關于縣域地方國有企業轉型發展的思考

[摘要]當前，國有企業改革進入到新的階段，各類地方國企不斷設立完善并承擔著地方政府投融資功能，但地方國企面對的問題依舊不少，發展步履維艱，迫切需要通過轉型升級提高盈利能力和競爭力。從資產規模、主營業務和人才隊伍建設三個方面出發，對縣域國企的現狀及經營發展中存在的問題進行分析，并就地方國企如何轉型升級提出建議。

[關鍵詞]地方國企;轉型升級;市場化運營;人才隊伍建設。

[中圖分類號]C29

[文獻標識碼]A

隨著第二輪國企改革的不斷深入，縣市區地方政府在適應新時代新經濟發展需要的同時，相繼設立完善各類地方國有企業。地方國企承擔著地方政府投融資功能，在拉動投資、引領發展、增強基礎設施建設、保障民生等方面發揮了積極作用。據不完全統計，截止2019年底，長三角某經濟強省共有各類地方國有企業530余家，投融資額達18500億元，其中大部分資金投入到城市基礎設施建設、產業扶持和民生領域，為當地經濟高質量發展作出了重要貢獻。但是，隨著國家宏觀經濟政策的調整，政府隱性債務的管控，金融監管體制的不斷強化，國企經營運行的短板等綜合因素導致地方國有企業發展步履維艱，迫切需要通過轉型升級提高盈利能力和競爭力。本文結合某省地方國企的實際情況，就國企轉型發展進行了一些思考與探討。

1縣域地方國企的現狀分析

企業的基本情況涉及面很廣，本文著重從資產規模、主營業務和人才隊伍建設三個方面就縣域地方國有企業的現狀進行了基本統計與分析。

1.1地方國企的資產負債情況

截止2019年底，全省530家國有企業合計總資產達45000余億元，凈資產為14400余億元，平均負債率為68%。其中主體信用評級為AAA的僅有7家，占總數的1.3%，主體信用評級為AA+的有82家，占總數的15.5%，主體信用評級為AA的有177家，占總數的33.4%，無主體信用評級的為264家，占總數的49.8%。從整體情況看，縣域地方國企資產規模、資產質量與省市級國企有明顯差距，普遍存在著規模小，資產質量差的情況，如表1所示。

1.2地方國企的經營及盈利能力

全省地方國企近三年主營業務長足發展，盈利能力不斷提高，但總體水平相對較低，盈利能力偏弱，主營業務不夠突出。2019年，530家地方國企年度合計營業收入達1385億元，利潤總額達257億元，如表2所示。

1.3地方國企的人才隊伍情況

全省地方國企共有在編人員31307人，其中研究生學歷845人，占比2.6%，本科學歷19786人，占比63.2%，大專學歷10676人，占比34.2%。其中經濟類中高級職稱人員2881人，占比9.2%，建設工程類職稱人員2437人，占比7.8%，教育、醫療等社會事業類中高級職稱人員378人，占比1.2%，金融投資類中高級職稱人員91人，占比0.3%。由此可見，地方國企中高學歷人才、高級職稱員工占比不高，除了財會、經濟及工程類中高級職稱較多，其他專業技術人員比例相對較低。

2地方國企經營發展中存在的主要問題

縱觀近年來上級有關國企改革運營的相關文件精神，對標央企、省市級國企的運營發展水平，結合地方國企的現狀，本文梳理了地方國有企業當前存在的主要問題。

2.1市場化程度低，核心競爭力弱

作為縣域地方國企，由于存在可用資源少、起步晚、體制機制不完善等多方面原因，國企以政府融資平臺運行的模式成為常態，市場化實體化運行的程度明顯低于省市級國企，缺乏核心競爭力也成了最主要的短板。

