秸稈資源化利用的協(xié)同治理困境與對策

段亞敏 黃千千

摘要：秸稈資源化利用的發(fā)展受到國家和社會重視，但是發(fā)展速度較緩慢。分析湖北省荊州市秸稈資源化利用的協(xié)同治理困境，發(fā)現(xiàn)多主體協(xié)同治理觀念不強(qiáng)、多主體功能發(fā)揮失靈、多主體協(xié)同治理運(yùn)行不協(xié)調(diào)等，影響了秸稈資源化利用的協(xié)同治理成效。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出夯實(shí)多主體的協(xié)同治理觀念、完善多主體協(xié)同治理的運(yùn)行保障機(jī)制、加強(qiáng)多主體間的溝通等對策，以期提高協(xié)同治理成效，促進(jìn)秸稈資源化利用的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;秸稈資源化利用;多主體;協(xié)同治理

中圖分類號：F320.3;C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（ 2020） 20-0197-03

D01：10.1408 8/j .cnki.issn0439-8114.2020.20.044

秸稈焚燒是引起大氣環(huán)境季節(jié)性污染的罪魁禍?zhǔn)字唬璧K了農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。在秸稈焚燒屢禁不止的現(xiàn)實(shí)情況下，推動秸稈資源化利用，能夠有效實(shí)現(xiàn)秸稈禁燒[1，2]。

早在1997年國家就開始啟動秸稈資源化利用工作，但是由于成本高、收益低，其他參與主體態(tài)度猶豫[3，4]，使得秸稈資源化利用發(fā)展較為緩慢。當(dāng)下，在農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)和國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的雙重要求下，優(yōu)化秸稈處置方式、提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力顯得尤為重要。

協(xié)同治理理論是指政府與非政府主體為管理公共事務(wù)和制定、執(zhí)行政策而進(jìn)行集體決策的過程[5，6]。當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在碎片化等問題，導(dǎo)致治理效率低下，但是生態(tài)的公共屬性決定了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理必須走協(xié)同治理路徑，因此，構(gòu)建多主體的協(xié)同治理長效機(jī)制來應(yīng)對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的新問題和新挑戰(zhàn)成為必然選擇。只有明確農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中不同主體的地位、權(quán)利與職責(zé)，才能夠保證和提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的運(yùn)作效率[7]，而提高秸稈資源化利用的協(xié)同治理能力，將有力推動秸稈資源化利用的發(fā)展。

1 秸稈資源化利用的協(xié)同治理困境

荊州市地處江漢平原，農(nóng)作物產(chǎn)量大，農(nóng)作物秸稈年產(chǎn)生量約650萬t，在燃?xì)馄占昂螅薪斩捓寐什坏?0%，露天焚燒和隨意丟棄嚴(yán)重影響農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民生活質(zhì)量。為此，政府一方面嚴(yán)格監(jiān)管秸稈處置問題，嚴(yán)厲懲處秸稈焚燒現(xiàn)象;另一方面出臺促進(jìn)秸稈資源化利用的政策和措施，實(shí)施秸稈綜合利用項(xiàng)目，設(shè)立專項(xiàng)資金扶持秸稈綜合利用企業(yè)，推進(jìn)秸稈還田，落實(shí)農(nóng)機(jī)準(zhǔn)人機(jī)制和限茬措施，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置秸稈回收點(diǎn)，進(jìn)行秸稈收儲。通過實(shí)施秸稈綜合利用項(xiàng)目，荊州市各縣市建立了秸稈收儲中心，以財(cái)政補(bǔ)貼的方式支持農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)組織以及企業(yè)，打造秸稈收一貯一運(yùn)一用一體化的運(yùn)作方式。經(jīng)過多方共同努力，目前荊州市共建成秸稈收儲加工利用企業(yè)95個，每年可累計(jì)收儲加工秸稈76萬多t，農(nóng)民增收2.85億元[8]。盡管荊州市秸稈資源化利用的協(xié)同治理取得了一定成效，但仍面臨以下幾個方面的現(xiàn)實(shí)困境。

1.1 多主體協(xié)同治理觀念不強(qiáng)

1.1.1缺乏主體地位意識村民委員會（以下簡稱村委會）只是按照縣政府下發(fā)文件的要求實(shí)施，沒有正確認(rèn)識到其作為主體之一的橋梁作用。考慮到秸稈的季節(jié)性、回收及存儲環(huán)節(jié)斷層等問題，企業(yè)作為一個以盈利為目的的組織，在面對秸稈資源化利用時也處于觀望狀態(tài)。現(xiàn)階段秸稈資源化利用所帶來的收益較低.大部分農(nóng)民不愿意參與秸稈資源化利用，為節(jié)約成本選擇直接焚燒或隨意丟棄的處理方式。

