試驗式改革的優勢與局限性》，《社會科學戰線》，2012年第10期。。通俗的說，就是允許“摸著石頭過河”。在地方審計組織優化中堅持特殊性原則，有利于凸顯地方特色，將黨中央和國務院的改革措施與要求創造性地融入地方審計實踐之中，形成符合地方發展要求的改革方案。同時，亦有利于在一定程度上避開對宏觀性問題的爭論，從而保障改革能夠順利啟動。當然，國家層面上的一致性和地方層面上的特殊性會存在一些矛盾，進而導致地方利益替代國家利益的現象出現。為此，在推進地方審計組織優化中，需要始終堅持一般性和特殊性的統一，并以不違背黨中央和國務院的改革精神和要求為前提，始終以維護國家利益、人民利益為根本標準。

（三）全面性和重點性的兼顧

《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中指出，推進國家審計改革，要“創新體制機制，加強和改進新形勢下的審計工作，強化審計隊伍建設，不斷提升審計能力和水平，更好服務于經濟社會持續健康發展”。這體現出對未來審計組織發展的全面性要求。客觀地說，我國現代審計事業發展起步較晚，相較于發達國家的審計水平和能力建設，的確存在一定差距。況且隨著國家治理現代化的推進以及審計全覆蓋目標的確立，對地方審計組織的要求越來越高，傳統的審計組織模式已然無法適應新時代的訴求。因而全面推進地方審計組織發展、提升審計監督水平已成為不可阻擋之勢。上文已經指出，當前的地方審計組織建設仍然存在一些困境，這無疑阻礙了未來的發展步伐。因此，推進地方審計組織優化，必須要針對現實困境，結合國家治理現代化的實際需求，全面塑造和改進審計組織設置、關系、職能等方面，保障審計監督的組織方式、組織結構、權力條件等有序運行。

當然，在地方審計組織優化中也是需要確定重點的。一是加強黨對審計工作的領導。這既是“落實全面從嚴治黨要求的現實需要，也是健全黨和國家監督體系的長久之計”謝健：《在深化改革中切實加強黨對審計工作的領導》，《行政管理改革》，2018年第4期。。具體來說，在地方審計組織設置中要十分重視地方審計委員會的建設，通過組織優化、職能調整、角色定位等手段，充分發揮其把方向、統各方、做決策的領導作用。二是注重權力規范。將權力關進制度的牢籠是公共權力改革的根本目的，審計權力也不例外。作為一種監督權力的權力，更應當受到嚴格控制和約束，做到依法審計、廉潔審計。因而在審計權力優化中，要注重權責清單制度的建立，通過規范化手段規范審計權力運行。以此提升審計權威和合法性。三是注重關系厘定。既包括地方審計組織的內部關系也包括與地方政府、上級審計機關的外部關系，“兩手都要抓，兩手都要硬”。內部關系的厘定為地方審計組織的協同行動奠定了基礎，而外部關系的理順則保證了審計獨立性的實現。可以說，推進地方審計組織建設在某種意義上即是以“關系”為邏輯起點而展開的改革行動。

三、國家治理現代化進程中地方審計

組織的優化路徑隨著國家治理現代化進程的深入，地方審計組織面臨著新形勢、新任務、新挑戰。針對現實的審計需求和當前存在的一些困境，可以通過優化地方審計組織設置、完善地方審計委員會建設、優化組織關系等舉措，進一步提升地方審計組織能力，提高地方審計效益，從而助推地方審計事業的新發展。

（一）組織設置之“加減法”應用

作為地方政府中重要的職能部門，地方審計組織同樣需要在新一輪政府機構改革中“大浪逐新”。通過一系列的組織機構調整，激發地方審計活力，更好地發揮審計監督作用。在地方審計組織設置方面，可以通過一系列“加減法”的應用予以優化。

一方面，要在審計全覆蓋背景下做“加法”。《關于實行審計全覆蓋的實施意見》（2015）提出了新時代推進審計全覆蓋的發展要求，這意味著審計職能將進一步擴展、審計任務進一步增多、審計事項進一步繁雜。為此，地方審計組織在適配審計全覆蓋發展的背景下需要進行增量改革。一是地方審計組織中的人員要適當擴大。審計全覆蓋背景下，針對地方審計組織人手少但任務重的矛盾，要增加崗位設置和人員編制，既可以通過常規的公務員招錄充實審計力量，也可以通過放權改革，允許地方審計組織利用市場化機制招募社會審計人員，多元化補充審計力量，從而保證審計全覆蓋工作的實施部署。二是增設新型審計業務部門。審計全覆蓋實施中形成的“全面審計”的新形勢，使原審計組織中故有的業務部門顯然有些“力不從心”，需要通過設置一些新部門積極應對新審計任務的出現。例如，為應對審計信息化需求，地方審計組織需要成立聯網審計處。主要職能是“負責本級聯網數據使用權限設置、聯網監督平臺動態預警信息反饋、聯網實時審計模型運行跟蹤處理、預警結果數據審核等”張莉、張俊民：《國家審計組織方式的改進與重構：基于天津市審計局的經驗考察》，《南京審計大學學報》，2017年第1期。。三是設立審計項目小組。針對當下審計項目跨度大、范圍廣、任務重、控點多的特征，應當在地方審計組織中設立審計項目小組，以審計項目為基礎，以整合各專業、各層級、各部門的審計資源為形式，以靈活性、臨時性、非正式性為特征，以共同行動為載體，實現共同審計的目標。審計項目小組建設“有利于打破原有的職位導向、處室界限，實現地方審計組織內部的跨部門協同”湖北省審計學會課題組：《省直管縣財政體制條件下審計組織方式研究》，《審計研究》，2014年第3期。，也有利于統籌項目計劃、實施、指導等管理過程，適應更大型、更復雜、技術性更強的項目審計要求。