2.1.1主營業務不夠突出，盈利能力偏弱。從地方國企的營收能力和盈利能力可以得出.地方國有企業普遍存在著主營業務不強，盈利能力較弱的問題。如某些縣域的國有資本運營公司通常都是當地資產規模最雄厚、盈利能力最強的綜合性國有企業集團，但其主要經營收入往往來自下屬城投類、社會事業類子公司自來水業務、工程建設業務、教育業務的收入和政府性補貼收入，自有經營性資產較少，盈利能力偏弱;又如城投類公司，通常業務涵蓋城市基建、城市污水處理、苗圃培育、園林綠化等業務，但大部分業務都是地方公益性基礎設施建設，現有的經營性資產中大部分也是由地方政府劃轉歸并形成，未能順利推向市場，導致主營業務和盈利能力受限;其他類別地方國企也是相差無幾，在夾縫中謀求生機。

2.1.2資產規模偏少，資產質量較低。從地方國企的資產結構上看，主要由存貨、固定資產、在建工程等構成。大部分都是因承擔公益性項目形成的在建工程，某些國企在建工程的資產占資產總額比例高達70%以上。而這些以公路、高架橋、公園等在建工程形成的資產無營收項目，更談不上盈利。有些地方國企承擔著地方政府招商引資過程中出資主體角色，需要對引進的大項目提供大量的政策性扶持資金，這些對外支出資金沒有盈利作用，只能作為應收賬款以資產形式存在，對企業市場化運營產生一定的負面影響。為此，資產規模少與資產質量低的雙重影響成了困擾地方國企發展的主要因素。

2.1.3未建立人才引入機制，專業人才缺乏。從地方國企員工的學歷、專業技術職稱結構看，高學歷、高職稱專業技術人員比重較低，人才短板較為明顯。同時，地方國企大部分未建立管理層、經營層的市場化選聘機制和職業經理人制度，高級專業人才引不進，留不住的現象制約了國企人才隊伍建設。由于缺乏不同領域的專業性人才，地方國企普遍存在著戰略執行力不足，項目開展面臨人才短缺的挑戰，業務運作受到嚴重束縛。

2.2區域協調程度低，發展合力亟需加強

地方國有企業沒有形成一盤棋的格局，協作共享程度低，企業各自為戰，勢單力薄，又不能相互支撐，共同發展。

2.2.1國有資本運營公司未發揮出應有的統籌作用。作為縣域國有資本運營公司，普遍存在國有資本運營、資產整合與統籌協調方面的作用發揮不夠的問題。有些地方國有資本運營主體合并總資產規模達到500余億，但其下屬的國企資產規模沒有1家達到AA級公司的要求，資產過于集中，沒有合理劃分，未發揮出最大功效。可見代表國資委履行國有資產運營與管理的公司在發揮國有資本的運作統籌上需要加強。

2.2.2國企之間有協作愿望，無協作之舉。各地方國企在經歷經濟波動和疫情沖擊之后，對抱團取暖、協作共贏的愿望較為強烈。特別是2018年開始的金融強監管和去杠桿的信貸政策執行后，融資渠道不斷擠壓，對借款主體的要求不斷提高，大家都深切感受到需要增加區域協同，增強抗風險能力與發展動力。但由于協同機制的缺乏，各企業之間真正的協作配合落實到行動上還是少之又少，很少有縣域地方國企之間的共同業務合作發生，地方國企在迫切地期望中心留余地，各掃門前雪。

2.2.3國企協作共贏的思路缺乏創新。盡管地方國企經營者都希望協作共贏，但又缺乏成熟的合作模式，共贏發展的創新思路乏善可陳。各國企更多地關心自身的利益與發展問題，缺少通過合作共同發展的膽識與格局。這種狹隘的觀念嚴重束縛了地方國企相互合作的思路。貌似一個集團整體，實則各自為政。

