規制俘獲理論下的社會工作評估

程 群

（南昌大學公共管理學院，南昌 330000）

一、規制俘獲理論

當我們說社會工作評估者被“俘獲”，實則是借用了經濟學中的規制俘獲理論的概念。規制俘獲理論是20世紀70年代興起的一種管制理論，最早由美國經濟學家斯蒂格勒提出，他用經濟學理論分析了政府的管理行為，指的是主管機關在其主管范圍，制定出的某種公共政策或法案，在損害公眾利益的狀況下，使特定領域商業或政治上的利益團體受益的行為。當規制俘虜發生時，企業或是政治團體的利益比公眾利益更被優先考量，使得社會全體受到損失。常常受到規制俘虜的政府單位被稱為“受俘機關”。規制俘獲理論屬于福利經濟學領域，在它看來，規制者與被規制者都是經濟人，他們通過策略行為來謀求自身福利最大化。規則由外生變量變成經濟系統的內生變量——在利益的驅動下，一方尋求規制而另一方提供規制，二者構成規制俘獲。

二、規制俘獲理論與社會工作評估

當規制俘獲理論用于社會工作評估時，它指的就是社會工作評估機構成為“受俘者”，此種條件下，社會工作評估機構提供規制，把社會工作機構的利益優先考量，而社會工作服務對象及公眾的利益則次之。雖然社會工作評估機構不屬于政府部門，但將規制俘獲理論用于社會工作評估的過程分析，仍有一定的合理性。

社會工作評估起源于社會工作的問責性要求，是針對社會工作或社會服務而進行的評估。這一過程涉及多個主體：評估的委托者或贊助者，社會工作者及其機構，社會工作項目對象。在中國國情下，政府購買社會工作服務成為政府提供社會服務的重要途徑，也成為社會工作機構資金來源的重要渠道，所以政府既可能是評估的委托者或贊助者，也是社會工作者及其機構的委托機構或這說上層機構。這里我們解釋的社會工作者被俘獲，主要指的是社會工作評估者或社會工作評估機構被社會工作者及其機構俘獲的現象，但不可否認的是，政府在這一過程中卻扮演者重要的角色。

當前中國社會工作評估的俘獲現象，主要是由于社會工作評估過程中，社會工作機構為了獲得合格的評估結果，得到政府部門的長期支持，從而通過各種方法俘獲社會工作評估方，從而使社會工作評估者不再以公眾利益為優先考慮，而是將社會各種機構的訴求為第一位，從而產生的評估結果不準確的現象。

三、社會工作評估者被俘獲的機制形成

（一）規制俘獲的必要性

1.社會工作資源稀缺性與資源爭奪

資源稀缺性是經濟學的核心命題，用于社會工作領域也是如此。由于近些年先后出臺許多相關文件，社會工作機構和持證社工數量都大大提升，與之相對的是，政府購買社會工作服務的數量卻遠遠不夠，加之我國尚未形成社會工作市場化機制，除了廣東和上海的模式已經比較成熟，我國許多地區的社會工作機構面臨著資金嚴重短缺，招聘不到專業社工和無項目可做的情況，可以說有很大一部分社工機構甚至需要創立者自掏腰包才能付出薪水，從事這一行業也是在“用愛發電”。

所以政府購買社會工作服務對社會工作機構來說是核心資源，甚至決定著社會機構能否繼續運營下去。而社會工作評估的一大功能就是使社會工作機構獲得政府、企業等資助主體的持續支持。從這個意義上說，社會工作機構就會努力俘獲社會工作評估機構，以期獲得更好的評價，從而使其具備獲取資源的優勢。

2.不平等的權力資源關系

這一點可以從資源稀缺性推導而來。從理論上說，政府購買社會工作服務，政府與社會工作服務機構形成的應當是合作關系：政府依賴社會工作服務機構提供的項目提高社會服務水平及效率，提升合法性，創新社會治理，官員也相應的獲得升遷的機會，社會工作機構依賴政府的資金和項目得以維持自身的運轉和獲得更好的發展。但實際情況是，大部分社會工作組織并沒有能力為自身建立起獨立的資金來源渠道，其對政府仍然表現出極強的資源依賴關系，不僅在資金、場地、服務設施等資源方面嚴重依賴政府，而且在制度、規范等方面也缺少自己的主動權，而相反社會工作組織及項目對政府的制約性不足，缺乏令政府依賴的資源。這種不平等的關系直接導致社會工作機構在很多方面要聽從政府的意見，而政府在一些方面的要求卻可能與社會工作服務的原則相違背，從而在社會工作評估時出現問題。

（二）規制俘獲的可能性

1.社會工作評估機構的利益訴求

政府俘獲理論有兩個基本假定：一是公權力主體具有自己的利益訴求；二是經濟主體對公權力主體具有特殊的影響力。這里講的就是，社會工作評估機構的利益訴求是其被俘獲的基礎。那么社會工作評估機構的利益訴求是什么？首先，作為社會工作評估機構，它同樣需要資金的支持。所以它同樣對政府具有依賴性，而因為現在大多數評估是一種“以評促進”為目的的發展性評估，評估的結果不僅影響著社會工作機構，同時影響著當地政府社會治理創新的結果及官員的升遷。出于此考慮，社會工作評估機構不容易給出消極的評估結果。

