精準扶貧視域下農村基層治理主體的構建

劉英博

（汕頭大學馬克思主義學院，廣東汕頭 515000）

精準扶貧是國家治理活動中由政策驅動的階段性工作，但消除貧困卻是長期的制度化進程。農村基層會因貧困發生原因的改變，而逐步形成“明確政策—制定目標—調整制度”的長效治理機制，其中的核心環節無異于激發農村基層發展的內源驅動力。在扶貧政策調整和地權改革的新形勢下，進一步明確農村基層治理的核心地位、主體構成和應有權責，更有利于基層治理的良性發展，進而鞏固脫貧實效。

1 精準扶貧凸顯農村基層治理問題復雜

精準扶貧雖在減貧領域取得巨大成績，但在農村基層社會治理中，卻暴露出農村基層治理主體（以下簡稱：村治主體）缺失的重要問題。

1.1 對人的關注應是精準扶貧的核心要義

個體的貧困在深層次隱含著共性的制度缺失，即非均衡的制度變革。在國家層面上，城鄉二元社會結構的形成和農民基本權利的缺失，是“三農”問題出現的根源；在制度改革層面，優先發展東南沿海、“先富帶動后富”、改革開放和市場化等，促成了相對明顯的地區貧富差距。因此，精準扶貧不能忽視貧困產生的歷史因素、制度變遷、基礎設施落后和政策受惠不均等外部問題，“針對扶貧政策的外部嵌入型特征，一些扶貧干部希望能夠將精準扶貧資源用于基礎設施等關涉村莊整體的事務上”；[1]“在資金安排方面，重點探索點面結合、特惠與普惠相結合的資金分配方式”，[2]但最不應忽視的，是由于政策導致的對人的區別對待而引發的人為貧困，這是扶貧工作的核心所在。

1.2 精準扶貧改變了農村基層的權力關系

“駐村干部”、“第一書記”是精準扶貧工作取得重要成就的突破點，委派干部的個人能力影響著對扶貧目標項目投入的力度，“更明顯的是代表國家權力的再度下沉，沖擊了村民的自治能力。”[3]現實中，部分村莊直接將駐村干部視為新的權力核心，造成了扶貧干部法定權責與原基層管理者的沖突；在涉利政策安排上，政府以駐村干部為主而繞過原村治主體，也使得農民和村干部之間的關系更加微妙。基層治理的穩定來自于經由參與主體的長期博弈和磨合而產生的穩定機制，但因由駐村干部的“空降”，卻引發了基層政府和農民對原村權力核心履職能力的質疑。隨著扶貧攻堅即將完成，幫扶干部制度必將進行調整，如村干部將繼續順延這種缺位現狀，必將影響基層治理關系的穩定。

1.3 精準扶貧應維護基層成員間利益分配的基本規則

精準扶貧是通過脫貧來緩解農村內部分化的有效途徑，因此在政策制定上，多采用“區域瞄準”的方式對準特定群體。但農民之間的情感聯系緊密、利益關聯復雜，因集體成員發展的物質基礎來自相同的資源供給，故在法律基礎上又形成了特殊的共有關系。所以，向貧困戶進行的資源輸送和政策傾斜，其實質是對集體利益的再平衡。農民對貧困與扶貧的關系有著一種樸素的理解，“農村扶貧開發在環節貧困的同時加劇了農村內部的收入不平等”[4]，這說明扶貧政策在不能有效平衡村莊內部法律和利益關系的情況下，會出現對農村集體成員關系的損害，“農民會因為扶貧資源分配的不合理與不公平而產生矛盾與分裂。”[5]

2 經濟發展因素對農村基層治理的必然改造

2.1 農地制度對農村基層治理的影響

當前的土地承包經營權早已不能實現“統、分結合”的原定目標，特別是經過兩輪的土地承包經營關系確認，土地已在事實上成為農戶的私有財產；因在農地所有者上的立法留白，及“三權分置”的政策導向，土地承包經營權的實際效用早已超越集體土地所有權。經過幾十年的“分而不統”，農村缺少對土地的統一規劃和利用，對集體財產的侵占倒是屢見不鮮；農業稅取消之后，基層財政沒有來源，公共服務難以為繼，村民自治難以形成合力，部分宗族勢力、黑惡勢力把持村政；在村莊征地等敏感問題上，農民只有影響到個體利益，才會參與。“經濟基礎決定上層建筑，沒有經濟基礎的村治主體只能是無力的。”[6]