另一方面，要在機構精簡要求下做“減法”。由于“審計組織在一定程度上保留著層級式、官僚式和正規化的痕跡，表現出綜合職能部門相對較多、專業職能部門分行業對口設置、附屬機構臃腫等特點”石愛中、胡繼榮：《審計研究》，經濟科學出版社2002年版，第49頁。。因此需要堅決貫徹落實機構精簡、簡政放權的要求，做好組織優化中的“減法”。一方面地方審計組織內部業務部門設置不應當絕對堅持“上下對口”原則，而應當依據本地發展的中心任務和審計要求來具體設置各業務部門。通過整合職能相近部門，減少多頭管理和職責交叉，有特色的完善審計組織布局，實現審計組織分工合理、責任明確、運轉協調。另一方面，優化業務部門管理，緩解組織管理和業務管理的矛盾。當下，“各審計業務部門不僅管理具體業務，也要加強黨務、精神文明建設、信息化建設、廉政建設等諸多工作”甘肅省審計學會課題組：《甘肅省大型審計項目組織方式創新實踐與改進研究》，《審計研究》，2015年第2期。。事實上，這兩個工作內容由于差異性較大，因而常常出現沖突，導致工作質量“雙低”的尷尬局面。因此，地方審計組織應當逐步減少業務部門的其他工作任務，設立專門的部門統一管理，讓審計業務部門專心致力于審計工作，從而不斷提高審計質量和效率。

（二）完善地方審計委員會建設

2018年3月，中共中央根據《深化黨和國家機構改革方案》，決定組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協調機構。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上講話時強調：“改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措。”緊跟中央審計委員會的建設步伐，地方審計委員會的建設工作也相應地開展起來，全國縣級以上的黨委組織紛紛建立對應級別的審計委員會。由于各地審計委員會剛剛組建，因而下一步的工作重點即是不斷完善地方審計委員會建設，切實發揮對地方審計工作的領導核心作用。

一是明確地方審計委員會的職能。依據《深化黨和國家機構改革方案》中對中央審計委員會職責的設定，結合本地審計工作發展的實際需求，地方審計委員會的職能應當包括對地方審計工作的宏觀設計和統籌協調，組織實施在地方審計領域堅持黨的領導、加強黨的建設方針政策落實，審議地方審計監督重大政策和改革方案，審議年度地方預算執行和其他財政支出情況審計報告，審議決策地方審計監督其他重大事項等。地方審計委員會的職能應當充分體現黨對地方審計資源的統籌安排和協調各方的領導作用。需要強調的是，地方審計委員的領導職能與地方政府和上級審計機關對地方審計組織的領導之間并不矛盾，而是相輔相成、相互統一的。如果說地方政府和上一級審計機關分別開展行政領導和業務領導的話，那么地方審計委員會則是在宏觀的決策協調層面進行領導。并且在地方黨委的領導下，只有黨政分工，沒有黨政分開，決不能將三者對立起來。

二是設定工作重點。地方審計委員會要圍繞本地區黨委和政府的中心工作，聚焦重點，為地方經濟社會發展保駕護航。首先，地方審計委員會要積極引導地方審計機關和人員聚焦本地市場經濟發展、民生建設、社會治理、依法治國、扶貧攻堅等時代主題。既擴展地方審計機關的職能，也引導審計事業深度融入地方社會發展進程，進而發揮更具建設性的作用。其次，地方審計委員會要引領地方審計機關全面深化改革，尤其注重推進地方審計管理體制改革。再者，地方審計委員會要指引和監督地方審計機關做好本職工作，充分發揮經濟監督作用，加強預防和化解風險的能力，及時揭露和反映苗頭性、傾向性問題，保障地方經濟建設和市場運行穩定有序、健康順暢。最后，地方審計委員會要不斷加強全面從嚴治黨、監督公共權力的建設，引導和支持地方審計機關加大對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的重點部門、重點崗位和重點環節的審計監督力度，并加強與紀檢、監察、司法機關的協作配合。