1.1.2主體地位不平等 主體間的平等關(guān)系是多主體協(xié)同治理的前提，各主體的有效合作要達(dá)到最佳的合作效果也要建立在各主體平等的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)[9 ]。在秸稈資源化利用過程中，政府的優(yōu)先地位使得共同參與治理的難度加大，造成社會力量參與不足的情況。在制定政策的過程中，政府并沒有從農(nóng)民和企業(yè)2個主體中選出代表進(jìn)行商談決議，使得政策在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施起來效果不佳。農(nóng)民和企業(yè)作為秸稈資源化利用的最直接受益者，應(yīng)當(dāng)讓他們充分參與到治理中去，而不僅僅是政府“下決定”，村委會“下通知”，企業(yè)“等決定”，農(nóng)民“聽決定”。

1.2 多主體功能發(fā)揮失靈

1.2.1 政府引導(dǎo)作用不強(qiáng) 作為秸稈資源化利用的協(xié)同治理主體之一，政府也是引導(dǎo)秸稈資源化利用發(fā)展的先鋒。由于現(xiàn)階段參與主體地位不同、市場交易機(jī)制不暢通、利益分配機(jī)制不完善等現(xiàn)實(shí)原因，政府、村委會、企業(yè)、農(nóng)民幾方還沒有形成穩(wěn)定和諧的經(jīng)濟(jì)關(guān)系[10]。政府不斷加大秸稈焚燒處罰力度，在不夠深入了解秸稈資源化利用的情況下出臺幫扶政策，雖然改善了焚燒秸稈的情況，卻造成部分不良企業(yè)騙取政府補(bǔ)貼的情況出現(xiàn)。

1.2.2 市場未優(yōu)化資源配置企業(yè)缺乏自主運(yùn)營能力，主要依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼，技術(shù)水平比較落后，導(dǎo)致投入高但是利用效率低下的情況比較普遍[11]。荊州市大部分地區(qū)都缺乏龍頭企業(yè)的帶領(lǐng)，還未形成秸稈資源化利用的產(chǎn)業(yè)鏈。企業(yè)的需求直接決定了秸稈的供應(yīng)問題，如果市場缺乏需求，資源就會浪費(fèi)，企業(yè)也無法引導(dǎo)農(nóng)民以市場化手段參與到秸稈資源化利用中來。

1.2.3 農(nóng)民參與度不強(qiáng) 農(nóng)民對秸稈資源化利用的認(rèn)識程度不深，沒有認(rèn)識到秸稈資源化利用的長遠(yuǎn)影響，也沒有認(rèn)識到自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的社會責(zé)任。秸稈資源化利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠完善，農(nóng)民不滿足通過秸稈獲得的收益，而農(nóng)民的不積極主動參與反過來又限制了秸稈資源化利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.3 多主體協(xié)同治理運(yùn)行不協(xié)調(diào)

1.3.1 政府間缺乏合作在秸稈資源化利用過程中，政府間的溝通交流也是非常必要的。如荊州市下轄的公安縣萬華板業(yè)和凱利板業(yè)對秸稈的需求量大，但由于秸稈的收儲、運(yùn)輸系統(tǒng)并不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)秸稈在田里浪費(fèi)而企業(yè)又急需的局面。這樣的情況就需要各地區(qū)政府部門之間進(jìn)行溝通交流，建立秸稈供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，使得全市的秸稈能夠得到充分利用。

1.3.2合作過程缺乏規(guī)范協(xié)同治理是多主體之間相互合作、共同治理，而不僅僅是參與主體各自負(fù)責(zé)各自部分，整體治理的效能遠(yuǎn)大于無協(xié)商的單獨(dú)治理之和。要想最大可能發(fā)揮多主體協(xié)同治理的效能，就一定要實(shí)現(xiàn)各主體之間的相互互補(bǔ)以及利益統(tǒng)一。

2 秸稈資源化利用的協(xié)同治理對策

2.1 夯實(shí)多主體的協(xié)同治理觀念

2.1.1樹立多主體的協(xié)同治理觀念秸稈資源化利用發(fā)展離不開政府、村委會、企業(yè)和農(nóng)民的共同努力，只有四者共同參與，才能解決現(xiàn)階段荊州市秸稈資源化利用發(fā)展不暢的問題。要以全域覆蓋、全量使用為目標(biāo)，明確四者之間的共同目標(biāo)，建立加快發(fā)展秸稈資源化利用的長效機(jī)制。

2.1.2 轉(zhuǎn)變政府管理方式政府應(yīng)進(jìn)一步做好“加法”和“減法”工作，繼續(xù)推進(jìn)政府部門職能從審批為主轉(zhuǎn)向更加注重事中、事后監(jiān)管，減去依法不該為、不可為的職能。對各地的秸稈資源化利用發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，按照需要給予不同的財(cái)政支持。在招商引資方面，對企業(yè)給予一定的優(yōu)惠政策，如減免稅費(fèi)、降低水電成本、投資抵免等。