2.3監管體系不夠健全，管理效率有待提高

自十八大中央推進國企第二輪改革以來，國務院先后出臺了《關于深化國企改革的指導意見》中發【2015】22號等1+N的相關配套文件數十個。某省作為先行地區也先后出臺了有關于深化國企改革的配套文件。但是，地方政府2018年又因機構改革等原因，導致縣域國資管理機制滯后于中央、省、市，有關國企深化改革的指導性文件并沒有形成，國企的監管運營機制還不夠健全，有待進一步完善。

2.3.1管理制度執行落地率有待加強，在既有的地方國資監管機制中，存在著制度執行落實不夠的問題。比如，某地規定國有企業投資活動，應納入年度投融資計劃，未納入年度投融資計劃的投資項目原則上不得投資。而實際上，監管部門只是執行了年度投資計劃的上報，各國企也只是上報了投資計劃，有無嚴格按照計劃執行就另當別論了。又如對國有資本經營預算方面存在著執行上不夠有力的問題，部分國有企業存在著沒有按要求編制本企業年度國有資本經營預算建議書，定期報送預算執行的情況。

2.3.2管理理念有待創新轉變。地方國企監管還存在著思想保守的問題。比如，分類推進國有企業混合所有制改革已成為新一輪國企改革的四大任務之一，國務院在2015年就出臺了《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，《意見》明確提出鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、并購重組等多種形式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合，發展混合所有制。鼓勵地方從實際出發推進混合所有制改革。省、市國企混合所有制企業已成為國企經營活動中的重要力量，但地方政府很少出臺相關指導性文件，與高度發達的民營經濟很不匹配。另外，國企的市場化招聘機制、職業經理人制度都未建立，在一定程度上限制了國企的人才引進與團隊建設。

2.3.3管理協調作用有待提高。監管部門更多地以管理者的身份出現，或者按照上級指令執行任務，或者根據監管機制行使審批監督職能，但在協調國企之間形成相互促進、互贏發展的關系中沒有很好地發揮作用。比如，在地方國企之間的資金調度上，更多地是執行地方政府的指令、協調款項借調落實，后續的還款常常是無人問津;在國企之間的業務協調上，沒有承擔起監管部門應有的指導統籌作用。很多需要監管部門出面協調的業務協同常常無人問津。

3地方國有企業轉型發展的建議

面對經濟下行的壓力和復雜的國際經濟環境，國資監管部門和國有企業應積極深刻思考，主動謀求改革發展之良策，整合挖掘發展之資源，激發強化發展之動力，為地方經濟高質量發展貢獻力量。

3.1科學分類整合，合理定位發展

地方國企的改革發展目標應重點著眼于如何利用和挖掘有限的資源，在短時間內增量出1-2家AA級及以上企業，而不是為改革而改革，進行簡單的企業數量減少，債務劃轉合并。

3.1.1建立多維體系，增強抗風險能力。要打破縣域一個集團、一家AA級國企的窘迫局面。根據銀行信貸通常對集團內采用總額控制的授信原則，區域內要建立兩個以上的國企集團多維體系，形成1+1的兩個國企集團。對已經是AA級國企，要在現有的基礎上優化資產結構、增強盈利能力，達成主體信用評級AA+目標;綜合統籌國有資產的劃分，對另外一個體系的企業集團通過資產整合，也要打造成AA級或者更高層級的企業，從而形成兩個相互獨立的企業集團獨立運營、相互支持、共同協作的良好局面，大幅度提高地方政府融資和抗風險能力。