2.2 土地經營權流轉引發治理格局的變革

土地經營權流轉是解決承包地權屬分散、土地細碎，難以形成規模經營及品牌合力的重要措施。承包戶通過地租獲利，而農民集體卻仍舊缺乏公共服務的資金來源；經營權流轉形成了部分農民從農村生活的實際退出和新用地主體的長期介入，然其在治理中的作用都仍屬于法律空白；農民在向有限的土地要財富、要生活、要住房的同時，勢必要求對農村現狀進行科學再規劃；國家糧食安全、農民增收和糧價穩定問題必須尋求一個平衡點，糧食經營體制、流通體制、政策變化和農村經濟制度變遷都影響著農村穩定和農業改革，而這些都不是個體農民能夠應對的，因此，培育適應農業現代化的村治主體勢在必行。

2.3 農業市場化急需新型治理主體介入

政府是扶貧工作的主力，但引進市場化扶貧機制是大勢所趨。“公司+農戶”等新興方式即成為首選。但首先，市場化扶貧因村莊管理格局不可避免會引發精英捕獲；其次，市場化扶貧必須附加帶動貧困戶脫貧的責任，“這就要求參與產業扶貧的經營主體必須要讓渡一部分經營利益，形成‘利益捆綁’與‘責任連帶’模式，”[7]故主體來源是有限的；最后，貧困戶難以適應市場游戲規則，而現有規則的不可改變性又成為市場化扶貧廣泛推行的瓶頸。所以，如何保障貧困戶權益、增強“造血能力”、提供“兜底性”福利，是應當由村治主體承擔的重大責任。

3 當代農村基層治理主體的重構及路徑

權利的虛置是農民集體虛位的根本原因。因此，要堅持集體土地所有權，發揮其主導作用并明確其代行主體，通過代行集體權利、管理經營性收益、承擔成員個體基本生活保障、負擔公共服務等，探索農村集體治理的有效途徑。

3.1 重新明確村治主體的組成范圍

首先，學界的爭議集中于對農民集體的外延是“行政村”還是“自然村”。長期以來，以行政村領導集體為村治核心的模式已經形成習慣，從治理穩定的角度應予延續。其次，農村人口流動加劇，可以從個體生存與農地聯系的“農業生存權”角度，將現有農戶分為“離土農民”、“半離土農民”和“留土農民”；“離土農民”的經濟來源及生活區域和農民集體不再關聯，且根據中央關于居住證政策的相關精神，這些“離土農民”的政治生活將參與到所居住社區中，所以他們不再成為村治主體的組成部分。最后，經營集體土地的非集體成員來說，他們因承包合同將與集體產生長期關系，經濟利益也來源于集體，應當被納入到村治主體的范圍。

3.2 重構村治主體的生產經營能力

首先，組建符合農村現代化發展的實用人才隊伍。當前農村勞動力老齡化嚴重且受教育程度低，負面影響就是排斥科學技術和現代化經營方式，有學者將農業現代化寄希望于“中堅農民”，但這部分農民組成的規模經營十分有限，也無力逆轉農村治理“空殼化”的現象；而當前農村需要的人才一定是在經濟、科學、衛生、技術，特別是科技和教育領域能夠起到帶動和示范作用的勞動者，能夠通過自身在土地上經營的成功帶動其他農民學習并予以實踐的引領者。所以村治主體在選擇合作主體的時候，應當特別注意其對農村人力資本提升的能力和作用，形成農村勞動力的結構性優化。

其次，培養村治主體參與市場運作的經營能力。市場化扶貧模式雖然可以比行政單向幫扶，更能調動貧困人口的致富的積極性，產生脫貧的內源動力，但當前的貧困村對合作內容、合作對象、合作方式，或者是收益計算和最終分配都沒有能力進行參與和談判，有時候幫扶對象還未必愿意參與，可以說，這樣的脫貧效果是不能鞏固的。有能力的經營主體，在引進項目的同時更應該注意項目的落地和后期配套支持。在調研中，很多貧困戶都接受了項目制扶貧，但合作方只提供了啟動資金而缺乏后期配套的資金支持，使得項目難以維護。貧困戶個體也難以邀請技術人員的團隊幫扶，最終使得落地政策不能發揮持續造血作用。