2.社會網絡解釋

由于社會工作評估不是純粹經濟學話題，因此，它有社會學領域的解釋，那就是社會網絡的影響。目前，社會工作機構及社會工作評估機構都處于起步階段，其人員組成具有很強的同質性。也就是說，社會工作機構的人員和社會工作評估機構的人員大多相識，甚至具有較為密切的關系，社會交往活動也往往比較頻繁。而社會網絡正是一種俘獲的社會學方式。

3.信息不對稱

這種俘獲現象之所以可以產生，還有一個重要原因就是社會工作機構與社會工作評估機構之間信息不對稱。社會工作評估只是采用科學的方法對社會服務項目的設計、策劃、實施及其效果等方面進行測度和評價，即便社會工作評估機構嚴格執行評估計劃，也很難完全了解社會工作機構開展服務的過程和結果。特別是只通過一些文本性的內容則更難看出社會工作服務項目的全貌，所以社會工作機構出現了俘獲的機會。

總的來說，雖然這種俘獲行為被認為是社會工作機構和社會工作評估機構之間的行為，但其中卻涉及更復雜的利益關系，政府作為一個主體在這一過程中發揮著重要作用。社會工作俘獲現象不利于社會工作的健康發展，但如何在這一特定背景下打破“俘獲”困境，還需要更多的探索和努力。

四、規制俘獲理論對社會工作評估的借鑒意義

我國社會工作的發展正處于起步階段，呈現出不同的發展模式。深圳地區的社會工作機構發展時間較早，政府的資金投入較多，特別是區財政成為承擔社會工作機構運行經費的主體，加上深圳作為改革開放的第一批城市，又借鑒了香港經驗，經過多年的發展，深圳特色的社會各種模式得以建立，即政府購買，民間運作，加強督導。

而上海的社會工作發展則與深圳有所不同，上海作為中國內地最早開展社會工作實踐經驗和社會工作人才隊伍建設的地區，是按照上海市政府“政府主導推動，社團自主運作，社會多方參與”的社工發展思路，針對社會需求，有選擇地對一些專業范圍的的社工機構簽訂購買合同，扶持社會各種機構的發展。而后政府逐漸撤離，使其自主運作。

兩種模式主要代表了中國社會工作機構的發展模式，他們各具特點但都與政府部門有著密切的關系，不可能從制度上完全逃避社會工作評估的規制俘獲。結合中國本土化的社會工作發展模式以及規制俘獲理論，筆者提出如下建議：

1.規范社會工作評估主體構成。社會工作評估涉及的主體很多，主要包括服務購買者，服務對象和第三方評估機構。考慮的三方的利益訴求不同，如果僅由一方作為評估的主體，很容易產生“俘獲”現象。所以為了保證評估的準確性和客觀性，最好選擇三方人員共同評估，其中任何一方的成員不得超過50%。這種做法可以增大規制俘獲的難度，從而對社會工作評估的健康發展提供幫助。

2.優化評估方法，規范評估指標，建立成熟的評估體系。在評估方法方面，根據一般性績效評估的程序，購買社會工作服務評估應按照評估計劃制定、評估指標確定、評估信息收集、評估報告出具的程序組織實施。評估工作既要關注效率又要關注效能，尤其是要了解不同利益主體的訴求。社會工作機構在開展服務的過程中就要檢測社會服務的的進展和效果，定期提交報告。完善的評估體系增加了社會服務機構俘獲的難度，社會工作評估得以反映真實的服務效果。

3.社會工作機構應當建立健全的財政管理。通過籌資管理，保證資金來源多元化。善用網絡資源，通過組織特別活動，一方面可以擴大籌資渠道，另一方面有利于擴大社會工作的影響力。最后通過投資管理，實現資金的保值升值。通過財政管理，社會工作機構降低了對政府的資源高度依賴，增加了行動能力，從而減少規制俘獲的必要性。

4.加大對社會工作的財政支持力度。社會各種評估的俘獲現象的其中一個原因正是由于資源稀缺性和資源爭奪。為了減少社會工作評估方被社會工作機構俘獲的現象，就需要加大對社會工作機構的財政支持力度，使其得以吸引到專業人員，正常運營機構，提供符合要求的社會工作服務。

5.在政府購買社會工作服務中，實行公開的招標。這種做法可以減少社會工作機構和政府部門之間的信息不對稱，社會工作機構可以憑借機構的能力獲得社會服務項目，而不是完全依靠政府部門的決定權。在這種情況下，社會各種機構不必花費成本去俘獲社會工作評估方，擁有了一定的行動能力。

前兩種建議旨在提高規制俘獲的難度，而后面三種做法則使得社會工作機構具備了一定的行動能力，擺脫了對政府的高度依賴關系，也減少了規制俘獲的必要性和從其中獲得的利益。