2.1.3 提升參與主體的素質(zhì)宣傳教育是提高參與主體素質(zhì)最直接有效的辦法。通過書籍、報(bào)刊、培訓(xùn)等形式，使政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到秸稈資源化利用的意義;通過宣講會的形式.使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)民認(rèn)識到秸稈資源化利用的好處以及自身的治理主體地位。

2.2完善多主體協(xié)同治理的運(yùn)行保障機(jī)制

2.2.1 完善政策保障機(jī)制 在差異化補(bǔ)償方式下，農(nóng)民的受償意愿會有所不同。政府的補(bǔ)貼水平應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)民的受償意愿，當(dāng)秸稈資源化利用獲得的社會利益比個人利益大時，實(shí)施合理的政策補(bǔ)償能夠提升企業(yè)和農(nóng)民參與的積極性[12-14]。要以中央政府為主導(dǎo)，確定中央以及地方政府的投入分擔(dān)比例，在發(fā)展較為特別的地區(qū)由地方財(cái)政承擔(dān)主要投入，通過以獎代補(bǔ)的方式，對發(fā)展成效較好的地區(qū)給予重點(diǎn)幫扶。要提高和創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理，最大程度發(fā)揮財(cái)政資金的效益，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的桿杠作用，通過農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、項(xiàng)目補(bǔ)貼、綠色補(bǔ)貼等，鼓勵企業(yè)和農(nóng)民參與秸稈資源化利用。要建立健全財(cái)政投入的激勵約束和績效評價機(jī)制，保證政策的正常實(shí)施。

2.2.2 完善法治保障機(jī)制 完善法治保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的必要條件。隨著治理實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，完善的法律體系和有力的執(zhí)法體系就顯得尤為重要。加大秸稈禁燒和監(jiān)察力度，時刻關(guān)注秸稈資源化利用的發(fā)展動向，引導(dǎo)秸稈資源化利用朝好的方向發(fā)展。

2.3 加強(qiáng)多主體間的溝通

2.3.1 加強(qiáng)政府間的交流地方政府要及時向上級政府簡要匯報(bào)工作情況，重點(diǎn)匯報(bào)在治理過程中遇到的問題，通過反饋信息解決問題。地方政府之間要溝通交流、相互學(xué)習(xí)，發(fā)展較慢的地區(qū)要向發(fā)展比較成熟的地區(qū)以及秸稈禁燒實(shí)施效果較好的地區(qū)學(xué)習(xí)。地區(qū)間秸稈資源化利用發(fā)展情況存在差異，出現(xiàn)互補(bǔ)型問題時可以互相幫助，遇到相似性問題時可以共同商議，以此促進(jìn)秸稈資源化利用發(fā)展。

2.3.2 增強(qiáng)各主體間的信息交流建立秸稈資源化利用的信息共享平臺，各主體將各自的信息資源進(jìn)行有效整合。而構(gòu)建秸稈資源化利用信息共享制度是建立信息共享平臺的基礎(chǔ)，能夠促使信息有效快速傳遞。政府主動與社會力量進(jìn)行合作，加速建立秸稈收儲、運(yùn)輸?shù)纳鐣?wù)組織，如農(nóng)機(jī)合作社、農(nóng)民合作社等，同時在村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)范合格的秸稈存儲場地，配備專業(yè)化器械，在全市范圍內(nèi)打造一個全覆蓋的收儲運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，使秸稈資源化利用的收儲環(huán)節(jié)得以完善。在實(shí)施政策或修改政策之前，政府可以通過走訪和問卷調(diào)查的方式收集企業(yè)和農(nóng)民的意見，設(shè)立秸稈資源化利用信息處理部門，接受信息反饋。政府和村委會要定期舉行座談會，圍繞秸稈資源化利用發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行討論，各主體相互交流意見。只有把握秸稈資源化利用的實(shí)時動向，才能夠有力、有效地推進(jìn)秸稈資源化利用發(fā)展。

3 小結(jié)

生態(tài)文明是農(nóng)村文明的鮮明體現(xiàn)，將農(nóng)業(yè)廢棄物秸稈變廢為寶、合理利用，正是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑之一。破解當(dāng)下秸稈資源化利用的協(xié)同治理困境，通過夯實(shí)多主體的協(xié)同治理觀念、完善多主體協(xié)同治理的運(yùn)行保障機(jī)制、加強(qiáng)多主體間的溝通，加快秸稈資源化利用的發(fā)展步伐。

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作者簡介：段亞敏（1995-），女，湖南郴州人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境治理，（電話）18075524086（電子信箱）1350082583@qq.com。