茶葉食品安全監管法律問題研究

韓永林

（貴州財經大學文法學院，貴州貴陽 550002）

自古以來“民以食為天，食以安為先”的觀念便深入人心。改革開放以來，隨著我國市場經濟的迅速發展，人們對食品的種類需求越來越高。尤其在最早發現和利用茶葉的中國，茶葉糕點、茶葉飲料、茶葉糖果、茶葉餅干等各類茶葉食品深受大眾的喜愛。當然茶葉本身也屬于茶葉食品的一種，千百年來人們對于茶葉最基本的認識就是具有修心養性、養生保健的功效。但是，自網絡媒體的不斷傳播，茶葉食品安全問題也不斷被曝光在人們的視野，比如之前就有立頓綠茶、茉莉花茶和鐵觀音袋泡茶被爆出含有高毒農藥滅多威，這不僅極大的傷害了消費者的身心健康，而且也阻礙了茶葉產業經濟發展的步伐，甚至是對我國茶文化的一次沖擊。一次次令人觸目驚心的茶葉食品安全事件的背后更是反映出我國當下茶葉食品安全監管現狀和問題。

2018年第三屆中國特殊食品合作發展會議暨首屆特殊食品展覽會在京開幕。國家市場監督管理總局特殊食品安全監管司司長周石平在會上表示，保障特殊食品安全是市場監管部門的重要職責。[1]廣大消費者們對特殊食品會更加的敏感，一旦發生安全問題，后果不堪設想。因此，對特殊食品的質量安全監管把控應該更為嚴格，一定要嚴把茶葉食品等特殊食品的品質監督關卡，確保視頻的絕對安全性，才能放心的流向消費者，流向社會。

1 我國茶葉食品安全的特點及監管現狀

1.1 茶葉食品安全特點

根據2018年新修正的《中華人民共和國食品安全法》的規定，狹義的食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。而廣義的食品安全應當包括三個部分，即食品質量合格，食品信息真實，食品經營合法、規范。這三個部分無論缺失哪一個都不能被認為是安全食品。

而對于茶葉質量的認知，在《茶葉質量安全標準》中將標準規定為茶葉自身所具有的特性，即茶葉的形、色、氣、味等和理化成分，其中也包括所存在的有毒有害物質的含量。中國農業科學院茶葉研究所副所長曾將茶葉的安全概括為“茶葉特性及其滿足消費要求的程度”。而我國的茶葉不僅種類繁多，而且生產流程也及其復雜不一。首先，從種植方面來說，可能會存在農藥或者化學肥料殘留，也可能會有土壤或水污染發生。其次，從生產加工方面來說，儲存、加工不當均會引起茶葉變質，其非法商家為牟利會添加有害化學物質。最后在包裝、流通、貯存方面來看，包裝材料及人員的污染，流通、貯存環境的的不當均可造成茶葉的變質。[2]如果消費者購買了存在安全隱患的茶葉食品，將對消費者身心健康造成不可估量的傷害。

1.2 我國茶葉食品安全市場監管現狀

從農業部網站來看，我國茶葉經營戶多為個體工商戶，其中也不乏少數無證經營者。總體來看，這些經營者普遍缺乏食品安全專業知識，且設備陳舊，甚至不具有檢測手段。經營規模較小，文化水平也不高，著實難以有效履行食品安全的責任和義務。市場管理者的管理理念落后，法律意思淡薄，只考慮眼前利益，對監管責任未能落實到位。

從法律角度來看，我國經過一系列的立法建設和完善，初步形成比較完備的食品安全法律監管體系。其中包括《食品安全法》、《產品質量安全法》、《農產品質量安全法》等，各地方還出臺一系列的法規辦法。這些法律法規正逐步構建起我國食品安全監管的基本構架。

2 我國茶葉食品安全監管存在的問題

2.1 監管體系不完備

盡管我國就食品安全監管出臺了不少法律法規，但是對茶葉食品等特殊類型食品沒有具體規定，缺乏針對性。在實踐中，茶葉從種植到出售，幾乎涉及整個食品產業鏈條，數個環節都需要嚴格把控，而監管漏洞的原因往往來自中間環節。[3]由于茶葉的特殊性，相對于一般食物商品還需要晾曬和多次運輸環節，這就往往會發生監管不到位的現象。

食品安全標準的明確、統一也是有效監管的必要條件，而我國目前沒有一部專門的法律來規定統一的食品安全標準，這就很容易出現監管空白地帶，給消費者的身體帶來各種安全隱患。此外，截至目前我國出臺了近千項食品安全的標準，但是絕大多數標準是遠遠低于國際食品安全標準的，甚至有些標準從未更新或改變過。這些過時的標準已經不能適用于現在的食品行業，甚至與之脫節，這就使得監管制度成了一紙空文。

2.2 監管部門缺乏協調性

首先，是各個監管部門之間缺乏協調性。對于茶葉食品安全的監管，涉及質量、衛生、商業、食品藥監、商業等多個部門。通常一個違法主體可能會涉及以上多個部門，而各執法主體之間職責劃分不明確，往往會出現重復處罰的情況也會有相互推諉責任的情況，彼此之間的協調性不強，使監管效率非常的低。

