甘肅省農村飲水安全運行管護機制探討

張重花

甘肅省農村飲水安全管理辦公室，甘肅 蘭州 730000

一、基本情況

（一）農村飲水問題解決歷程

甘肅省自然條件嚴酷，干旱少雨，水資源短缺，區域分布不均，多年平均降水量277mm，平均蒸發量2 000mm以上，是全國最干旱的省份之一，80%以上的地區屬半干旱、干旱和嚴重干旱地區。國土面積占全國的4.7%，自產水資源量占全國的1%，人均水資源量是全國的1/2，畝均水資源量是全國的1/5?！八Y源總量少，時空分布不均”是甘肅的基本水情?！敖涤晗∩伲昃藕怠笔歉拭C的基本省情。受地理位置、環境氣象、地形地貌、水資源稟賦及經濟社會發展水平制約，工程型、資源型、水質型缺水并存，城市、農村群眾飲水難、灌溉難。新中國成立以來，黨中央、國務院和省委、省政府高度重視農村飲水安全，不斷加大投入解決群眾飲水問題，大致可分為4個階段。

1.自力更生找水吃。新中國成立以后，黨和政府團結帶領全省各族人民興水利、除水害。河西地區合渠并壩、建水庫、修澇池、鑿水井，黃河流域改土治水、筑塘壩、挖水窖、發展電力提灌，長江流域掘泉眼、引溪流、發展小高抽，集蓄天上水，調控地表水，利用地下水。累計興建蓄水工程20余萬處（主要為水窖）、引水工程492處、提水工程995處，緩解了185.31萬人、156.74萬頭牲畜的飲水難題，間接改善了約700萬農村人口的飲水條件。

2.解決重點地區吃水難。1979年以來，利用相關建設資金、扶貧專項資金、世界銀行貸款、財政專項資金、以工代賑資金、小型農田水利補助費、抗旱補助費及各類援助資金28.85億元，實施了病區改水項目、世界銀行貸款農村供水與環境衛生項目、國家以工代賑農村人畜飲水項目、聯合國兒童基金會WES項目、南京愛德基金會援助項目、“大地之愛·母親水窖”項目、“慈善雨水集蓄”工程、“萬眼愛心水窖”工程、氟砷改水項目、“121”雨水集流工程和人飲解困等農村飲水解困項目。累計建成各類飲水工程95.09萬處，緩解了約900萬人的飲水困難。

3.農村飲水安全工程建設。經2004年、2009年水利部、原衛生部兩次評估，甘肅省2 112萬農村居民中，有1 526萬人飲水不安全，并全部納入了國家規劃。甘肅省委、省政府高度重視，連續9年將解決農村飲水安全問題作為“民生一號工程”。投入資金113.2億元（中央投資74.9億元，省級財政11.3億元，省扶貧資金2億元，省水利資金2億元，省直部門0.6億元，貸款9.6億元，地方投資12.8億元）建成集中供水工程6 069處，水窖、小電井等分散供水工程8萬多處；解決了1 633萬農村人口（規劃內1 526萬人，規劃外107萬人）和215萬學校師生的飲水問題。農村自來水普及率從2004年底的25.8%提高到2015年的80%，歷史性地解決了農村群眾“吃上水”的問題。

4.農村飲水鞏固提升。2019年至今，由于大部分農村飲水安全工程規模小且分散，水質達標率、供水保證率低，農村飲水安全成果不牢固。為此，國家啟動了農村飲水安全鞏固提升工程。2016-2019年，按照黨中央、國務院和甘肅省委、省政府精準扶貧、精準脫貧工作部署，甘肅省累計投入資金82.83億元，其中中央補助資金8.57億元，省級財政資金1.6億元，省級扶貧資金2億元，省級水利資金2億元，銀行貸款5.44億元，整合各類涉農資金63.22億元。配套改造集中供水工程2 690處、分散供水工程4.53萬處（眼），提升了14個市（州）、83個縣區、1 160萬人飲水保障水平，其中貧困戶37萬戶、154萬人。

（二）農村飲水建設成效

截至2019年底，甘肅省共建成并運行集中供水工程9 440處，覆蓋470萬戶、1 929萬人；建成引泉、小電井、大口井及水窖等分散供水工程66.67萬處，覆蓋24萬戶、99萬人，農村集中供水率達到91%，自來水普及率達到88%。全省以集中供水工程為主、水窖等分散供水工程為輔的農村人飲供水體系基本建成。經水利部考核評估，甘肅、山東、福建、安徽、湖北、黑龍江6個省份于2018年底同步解決了貧困人口的飲水問題，貧困人口全部達到了《農村飲水安全評價標準》的水量、水質、用水方便程度和供水保證率等指標。

