第三支柱養老金內涵、現狀與實現路徑

李慶雄

[提要] 在疫情經濟發展緩慢與老齡化長期存在的沖擊和影響下，養老金三支柱體系建設需要統籌發展，第三支柱養老金的理論研究和實踐探索逐步深入。為加快建設第三支柱養老金制度的快速發展，本文采用PEST-SWOT分析法，在分析第三支柱養老金的內涵與現狀基礎上，對第三支柱養老金的優勢及面臨的機遇、劣勢及威脅進行分析，最終對第三支柱養老金進行PEST-SWOT態勢判定，并提出突破路徑。

關鍵詞：第三支柱;養老金制度;人口老齡化

中圖分類號：F840.61 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年9月8日

自2000年中國開始步入老齡化社會。2018年，我國65歲及以上人口比重達到11.9%，0～14歲人口占比降至16.9%，人口老齡化程度持續加深。中國正在經歷劇烈的人口結構轉變，人口紅利減弱，人口老化速度快，養老金制度的建設和轉型改革具有重要的戰略意義。第三支柱個人養老金的構建是在第一支柱基本養老保險與第二支柱企業年金與職業年金的基礎上統籌發展的，是國家養老金體系的重要支柱和中國特色養老金融的組成部分，對緩解養老金領域發展不平衡不充分問題、應對老齡化的社會財富儲備具有重要意義。

與歐美國家相比，中國較遲進入老齡化社會，對于第三支柱養老金制度的建立較為缺乏，盡管存在制度的異質性差異，但歐美國家對于第三支柱養老金的經驗教訓值得借鑒與思考。英國是福利國家的典型，在新一輪養老金制度改革中引導較高收入群體退出第一支柱國家養老金進入 “國家雇員儲蓄信托計劃”，以此來推動第三支柱私人養老金發展。美國較早建立的個人退休賬戶成為世界第三支柱個人養老金計劃的代表，個人儲蓄顯著促進了國民養老儲蓄，具有積極作用。其他國家同樣在積極倡導構建第三支柱養老金體系，中國作為起步較晚的國家，在面對老齡化趨勢迅速發展過程中，不僅要借鑒其他國家歷史經驗，更需要形成具有中國特色的養老金體系，第三支柱個人養老金的思考具有顯著的現實意義。探討中國多支柱養老金制度體系，其中第一支柱基本養老保險顯著發展，第二支柱穩步發展，第三支柱養老金提上進程，互相補充以完善多支柱養老金體系。因此，有必要在第三支柱養老金制度內涵和發展現狀的基礎上，對第三支柱的發展優勢及機遇、發展劣勢及所面臨的威脅進行分析，最后在判定PEST-SWOT態勢的基礎上，提出擺脫困境的應對策略，以推動第三支柱養老金制度更加健康長遠地發展。

一、第三支柱養老金的內涵及發展現狀

（一）第三支柱養老金的內涵。1994年世界銀行提出了養老保險的“三支柱”模式，包括強制性公共養老金計劃、強制性的職業年金計劃和自愿的個人儲蓄性計劃或職業年金計劃，第三支柱的概念因此出現，即自愿的職業年金計劃或個人儲蓄計劃。1991年國務院“關于企業職工養老保險制度改革的決定”提出了“逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度，實行國家、企業、個人三方共同負擔”。不過，由于個人儲蓄性養老保險具備自愿性，因此個人層面的第三支柱養老金發展長期處于空白狀態，國家的建設重點主要在第一支柱與第二支柱上。2018年五部委聯合印發的22號文，是官方文件中首次出現“第三支柱”的表述，中國意義上的第三支柱概念確切提出。

