農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的問題與對(duì)策
——以張掖市為例

劉 弘

大連銀行股份有限公司，遼寧 大連 116000

2015年以來，張掖市積極響應(yīng)國(guó)家“兩權(quán)”抵押新政策，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款新型融資模式。這一新型融資模式的施行，一方面，以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)為抵押發(fā)放貸款可以拓寬農(nóng)民群體的融資途徑，從金融領(lǐng)域提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，由于農(nóng)民的個(gè)人信用記錄難以跟蹤、相關(guān)制度法規(guī)尚不健全等因素，貸款違約率高、抵押物處置方式單一等問題層出不窮，在國(guó)家和政府大力推動(dòng)的背景下，銀行等發(fā)行主體對(duì)于農(nóng)村小微經(jīng)營(yíng)主體的放貸積極性并不高。

一、張掖市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款概況

2015年，張掖市甘州區(qū)在政府的支持引導(dǎo)下，開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)工作，隨后，政策實(shí)踐逐漸拓展到全市各個(gè)縣（區(qū)）。2015年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款政策，全國(guó)人大常委會(huì)決定開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍涉及全國(guó)59個(gè)縣（區(qū)）。張掖市雖然未被包括在第一批試點(diǎn)名單中，但也積極在轄區(qū)內(nèi)推動(dòng)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的施行。近年來，張掖市各個(gè)縣（區(qū)）在借鑒其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)后，取得了不錯(cuò)的成績(jī)。截至2018年12月末，全市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額0.52億元。新型融資政策的大力實(shí)施在一定程度上緩解了農(nóng)民的資金周轉(zhuǎn)困難，盤活了農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)等“重”資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村資金流動(dòng)。但總體看來，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額并不高，業(yè)務(wù)規(guī)模不大，這主要是由于較高的不良貸款率和抵押物處置困難等問題導(dǎo)致的。

二、張掖市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款存在的問題

（一）不良貸款問題顯現(xiàn)

由于農(nóng)村金融體系的不健全，農(nóng)民個(gè)人信用記錄難以跟蹤，隨著政策的大范圍推進(jìn)和大規(guī)模實(shí)施，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的違約問題開始顯現(xiàn)，部分債務(wù)人無法按時(shí)償還貸款，使銀行產(chǎn)生了大量的應(yīng)收壞賬，一些金融機(jī)構(gòu)的不良貸款率甚至超過了四成。同時(shí)，由于金融機(jī)構(gòu)在對(duì)農(nóng)民住房抵押物的處置方面缺乏完善的執(zhí)行辦法，債務(wù)人的違約成本大幅降低，這在一定程度上助長(zhǎng)了債務(wù)人的貸款違約行為，金融機(jī)構(gòu)的貸款積極性下降。

（二）抵押物處置難且手段單一

全國(guó)人大于2015年12月27日對(duì)全國(guó)278個(gè)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)暫停《擔(dān)保法》第三十七條、《物權(quán)法》第一百八十四條的施行，允許試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民以農(nóng)村集體所有的宅基地和耕地使用權(quán)進(jìn)行抵押。然而暫停法令只針對(duì)試點(diǎn)地區(qū)，非試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于“兩權(quán)”抵押貸款新政策的推行則受到限制，抵押物的處置和流轉(zhuǎn)困難。一方面，我國(guó)《物權(quán)法》《房屋登記辦法》和《土地管理法》等規(guī)定，農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住宅以及農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房均是農(nóng)村集體所有，該集體經(jīng)濟(jì)外的成員禁止買賣交易，即使私下交易也無法轉(zhuǎn)移所有權(quán)。另一方面，農(nóng)村地區(qū)一般位置偏遠(yuǎn)，交通、經(jīng)濟(jì)等與城鎮(zhèn)地區(qū)差距較大，農(nóng)民住房的價(jià)格偏低，市場(chǎng)需求不足，農(nóng)房在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的買賣交易也較為困難。銀行對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款過程中產(chǎn)生的不良貸款，一般采取催促繳納、協(xié)商清收或申請(qǐng)法律支援等手段，但在處置抵押物時(shí)所進(jìn)行的拍賣、變賣過程則較為困難，市場(chǎng)需求度不高，抵押物流轉(zhuǎn)困難。

（三）銀行內(nèi)生動(dòng)力減弱

由于抵押物處置的相關(guān)法規(guī)制度不健全，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)困難，銀行等貸款機(jī)構(gòu)對(duì)此類貸款的積極性不高。通過對(duì)甘肅省各縣（區(qū)）農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的主要放貸銀行進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)以地方農(nóng)商行、農(nóng)村信用社居多，而國(guó)有大型銀行涉及較少。由于全國(guó)性銀行的貸款限制較為嚴(yán)格，對(duì)于不良貸款嚴(yán)格把控，因此對(duì)此類貸款的執(zhí)行動(dòng)力不足。而地方性銀行等金融機(jī)構(gòu)，掌握較高的靈活性和自主權(quán)，可以根據(jù)各縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、抵押物性質(zhì)特征進(jìn)行相應(yīng)的貸款服務(wù)調(diào)整，因此對(duì)此類貸款涉及較多。綜合來看，由于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款較高的不良率和較差的流轉(zhuǎn)性，銀行缺乏拓展此類貸款業(yè)務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力。