（三）農村飲水安全運行管理現狀

甘肅省農村供水在“十三五”期間，以健全機制、強化管理為前提，綜合采取新建、改造、配套、升級、聯網等方式，建立了“從源頭到龍頭”的建設和管護模式，進一步鞏固了農村供水保障水平。已初步建成了縣級政府主體、水行政主管部門監管、供水單位運行管理“三個責任”，縣級運行管理機構、辦法、經費“三項制度”，保障水質檢測設備、人員、經費“三個到位”和計量收費、投訴處理、應急搶修“三項機制”等全省農村飲水安全管理責任體系。全省86個縣區、嘉峪關市及蘭州新區均建立了縣級農村飲水安全專管機構，制定了運行管理辦法和農村供水應急預案，建立了縣級維修養護基金。截至2022年3月份，全省農村飲水安全工程各級水管員25 423人，其中：縣級水管人員4 591人，鄉鎮級水管人員2 175人，村級水管員18 657人，農民用水協會管理用水合作組織1 631個，用水合作組織人數4 682人。88個縣級水質檢測中心正常運行。基本形成了千噸萬人以上規模化供水工程，按照所有權和經營權分離的原則，實行專業化管理，企業化運作；單村供水工程通過承包、租賃或者委托管理方式，由鄉（鎮）水利管理機構、農村合作組織或者個人負責經營管理和維護；分散工程由農戶自行管理的三種管理模式。

二、農村飲水安全存在主要困難和問題

農村供水工程經過十幾年的努力，特別是在“十三五”期間，通過大力實施脫貧攻堅農村飲水安全鞏固提升工程，甘肅省農村飲水安全取得了巨大的成效。農村居民飲水已實現多種工程設施全覆蓋，運行保障水平持續提升，但是由于長期以來，重建設、輕管理，重投入、輕管護，農村供水工程運行管護機制弱，無法保證農村供水效益長效發揮。農村供水保障水平與實施鄉村振興戰略和農村居民對美好生活的向往還有一定差距。

（一）工程建設不完備

由于農村飲水安全工程建設投資標準低，部分工程配套設施不足；有些水源發生了變化，水源來水量不穩定；部分工程管網埋深不夠，出現極端天氣容易凍管，導致工程供水不穩定。早期工程建設標準低，農村供水工程規?？傮w偏小，部分工程供水設施設備老化，供水保證率不高。

（二）管理責任落實不到位

各縣雖已出臺了管理辦法，印發了相關文件，就落實各方責任提出了明確要求，但在落實完善工程運行管理機構、運行管理辦法及運行經費方面差距較大。運行管理水平不高，創新運行管理機制不夠。管理制度從有“名”到“實”轉變還有很大差距，到村、到戶管護責任不到位，導致供水不穩定。

（三）維修養護制度不夠健全

維修養護機制不健全，經費無保障。各縣雖已建立了維修養護基金，但與實際需要差距較大。沒有制定和完善供水搶修應急預案，沒有合理采購和儲備維修配件，沒有專業維修隊伍，工程出現故障、損毀以及冬季凍管后，不能及時修復，積小成大，影響工程正常運行。常態化、制度化安排農村飲水安全建設管理資金的體制機制有待進一步完善。目前雖然全省集中供水工程水費收繳率達到80%，并呈逐步上升趨勢，但是部分地區部分工程尚未安裝計量設施，無法實現計量收費，2 656處工程執行水價達不到運行成本，無法提留維修養護經費，影響工程良性運行。

（四）運行管理單位能力不強

農村供水工程“三分建、七分管”。農村飲水安全工程管理力量不足，管理水平不高，創新運行管理機制不夠。普遍缺乏用水計劃、運行調度方案等制度；工程日常管理粗放，凈化、消毒設施使用不規范，相關生產過程日志或記錄不完整。

（五）工程村級管理依然薄弱

各地雖然建立了村級管護責任，但是村級管理缺少專業維護管理人才隊伍，全省15 956個行政村，每個行政村有1到10個以上自然村，現有的25 423名水管員遠遠滿足不了村級管護需求。不少村鎮供水工程只有1～2個人管理，且多為沒有經過培訓的農民，其技術水平較低、責任性缺乏、管理意識淡薄。加之末級管護人員經費不足，村級管護人員不穩定。部分供水工程末端管護責任不清，村級管道和供水設施出現故障后得不到及時修復，各地對工程的“最后一公里”管理缺乏足夠重視，村級管護（最后一公里）責任體系尚不健全。