其次，監管部門與行業協會之間也不能達到有效的配合。通常一個地區的茶葉市場會有大大小小數十個茶商會，它們都是由茶商人自發成立的組織。這些行業協會常常掌握了各行業內部的信息，并對很多商家有著最直接的監管，甚至可以制約著商家，它們的作用就是維護行業名譽，讓行業發展更加壯大。所以行業協會本身就肩負著監管的使命，如果監管部門能與行業協會配合起來，必定能大大提高監管效率。但可惜的是，監管部門未能積極的與行業協會合作，二者之間缺少一套合理的協調機制，造成茶商會未能發揮自己應有的作用。這不能單單是茶商會發展不成熟所導致的結果，更重要的是現有的監管制度未能將行業協會考慮、吸納進來。

2.3 監管人員專業水平低

目前我國監管人員隊伍整體水平不高，大多數監管人員對茶葉食品沒有專業化的認識，缺乏理論知識的同時也沒有豐富的監管經驗，對于食品安全監管的技術型人才更是稀缺，這些都是制約茶葉食品安全監管的因素。并且，隨著科技的進步，監管人員未能及時的創新監管理念，改進監管方式，還是用傳統的監管手段對茶葉食品商務進行監管，監管效率低、漏洞大。還有一部分監管人員法律意識不高，存在不作為的現象。我們知道，不少食品企業是納稅大戶，又是當地的經濟支柱，甚至是地方政府的保護企業，這就使得監管行為流于形式，只能依靠企業的自覺，一旦發生問題，對企業的處罰也是無關痛癢。[4]只注重當地GDP數值，而輕視消費者的身心健康，這種本末倒置的思想，形同虛設的監管，怎能讓百姓放心？

3 完善茶葉食品安全監管的對策

3.1 設立完備的監管體系

第一，應該加強立法，修整規定。對于新興食品的興起，要及時更新與之相對應的法律法規，并且對于有交叉或競合關系的法規加以整合，對于相互之間有沖突或者矛盾的的法規進行修改，對于明顯不適應市場發展，與行業脫節的法規及時清理。第二，完善監管環節，具體細化。對于茶食品之類的監管要覆蓋到每一個流程，涉及到每一個環節，爭取做到面面俱到，不能遺漏，不敢大意。第三，規范標準，評估風險。食品安全標準分為國家標準、地方標準以及企業標準，可將國家標準的范圍覆蓋到每一個新興食品行業，統一國家標準，當各部門或地方標準不一致的情況下，可以適用于國家標準。不僅要保證標準的全面性還要注重標準的時效性。根據市場和行業的發展，及時更新與之相適應的標準，并且向國際高標準看齊。緊把食品安全的源頭監管，以預防為主，可建立風險評估制度。

3.2 合理改革監管部門

首先，優化職能配置，建立溝通機制。在這個復雜的茶葉食品安全大背景下，重新梳理食品安全監管思路勢在必行。優化政府各監管部門職能配置，做到既高效又全面。加強各部門之間溝通機制，相互配合，相互督進，避免各自為政，相互推諉。推行特殊食品的特殊監管，可由特定部門一體化負責，從事前預防到事后負責，其他部門同里配合，及時發現問題，及時與之溝通。再者，發揮行業協會的重要作用。由于行業協會的特殊性，政府監管部門應該充分利用行業協會的信息和資源，了解行業內部的運作和動態，并給出相關的指導和建議。對已經存在的行業協會定期進行審查評估，對不符合規定的協會及早發現，及時整頓。讓未登記的行業協會補充登記，有重大改變的協會也要進行變更登記，使轄區內所有的行業協會都規范化，這樣以來不僅便于管理，還能制定符合實際的標準。政府監管部門只要緊緊抓住行業協會，就能高效履行監管職能，也能帶動食品行業更好的發展。

3.3 培養專業人才，完善問責制度

第一，注重人才培養，實行專才專用。增加監管部門的經費，加強專業技能培訓。茶葉食品監管是一項十分專業的工作，而且隨著工藝技術的進步，監管人員也必須時時更新自己的技能。比如茶葉的種植、加工、運輸、儲存、包括提取元素等每一步都包含著復雜而深奧的專業知識。所以基層監管人員復雜而龐大的食品安全問題，涉及到方方面面的專業領域，如果不經過專業的培訓和長時間的實踐，往往是不可能完成強度較大的檢測工作。對監管人員經常培訓，提高監管專業水平是非常有必要的。可以再根據監管人員所擁有的不同專業知識負責相應行業的食品監管工作，實行專才專用的工作分配，這樣既能保障效率，也能提高監管人員的工作激情。

第二，完善問責制度。健全食品安全監管問責制度，做到食品安全監管有法可依、有責必究。嚴格對責任人的處罰。著重處罰玩忽職守及違反工作規定的行為，對那些沒有過失也沒有充分履行職責的監管人員也要有相應的處罰措施。規范問責程序，對責任人必須完全依照問責程序進行處罰，防止問責權力的濫用。

第三，實行跨區域監管模式。打破地方保護壁壘，查處違法生產經營。對于地方知名度高、規模大的企業，可以采用跨區域監管模式，防止地方保護主義。加大力度對大企業的監督，企業越大，一旦出現問題造成的損害就越大，凡接到媒體、群眾的舉報，必要及時查明。爭取做到讓群眾安心，讓社會放心。

4 結語

本文從茶葉食品安全監管入手，探討食品安全監管的現狀及其問題，借此反映出食品安全問題是一個極其重大而復雜的社會問題，食品安全監管更是一個漫長而艱辛的過程，因此我們要不斷地反思和完善食品安全監管制度，提高監管人員執法水平，加大監管力度，為我國食品安全提供堅實可靠的保障。