3.1.2合理功能定位，做大做強主業。根據上級深化國企改革的精神，結合當地實際，以市場化實體化運營為目標，全力推動國企做大做強主業。地方國有資本的運營主體，功能定位為代表國資委履行下屬企業出資人職責，承擔股權管理、國有資本運作、資產整合，統籌與調配。要主動參與一級土地市場、低效用地開發，增強盈利能力。及時根據集團內企業實際經營和發展情況，優化和整合資產結構，不斷增強自身與下屬企業的競爭力;城投類公司定位為從事基礎設施投資建設運營的綜合性集團。重點拓展公共服務領域業務，要積極獲取城市建設、市政工程、道路交通工程、園林綠化、房地產開發、污水處理等公共服務領域相關行業的資質。大膽進入區域內城市開發、安置房、保障房建設項目，做強公共服務類主業，全面提升盈利能力;社會事業類公司要定位為社會事業綜合服務運營商，大力拓展教育培訓、小區配套幼兒園、學校食品配送、民政福利事業、人力資源服務、演出經紀等主營業務;金融投資類公司定位為產業投資與金融服務平臺，堅持金融業務和產業投資協同發展，以金融服務與產業投資為雙輪驅動拓展主業，積極推進股權投資、資產管理、融資租賃等綜合金融服務業務，大力拓展符合當地優勢行業的產業布局與產業投資。

3.1.3挖掘存量資源，合力協同發展。盡管縣域可用資源少，但是一些存量資源還是可以挖掘裝入國企并成為優質資產。建議從以下三方面入手：首先是行政事業單位的固定資產。要專門指定一家國企負責行政事業單位資產的管理與經營，并將未確權的資產通過合規程序取得產權，實現資產最大化;其次是由財政預算安排支付的公共服務領域民生保障方面的資產與業務，如城市環衛保潔、園林綠化養護、河道清淤、土地綜合利用、土壤修復等業務均可由相關國企負責;第三是由行政主管部門審批管理的壟斷特許經營業務，如人勞部門的人才招聘、勞務派遣業務、城建土管部門房屋土地測繪評估、環保部門的固廢處理、行政綜合執法部門的渣土清運、公安部門的安保業務等項目均可由國企承擔。這些存量資源的挖掘在為國企增加經營性項目收益的同時，又能體現國企的社會責任，減少當前以上項目由民企承擔效果不穩定的負面因素。

同時，地方國企要改變單打獨斗的局面，功能定位既要相對獨立，又要相互聯系配合。主營業務既要突出清晰，又要適度混合經營。地方國企既是一個獨立法人，又可合作合資共同發展。根據國企的實際經營情況和團隊運行能力，允許混合經營、交叉經營、合作經營，這些跨界混業經營的業務待發展壯大后可由國資監管部門重新統籌調配資源。地方國企要發揚利他精神，將自身的資源主動與其他國企分享共享，將各自的業務相互支持給兄弟單位。

3.2完善監管機制，激發運營活力

國資監管部門應根據黨中央、國務院關于深化國資國企改革的決策部署，以加強國企黨的領導和完善公司治理統一起來為目標，加快形成監管制度健全、責任追究嚴格、約束激勵機制協調的國企監督管理體系，促進地方國企健康高效發展。

3.2.1完善監管約束機制。國資監管部門應積極借鑒省、市級國資監管體系，以管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全為重點，健全國企監管制度，狠抓制度執行到位。應盡快出臺地方深化國企改革的指導性文件，有序推進地方國企混合所有制改革，鼓勵區屬國企在一定的權屬范圍內與民營資本合作，發揮國企、民資各自的優勢為地方經濟發展服務;應結合實際積極推進國有資本授權經營體制改革，按照《關于印發<國務院國資委授權放權清單（2019年版）>的通知》要求，制定授權放權清單，賦予企業更多自主權，實現授權與監管相結合、放權與管好相統一，促進激發微觀主體活力與管住管好國有資本有機結合;應建立相應的經營投資容錯免責機制，參考有關容錯糾錯機制的相關規定，以正負面清單形式對經營投資容錯范疇進行合理界定，允許國企在合法合規、無廉政風險基礎上的經營投資試錯機會，為想干事、敢擔當的國企干部提供制度保障。

