后扶貧時代長沙地區貧困治理的新形勢與新路徑

沈 芳

（長沙商貿旅游職業技術學院，湖南長沙 410116）

自中共中央、國務院在2015年11月發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》以來，長沙市大力推進了新一輪農村扶貧攻堅，通過農村扶貧開發制度的重新調整和實施一系列精準扶貧與精準脫貧的政策，以期達到全面消除農村絕對貧困并減少相對貧困發生率的目標，截止2019年底，長沙市共有13.14萬農村貧困人口脫貧，貧困發生率已降至0.2%以下，在決戰脫貧攻堅的2020年，長沙僅剩的4300余未脫貧人口如期脫貧，在長沙開始進入后扶貧時代，其貧困治理將會面臨著全新的形式，其貧困治理策略、路徑也必須做出相應轉型或調整。

1 后扶貧時代長沙地區治理貧困面臨的新形勢

2020年在長沙市實現全部貧困人口清零的既定目標后，扶貧開發即將進入轉型新時期，其貧困治理將面臨以下幾個方面的新形勢：

1.1 防止脫貧對象返貧，臨界貧困人口致貧將成為貧困治理的重心

返貧是指脫貧人口由于其生存方式與發展模式沒有發生本質變化，在某種因素的影響下又重新陷入貧困狀態。[1]隨著精準扶貧的深入開展，長沙在即將徹底消除農村貧困的同時，由于以下原因，部分脫貧人口面臨著一定的返貧風險。一是部分脫貧人口年歲偏大，自身“造血功能”差，容易返貧。在長沙13.14萬已脫貧人口中，50歲和60歲以上的人口所占比例也達到41.25%和32.36%，這部分年齡偏大的脫貧人口勞動能力弱，對其進行造血式扶貧的長遠效果不明顯，其雖已暫時脫離貧困，但一旦離開政府的政策支持以后，其返貧風險極高。二是長沙部分貧困村產業經濟薄弱，無法對本地的貧困人口起到強大的帶動支持作用，在長沙市84個省定貧困村中，無任何集體企業或產業的共有17個，占比20.24%，這些貧困村雖然已經脫貧出列，大多數貧困人口也如期實現脫貧，但其依靠的“外出勞務、個體經營或種植”等脫貧手段，極易受到市場的沖擊或外界因素的影響，從而使其重返貧困。因此，為鞏固脫貧成果，并采取針對性措施來有效阻斷返貧，將會成為后扶貧時代長沙治理貧困一項重點工作。

1.2 精準識別隱性貧困人口并精準施策將成為貧困治理的難點

世界銀行在《2000/2001年世界發展報告：與貧困作斗爭》中指出，在經濟收入、文化教育、衛生健康、人類發展等各方面的低獲得低成就都可以理解為貧困。印度諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞?森在其1981年創立的權利貧困理論中也對“貧困即收入低下”的傳統觀點進行了批判，阿馬蒂亞?森認為低收入只是貧困的一種外在表象，導致貧困根源在于人可行為能力不足或者缺失，根據阿馬蒂亞?森的觀點，所謂的可行為能力是一個多維度的功能性活動組合，具體是指一個人擁有免遭病痛、饑餓等方面的基本行為能力，并且能夠進行“獲得尊嚴、參與社交、接受教育”等方面的高級功能性活動。顯然，世界銀行組織及阿馬蒂亞?森都不主張從單一維度來理解貧困，借鑒兩者的觀點，筆者將基于多維度的視角對隱性貧困的內涵進行界定，筆者認為收入程度低于國家規定貧困線并已被納入精準扶貧幫扶對象的人口為顯性貧困人口，而收入水平略高于貧困線，卻由于存在“身體健康隱患、教育程度低下、發展理念缺失”當中某一方面的情況，其面臨著“隨時致貧”的風險，同時又得不到及時救助和社會保障的群體，稱之為“隱性貧困人口”。