三、對策和建議

（一）加大工程提質增效

實施“十四五”農村供水提檔升級工程。按照鄉村振興梯次推進的總體部署，以問題為導向，統籌規劃，進一步優化農村供水格局，采取“抓兩頭帶中間”的方式完善工程體系建設，提高工程建設標準，積極推行城鄉供水一體化。“十四五”期間，全省計劃按照“三個一批”原則新建和改擴建城鄉一體化工程106處，其中新建14處，改擴建92處；新建和改擴建萬人工程614處，新建122處，改擴建3 392處，新建和改擴建千人以上和以下工程以及小型供水工程603處，新建30處，改造573處，更新改造老舊供水工程和管網361處，解決關鍵技術問題，針對不同工程，采用不同的解決辦法。同時，通過引大、引洮、沿黃提灌等骨干工程延伸配套建設，擴大農村人飲供水覆蓋范圍，置換受水區水窖、水井等分散式水源。有條件的地方，積極推進城鄉一體化供水或農村規模化供水，確保工程建得成、管得好、長受益。補齊農村飲水工程設施短板，促進工程良性運行。

（二）落實維修養護經費

落實各級政府農村飲水安全主體責任，通過水費提留和財政補貼，健全完善維修養護機制，不斷加大公共財政投入，督促市、縣將工程維修養護資金納入同級財政預算。以縣為單元，制定維修養護資金安排使用管理制度，發揮中央、省級維修養護資金引導作用，增加專項債券投入，建立補助資金與農村飲水工程水費收取和管護機制創新的掛鉤激勵機制。充分利用地方專項債券，吸引社會資本參與工程建設和管理。多措并舉，確保維修養護資金足額落實，農村供水工程效益充分發揮。

（三）創新運行管理模式

按照鄉村振興戰略要求持續不斷提升農村飲水安全保障水平。積極推進農村飲水工程規范化管理，研究制定農村小型供水工程運行管理辦法，明確各類工程的管理責任人，各負其責。推進農村供水專業化管理、信息化監控，提升運行管理效率，提高管理水平。健全工程管理機構，完善工程良性運行體制機制，探索政府、企業、社會多元化管理運營模式。建立城鄉供水產權制度，明確產權歸屬，確定管護運行模式。積極發動用水戶參與管理，充分聽取用水戶在農村供水工程建設前、建設中和建設后意見，因地制宜選擇供水方式和供水技術，在保證工程安全和質量的前提下，力求經濟合理，運行管理簡便。初步形成城鄉互補、全面融合、共同繁榮的的新型城鄉供水關系，建立農村供水水價及運行維護良性機制，促進工程長效良性運行，加快推進農村供水現代化。

（四）建立健全機制

以水價水費、產權制度改革和完善服務體系為重點，開展改革試點示范，通過體制機制創新，推動農村供水工程運行管理改革穩步實施，建立健全工程長效運行管護機制。建立覆蓋成本的合理水價機制，強化計量收費。創新和完善公共服務供給模式，以政府管理與市場服務相結合，千人以上工程積極推行企業化經營、專業化管理或通過政府采購服務等方式，實行農村供水工程“物業化”管理，積極推進運行管理企業化。千人以下小型供水工程，根據農村供水的階段性規律，按照中共中央國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》和甘肅省委省政府《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策措施的實施意見》，立足實際，從城郊、鄉（鎮）等鄉村起步，探索建立有利于農村供水設施長期發揮效益的城鄉基礎設施一體化共管共護共享管護機制，加快城鎮供水建設管理向農村延伸，促進由產權所有者實行實際管護。逐步建立起符合社會主義市場經濟體制和農村經濟社會發展需求的農村飲水安全工程建后管理良性循環機制。

（五）強化末級管護

建議政府將鄉村兩級水管員納入公益性崗位，使管護人員工作穩得住，收入有保障。配備村級水管員，滿足村級管護服務需求，完善農村供水工程運行管理機構，加強村級管護力量建設。按照大村配備2名以上、小村配備1名的標準，在各村選配公益性崗位村級水管員，并對水管員持續開展多層次、多渠道、多形式的技術培訓，不斷提升專職水管員的業務技能，有效夯實工程管理基礎，確保末端出現問題能夠及時得到反饋解決，提高群眾的滿意度，切實解決好農村飲水安全“最后一米”問題。加強“省市縣鄉村”監督，暢通用水故障投訴、維修渠道。加大政策宣傳力度，充分調動群眾參與式管理的積極性和主動性，讓群眾知曉，村級與入戶設施的維護維修，受益村和受益戶必須履行管理責任。

綜上所述，通過加大工程提質增效、落實維修養護經費、創新運行管理模式、建立健全機制和強化末級管護等舉措，建立農村供水工程長效運行管護機制，持續提升農村供水保障能力，鞏固農村飲水安全脫貧成果，推動農村飲水安全健康長效發展，切實增強廣大農村居民的獲得感和幸福感。