3.2.2完善人才引進機制。縣域國資監管部門應盡快出臺《職業經理人制度》和管理層、經營層市場化招聘制度。參考上級相關文件，通過大力引進和選用適應市場競爭需要的高素質職業經理人，建立以市場為主導的人才引進機制，完善人才、智力、項目相結合的柔性引進機制，拓寬國企人才引進渠道。加強國企專業人才隊伍建設，重視中青年人才和團隊培養，加大高技能人才培養力度，打造創新型企業經營管理人才隊伍，健全立體化人才培養體系，增強國企發展的核心競爭力。

3.2.3完善薪酬考核制度。縣域國資監管部門應對企業負責人加大分類考核力度，推動建立與企業負責人選任方式相匹配、與企業功能定位相適應的差異化薪酬分配體系，一企一策差異化設定指標，考核結果與薪酬掛鉤，充分調動企業負責人干事創業的積極性、主動性。深化市場化薪酬改革，探索建立以業績為導向的國企員工績效考核機制，績效薪金根據不同崗位屬性確定，采取薪酬主要與經營業績相掛鉤，堅持激勵與約束相配套，使薪酬真正體現員工業績和能力，形成良好的管理導向和創業爭先的氛圍，增強國企創收動力。

3.3加強國企黨建，全面強化黨的領導

縣域國資監管部門要根據全國、全省國有企業黨的建設工作會議部署要求，以黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想為指導思想，堅持黨對國有企業的領導，落實全面從嚴治黨要求，履行管黨治黨責任，不斷加強和改進地方國有企業黨的建設。

3.3.1加強黨對國有企業的領導，加快理順管理體制。進一步加強國有企業公司章程修訂，把黨建工作總體要求、黨組織職責權限以及機構設置、運行機制、基礎保障等內容在公司章程中予以明確;加快完善雙向進入、交叉任職領導體制，符合條件的企業黨組織領導班子成員與董事會、監事會、經理層成員，依照有關規定和程序實現雙向進入、交叉任職;加強地方國有企業黨建歸口管理，加快建立歸口統一、責任明確、有機銜接的國有企業黨建工作管理體制;嚴格落實黨對國有企業干部人事工作的領導權和對重要干部的管理權，加強國有企業領導人員隊伍建設;探索開展國有企業“黨建臺”建設，推動信息化與監管業務深度融合，提升整體監管效能。

3.3.2層層壓實黨建工作責任，加強國有企業督查考核。完善國有企業黨建工作職責體系，落實黨組織領導班子抓黨建主體責任、黨組織書記抓黨建第一責任人責任、領導班子成員“一崗雙責抓黨建責任，完善企業黨建工作機制，落實年初工作部署、日常督促檢查、年底述職評議的運行機制;落實《國有企業黨建工作責任制實施辦法》等相關文件，健全完善國有企業黨建工作考核評價機制，層層傳遞黨建工作考核責任，地方國企要嚴格執行”黨建+”綜合考評體系，對考核結果進行推名通報;加強黨建考核評價結果運用，黨建工作考核納入企業領導班子和領導人員綜合考評體系且權重不低于20%，并與領導人員任免、薪酬、獎懲等掛鉤。

3.3.3加強國有企業意識形態工作，推進清廉國企建設。嚴格落實意識形態責任制，按照黨委主體責任、黨委書記第一責任、分管領導直接責任、領導班子成員“一崗雙責”要求，逐級抓好意識形態責任制落實;建立健全國有企業領導人員執紀監督巡視巡察制度，實行重大決策終身責任追究，嚴肅查處國有企業腐敗案件;聚焦政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律，運用好監督執紀“四種形態”，抓早抓小，防微杜漸;認真貫徹上級文件精神，深入推進陽光國有企業建設，從制度上防止決策、交易、工程、采購等重點領城暗箱操作、利益輸送;推動清廉國企與企業改革同步對接、與生產經營有效融合。

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[收稿日期]2020-08-28

[作者簡介]羅周法（1974-），男，浙江臨海人，本科，執業醫師、三級心理咨詢師。