自我國大力實施精準扶貧政策以來，我國扶貧工作取得了舉世矚目的偉大成就，顯性貧困人口已經大為減少，然而，隱性貧困人口因為某種原因未能在精準扶貧體系中被精準識別，其一旦遭受某種外部沖擊（如疾病或者災害），極有可能陷入貧困，從而對精準扶貧的最終效果產生重大影響和沖擊。因此，利用健康狀況、教育程度、住房條件等隱性維度測算隱性貧困的規模和程度、分析其其動態演化的特征及影響因素，制定具體的針對性政策，必將成為后扶貧時代長沙治理貧困的一項重點工作。

1.3 有效緩解相對貧困將成為貧困治理的長期任務

所謂相對貧困，是指在一定時期或者某個國家，由于某些人或者家庭的收入水平不如另外一些人或者家庭而產生的低于一般人或者一般家庭的生活狀況。[2]在我國打贏脫貧攻堅戰的2020年，相對貧困會伴隨著絕對貧困的退出而徹底消除嗎？顯然易見，答案是否定的，一方面由于經濟發展的不均衡、社會保障體系的不完善，必然導致相對貧困群體的普遍存在，另一方面，根據我國實行的精準扶貧政策，各地均以擬定貧困標準線作為識別標準，并將處于線下的人群納入精準扶貧幫扶對象，而處于識別線上緣界限的貧困邊緣群體因沒有被識別，無法享受各級政府的精準扶貧政策紅利，在精準扶貧對象實現脫貧后，貧困邊緣戶反而進入了相對貧困狀態，貧困邊緣戶在整體發展水平不高的農村地區普遍存在，導致精準扶貧進入尾聲階段后相對貧困問題進一步凸顯。

長沙作為湖南的省會，在農村地區也存在著明顯的相對貧困現象。筆者課題組在2019年6月進入了長沙瀏陽市F村進行調研，該村于2015年被納入省定貧困村，當時建檔立卡的精準幫扶對象共有26戶113人，該年F村人均可支配收入為7213元，為省定貧困標準線的1.86倍，由此可估算，F村當年有相當比例的人群處于貧困線界限的上邊緣，也即屬于貧困邊緣戶。課題組在走訪調查過程中發現，隨著F村經濟整體水平的提高，該村的貧困邊緣戶在近幾年當中大約有二分之一的家庭完全遠離了貧困狀態，余下的家庭已經進入了相對貧困狀態。較之于絕對貧困，相對貧困呈現著普遍性、復雜性、多樣性等明顯特征，加之針對相對貧困的支持政策還處于早期的研究階段，因此，緩解相對貧困，在今后必將成為長沙治理貧困的一項長期任務。

2 后扶貧時代長沙地區治理貧困的新路徑

2.1 從構建預警機制、發展集體產業、完善保障體系等多方發力，有效阻斷返貧，鞏固精準扶貧成果

預防構建返貧預警模型是阻斷返貧、穩定扶貧成果的重要前提。[3]預警模型的作用主要有兩個方面，一是監控和跟蹤脫貧人口動態，二是針對有返貧可能的脫貧人口采取針對性措施，切斷返貧源頭，防止返貧的發生。返貧預警模型要充分發揮其預防與阻隔的作用，必須設置從上而下的專門機構，并設置專門崗位，做到專事專崗專人，同時還必須建立動態數據庫，通過數據分析、篩選、甄別等手段來精準識別潛在的返貧人口，并判斷其返貧原因，評估其返貧的可能性程度，最后還要采取措施進行干預，比如調整政策、制度保障等，使用源頭治理的方式切斷返貧路徑，確保脫貧人口不再返貧。