最后，提升村治主體使用補貼資金的能力。當前扶貧的重要措施之一是農業“四補貼”。“農業四補貼政策的施行，將財政支農資金捆綁在農業基礎生產資料上，成為單純消耗性補助。”[8]以糧食直接補貼為例，因為地方政府將其簡化為“見田就補”的方式，使糧食補貼直接蛻化為“福利補貼”，這不僅提高了土地流轉成本，“也不利于土地集中與糧食專業化、規模化，不能成為種糧農民的持久激勵。”[9]同樣，其他三種補貼也不能有效抵消快速上升的糧食生產成本，而且補貼政策不能因地制宜、因戶所需，所以不能起到最好的效果。在市場經濟條件下，補貼的本質是政府向農民購買糧食生產安全的交易行為，而非政府的單方面施舍和恩惠。既然是交易行為，補貼的方式、方法、規模、程度就應當由雙方共同協商，然而政府和單個農戶進行協商會減弱政策的時效性，這就要求村治主體能對補償范圍和人群進行精準確認和個性化發放，以將補貼的效果真正落到實處。

3.3 重構村治主體的基層事務管理能力

第一，創新基層公共服務，凝聚基層建設力量。要讓農村重新煥發積極進取的狀態，就要求村治主體通過重構基層公共服務來凝聚人心。新型基層公共服務應主要包含對集體成員社會保障費用的繳納，讓基層成員產生強烈的歸屬感；為了提升農民集體的市場競爭力和經濟實力，應當由村治主體根據市場需求、產業規劃、地區特點和內部勞動生產的實際情況，將集體內分散的各家各戶的工作，統籌為相互配合的結構體系，通過合理分工降低個體生產成本，形成地區產業經營優勢，目的是提升農民的專業技能和經營管理能力，促使職業農民的形成；村治主體還應當以良好的家風家訓和地方文化為紐帶，打造屬于本集體的文化氛圍，從情感和心理上讓成員產生凝聚力，最終形成穩固的集合體。

第二，落實成員幫扶責任，鞏固精準扶貧效果。農民集體和城鎮居民的社區本質上是完全不同的，其成員的經濟來源和生活環境都依賴集體資源，血緣相近、生活互助，且于法有據。所以，無論從親情、友情還是法理上講，每個成員都對本集體內部的貧困戶有幫扶義務，村治主體也應能夠對貧困主體進行精準區分、對貧困原因進行精準分析、對幫扶措施提出精準意見。當前的扶貧形勢已經從“大水漫灌”轉為“精準滴灌”，但扶貧是一項長期的工作，今天的脫貧并不意味著永久脫貧，現在的脫貧并不意味著以后的小康，在技術支持、項目選擇，特別是項目后期維護資金的持續投入上，形成強有力的“造血干細胞”，才能讓扶貧工作或致富工作由“精準滴灌”升級為“集水自助”。這是作為經營核心的村治主體所應當承擔的成員性責任。

第三，實現集體財產增值，提升資本運營能力。村治主體作為新型治理主體，要具備對集體財產進行維護、運營的能力，使其保值、增值；要實現土地的財產屬性、承擔集體自治責任、鞏固扶貧效果，這是村民自治的最基本要求；要做到賬務公開，開展投資理財，帶動成員們共同致富，實現農村致富小康；要持續激發內源驅動力，通過和具有經濟實力及社會影響力的主體合作，實現農業現代化并提升市場競爭能力。這些目標的實現，必須要有資本運營能力和市場經營能力，所以，要求原集體成員外的土地經營者進入村治主體構成，更有利于實現人才結構的快速優化，不但增強了基層治理的效果，而且促進和帶動了松散集合向經營實體的轉化，這才是真正意義上“人的城市化”。

4 結論

“美好的生活需要的不僅僅是健康的身體和足夠的金錢。要遠離貧困，人類也需要擁有更好的教育以及更廣泛地參與公民事務的能力。”[10]所以，除了經濟支持和項目扶助之外，制度傾斜與能力培養是引導脫貧的更高層次，對于貧困者來說，學會利用制度培養自身能力的關鍵，更深層次原因在于其主觀能動性的發揮。對于一部分滿足于“等扶貧、吃補貼”的人來說，扶貧是國家天經地義該做的事，吃國家的扶貧無礙于他人。要推動這類主體自覺脫貧，在強制性行為于法無據的情況下，就只能轉向思想教育與道德約束。新型基層治理主體的構建，是通過“集體的財富”建設“財富的集體”，村治主體用集體的財富幫扶貧困戶，那么給予其他成員的資助、補貼就必然相應減少；交通阡陌、雞犬相聞，不思進取的懶惰就是對鄰里親朋的盤剝，將貧困戶的單方獲利與所有集體成員的利益付出關聯起來，打破了“自掃門前雪”的生活隔斷，貧困戶就必須承擔其他成員為其付出而產生的心理壓力。相信在這種道德與情感的雙重壓力之下，任何人都不會無視集體成員為了整體幸福而做出的努力，農村才能成為真正意義上的集體。