三是加強制度建設。在地方審計委員會建設已然全面展開的背景下，為全面貫徹依法治國方略，保障其制度化、法治化、規范化建設，地方各級黨委需要盡快制定和完善地方審計委員的工作章程、制度等規范性文件，例如《××審計委員會章程》《××審計委員會工作規則》《××審計委員會辦公室工作細則》等，提升其法治化水平。就目前來看，已經建立審計委員會的地方，有部分地區制定并出臺了相應的規章制度，如南京、深圳、廣州、昆明、重慶等。但總體而言，法治化建設還尚顯不足，亟需進一步加強和完善。

（三）組織關系厘定

第一，調整與地方政府間的關系。一是明確地方政府職能，由微觀介入轉變為宏觀管理。地方政府應當從具體的審計計劃、組織、實施等微觀層面上的審計工作中退出，加強對地方審計組織的監督、支持和行政管理職能，扮演好組織團結的協調者、規章制度的制定者、審計資源的供給者等角色。二是落實地方審計組織的行動獨立性。地方審計組織雖在地方政府之中，卻又具有顯著的獨立性，任何外在強制力量干預都會造成審計事業的畸形發展。因此，為實現地方審計機關依法監督公共權力，應當充分保證審計權的獨立行使，進而切實發揮審計監督的監督作用。三是通過法律制度進一步明確地方政府和地方審計組織之間的權限，清晰界定地方政府對地方審計組織的權屬。地方立法部門應當加快法律制定進程，明確地方政府與地方審計機關之間的關系，尤其注重地方政府的行政管理權限和地方審計機關的活動邊界劃分，對于審計什么、怎么審、審計過程、業務范圍等基本問題予以規定王愛國：《國家審計職業化的內涵、障礙和途徑》，《審計研究》，2016年第1期。，進而從合法性維度落定二者之間關系狀態。

第二，強化與上級審計組織間的關系。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上講話時強調：要“強化上級審計機關對下級審計機關的領導，加快形成審計工作全國一盤棋”。一是明確上級審計機關業務領導的內容。《審計法》雖然規定審計業務以上級審計機關領導為主，但并沒有說明具體哪些工作屬于審計業務范圍。這不僅導致上級審計機關領導權限不明，而且也給地方政府蓄意擴大行政管理權限提供了空間。因此，應通過法律修訂或制度制定明確上級審計機關業務領導的內容。事實上，“計劃、組織、指揮、協調、控制是管理的五大要素，上級審計機關要實現上下統一、系統整合的目的，必須對這五個要素進行有效管理”徐清：《審計機關垂直一體化管理思路探尋》，《審計月刊》，2015年10期。。二是抓好上下級審計機關間的協調工作。一方面協調部署本區域內審計工作和制定審計項目計劃，讓地方審計機關充分參與發表意見，形成共識;另一方面“協調好各級審計機關在上下統籌中的管理關系，明確相對應的管理職權和責任約束，增強主體責任意識。通過建立統籌工作機制，實現上下聯動、各負其責，整體推進、共同發展”湖北省審計學會課題組：《省直管縣財政體制條件下審計組織方式研究》，《審計研究》，2014年第3期。。三是持續開展省以下審計機關人財物統一管理改革工作，加強省級審計機關對市縣級審計機關在領導干部管理、機構編制、經費和資產管理等方面的垂直管理，從而構建起統一協調、全面覆蓋、資源配置優化的地方審計管理體制。

第三，增強地方審計組織內部的橫向關系。隨著國家治理現代化推進，審計項目趨于綜合性、復雜性和多樣性，任何一個業務部門都沒有完全能力獨自承擔，因而需要建立地方審計組織內部的橫向關系，突破原來相互分割、各自為戰的組織結構，構建整體性審計關系。一方面要建立信息共享平臺，讓各業務部門能夠充分運用信息資源促進協同審計。各自為戰的審計模式之所以在當下難以發揮作用，審計信息的不完善、不充分、不共享是重要原因。因此，通過在地方審計組織內部建立審計信息共享平臺，有利于整合內部審計資源，將多方面、多角度收集到的審計信息實現共享、共有，從而極大地提升各部門信息獲取能力，最終提高審計監督能力。另一方面，堅持實行“一拖N”行動方式。通過協調機制、溝通機制的建立將地方審計組織內部各業務部門有機整合，圍繞本地發展的中心任務和設定的審計工作重點方向，將各專業審計內容融為一體，在每次具體審計行動中，組成由相關處（科）室組成審計組，采取聯合行動方式開展工作，統一領導、統一方案、統一進點，集中取證、分類報告、分別處理，實現“一審多果，一果多用”。

（責任編輯：張震）