產業發展是阻斷返貧、穩定扶貧成果的根本支撐。推動貧困村產業發展，其根本目的就是要帶動脫貧人口入股創收、務工增收，從而使其獲得持續發展的機會，實現永久脫貧。扶持貧困村產業發展，要抓好幾個重點，一是要避免產業趨同，要充分利用各地資源稟賦差異，引導貧困村發展區域性特色產業，二是要建立脫貧人口參與機制、利益分配的保障機制、風險預判與應對機制，三是地方政府要提供人才支持和技術支持。扶貧部門只有多管齊下，才能喚醒各地發展自主產業的主動性，充分激活鄉村產業的帶動作用。

完善社會保障體系是阻斷返貧、穩定扶貧成果的有效手段。在長沙市已脫貧和未脫貧人口中，因老、殘、病致貧的人口占有相當比例，其中還包括一部分“獨人戶”、“兩人戶”，這些貧困人口普遍具有勞動能力低下、資源技術缺失等特點，其前期脫貧主要依靠政府的轉移性收入，2020年絕對貧困被徹底消除后，政府支出將會逐漸減少，這些脫貧人口返貧的可能性風險極高。因此，長沙地方政府一方面要逐漸完善社會保障體系，另一方面要加強對這些脫貧人口的風險防范教育，引導其借助社會保障機制來規避風險。

2.2 制定多維貧困識別標準、優化扶貧績效考核機制，實現對隱性貧困人口的精準識別與精準幫扶

隱性貧困人群的收入水平處于貧困識別線上緣界限，其“隱性”特征主要呈現為“未被識別從而導致未被納入幫扶范圍”，其面臨的是致貧風險而非返貧風險，隱性貧困人群理論上還不屬于可以認定的貧困人口，扶貧機構要面臨著“數據缺失”的困境，因此，要實現對隱性貧困人群的有效治理，首要在于“精準識別”，難點也在于“精準識別”。而精準識別隱性貧困人口，必須引入多維貧困的理念，構建多維貧困識別標準，使用“健康、教育、住房、發展”等核心指標對隱性貧困人口進行鑒別與評估，評判其是否具有隱性貧困人口的關鍵特征，分析是何種因素給其帶來致貧風險，并在此基礎上制定對應的資源配置標準，分類施策，提高扶貧資源使用效率，從而構建隱性貧困治理的長效機制。另外，隱性貧困的治理還離不開扶貧考核機制的優化。在以短期內脫貧人數和收入水平增加值為主要指標的考核體系下，隱性貧困人口的識別意味著扶貧考核績效的降低，隱性貧困的有效治理也難以得到肯定的績效評價，因此，應根據多維貧困理念，將收入分配是否均衡、公共服務是否均等納入考核指標體系，從而為隱性貧困的治理匹配相兼容的考核機制。

2.3 由廣泛動員式扶貧轉向常規化貧困治理，著眼于長遠緩解相對貧困

我國自2015年以來大力推行的精準扶貧具有廣泛動員式的顯著特征，在絕對貧困人口比較集中、絕對貧困問題非常突出的社會背景下，通過廣泛動員，由政府集中人才、財力、物力，統一調度社會資源開展攻堅式扶貧，一方面容易取得社會共識，另一方面也可以通過較短的時間取得理想的貧扶貧效果，在事實上，實踐也充分證明了這一偉大舉措的必要性。[4]然而，相對貧困不同于絕對貧困，其具有長期性、普遍性的典型特點，任何一個國家不可能通過制定某種政策、采用某種措施使之在短期內得到充分緩解。因此，在絕對貧困消除的2020年后，在貧困治理戰略要做出適應性轉型，由廣泛動員式扶貧逐漸轉向常規化貧困治理，著眼于長遠緩解相對貧困。要構建常規化扶貧機制，長沙市要調整扶貧部門的職能職責，將相對貧困的緩解納入日常工作職責中，使之成為各級政府部門的一項常規性日常工作，另外，在緩解相對貧困的具體策略上，要由微觀精準施策轉向宏觀調控，比如推動教育均衡化發展，加大相對貧困地區的基礎設施建設和公共服務產品投入，為相對貧困人口創造公平的發展環境，從而使相對貧困得到有效緩解。