（四）預(yù)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)處置方式效果不佳

借鑒試點(diǎn)地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)防控模式，張掖市各金融機(jī)構(gòu)通過貸后檢查和風(fēng)險(xiǎn)緩釋金兩種手段控制貸款風(fēng)險(xiǎn)，控制貸款損失量。風(fēng)險(xiǎn)緩釋金主要用于彌補(bǔ)貸款違約造成的損失，可以在一定程度上減少貸款機(jī)構(gòu)由于不良貸款產(chǎn)生的損失。但由于貸款違約的不確定性較大，風(fēng)險(xiǎn)緩釋金金額的設(shè)置也較為困難。同時(shí)，貸后檢查要求大量的時(shí)間和人力資源，需要配備專門人員對(duì)貸款進(jìn)行監(jiān)控和跟蹤，難以對(duì)貸款進(jìn)行批量管理。綜上所述，貸后檢查和風(fēng)險(xiǎn)緩釋金雖然可以控制銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)，但都存在各自的弊端，實(shí)際執(zhí)行效果不佳。

三、對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化風(fēng)控先行的創(chuàng)新工作推進(jìn)原則

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的施行需要政府各部門的支持，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)確定、不動(dòng)產(chǎn)估值、抵押物處置與流轉(zhuǎn)等各個(gè)步驟，具有較高的綜合性和復(fù)雜性。由于相關(guān)法律法規(guī)的限制、政府支持力度不夠、流轉(zhuǎn)平臺(tái)構(gòu)建困難等因素的存在，未獲得試點(diǎn)資格的縣區(qū)在推行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的過程中面臨較大的阻力，因此非試點(diǎn)縣區(qū)應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，減少不良貸款給地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來的損失。非試點(diǎn)縣區(qū)可以在貸款審批過程中實(shí)行“抵押捆綁”，從而應(yīng)對(duì)抵押物流轉(zhuǎn)困難的問題。預(yù)先的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建立可以提高銀行的操作靈活性，控制不良貸款造成的損失，推動(dòng)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興工作的順利開展。

（二）借鑒其他地區(qū)的創(chuàng)新?lián)ＤＪ?/h3>

現(xiàn)階段，張掖市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的擔(dān)保物主要是農(nóng)民自主房屋，擔(dān)保物種類單一。借鑒西北地區(qū)其他縣（區(qū)）的擔(dān)保模式，青海實(shí)行“財(cái)政部門+政府部門+貸款機(jī)構(gòu)+村委會(huì)+農(nóng)民”多方協(xié)作方式，其中，財(cái)政部門提供保證金支持，政府部門負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)權(quán)認(rèn)定和估值的協(xié)調(diào)工作，貸款機(jī)構(gòu)、村委會(huì)和農(nóng)民作為貸款的主體通過協(xié)議規(guī)范約束各自的權(quán)利義務(wù)，保證各方在貸款執(zhí)行過程中的權(quán)責(zé)清晰明確；寧夏同心縣實(shí)行“反擔(dān)保”制度，由合作社提供擔(dān)保，一旦農(nóng)民貸款違約，由合作社繼續(xù)承擔(dān)貸款償還責(zé)任。張掖市可以參考其他省市縣（區(qū)）的擔(dān)保創(chuàng)新模式，設(shè)置第三方擔(dān)保或采用多方協(xié)作模式，降低農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，使不良貸款損失降到最低。

（三）引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，有效分擔(dān)抵押風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款各個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)）主要由政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)控制貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，究其根源是政府方面的保障支持，如果提高商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與度，將在一定程度上分散政府方面承擔(dān)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，可以對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，提高貸款過程中抵押物價(jià)值滅失、貸款違約、流轉(zhuǎn)違約和變現(xiàn)困難等問題造成的損失的賠償額度。

（四）提高抵押貸款對(duì)象針對(duì)性，防止套現(xiàn)行為

為了盤活農(nóng)村“重”資產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款被大力推行，該政策的實(shí)施不僅可以為農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)提供融資途徑，還可以推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。目前，張掖市的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款在發(fā)放后主要被縣區(qū)農(nóng)民用于充當(dāng)自主經(jīng)營(yíng)資金和個(gè)人消費(fèi)資金。然而，以個(gè)人消費(fèi)為目的的貸款缺少最終貸款償還的資金來源，這部分貸款很容易形成銀行的不良貸款，使銀行遭受貸款違約損失。因此，對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押貸款的資金用途，銀行應(yīng)在審批過程中明確貸款用途，并嚴(yán)格監(jiān)控貸款發(fā)放后的使用情況，預(yù)防并及時(shí)制止農(nóng)民利用抵押貸款的套現(xiàn)行為。對(duì)抵押貸款用途的嚴(yán)格管制，也可以在一定程度上控制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和第三方擔(dān)保主體的風(fēng)險(xiǎn)，從而保證農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作各個(gè)方面的順利開展，使這一貸款新政策落到實(shí)處，確實(shí)發(fā)揮其推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。