目前，學者對“第三支柱養老金”的內涵存在相似點與分歧。鄭秉文將第三支柱理解為享受稅優政策的商業養老保險，以此促進個人養老賬戶制度的建立和普及。楊宜勇和吳香雪同樣指出稅收制度優化設計及稅收激勵是促進第三支柱發展的關鍵。另一種觀點認為第三支柱是個人儲蓄計劃的一種金融產品或賬戶。不過，對于第三支柱內涵的界定應從制度上進行規范，與市場上已存在的銀行養老理財、養老基金區分開。此外，必須將第三支柱養老金作為一項國家養老金制度來定義，如同城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、企業年金等都是養老金制度，以此來規范第三支柱的內涵。

本文認為第三支柱個人養老金是“政府依據相關法律法規，通過財稅激勵支持、引導全體經濟活動人口建立的，以個人養老為目的，個人自愿參加并主導的積累型養老金制度”。第三支柱個人養老金可實現如下目標：一是應對人口老齡化，通過政策支持國民為養老問題進行長遠規劃;二是享受財稅支持政策，使個人養老儲蓄計劃更加具有保障;三是第三支柱養老金制度賦予了參與者自主權，推動投資養老理念形成并促進資本市場完善。

（二）我國第三支柱養老金發展現狀。國務院1991年頒發的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》中提出，要“逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度，實行國家、企業、個人三方共同負擔”。20多年來，我國第一支柱基本養老保險取得顯著成效，第二支柱企業年金和職業年金穩步發展。第三支柱養老金制度開始落地的標志是2018年五部委聯合印發的《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（財稅[2018]22號），通知決定在部分地區開展個人稅收遞延型商業養老保險試點。2019年中共中央國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，明確增加養老財富儲備，將“鼓勵家庭、個人建立養老財富儲備，穩步增加全社會的養老財富儲備”作為重要任務，為應對人口老齡化提供堅實的社會財富保障。

由于制度上第三支柱養老金制度落地較遲，目前還在發展階段，發展潛力巨大。不過目前依舊存在制約第三支柱發展的問題：一是當前我國居民依舊偏好于傳統銀行儲蓄，對購買個人儲蓄養老金認知不深;二是稅收優惠政策尚未落地，民眾參與積極性不高;三是第三支柱出現遲，三支柱養老保險架構失衡加重;四是個人稅收遞延型養老保險試點政策覆蓋人群有限，稅優政策設計不當，稅優流程操作繁瑣。因此，第三支柱養老金尚處在發展的初級階段，還有待進一步的完善。

二、第三支柱養老金的優勢及面臨的機遇

第三支柱養老金的逐步完善是未來發展的必然趨勢，下面運用PEST-SWOT分析法，從政治、經濟、社會、技術四重因素對第三支柱養老金的發展優勢和機遇進行分析，以明確第三支柱養老金的未來發展趨勢。

（一）第三支柱養老金的優勢。第三支柱養老金的落地，將極大地解決老齡化下的養老痛點，完善我國的養老三支柱體系，具體體現在如下方面：

1、有助于緩解養老金領域發展不平衡、不充分問題。第三支柱作為國家養老金的制度補充，能夠推進三支柱養老金體系協調發展。目前，第一支柱養老金一支獨大，第二、第三支柱發展滯緩，尤其是第三支柱養老金才剛剛起步，大力發展第三支柱養老金有利于明確政府、單位和個人的責任，形成三方責任共擔機制。第三支柱不受就業情況的制約，靈活就業者等能夠被納入制度化的私人養老金體系之中，能夠貼合“大眾創業、萬眾創新”的國家方針，以及疫情環境下私人主播、線上職業的發展保障，彌補部分人群無法參加第二支柱職業養老金的制度性缺陷。

2、有助于推動儲蓄養老向投資養老理念的轉變。中國進入深度老齡社會后，一方面可以增加年輕人的稅收和加大企業負擔來征收養老金，但這不是可持續發展的長遠之策，解決老年人養老金的充足性必須靠政府、企業、個人養老金三個支柱共同發力。我國居民偏好于傳統銀行儲蓄，但這些存款并不是為了養老而進行的長期儲蓄。建立和完善第三支柱，從國家制度化改善居民養老觀念，逐步改善家庭的資產配置，通過合理的市場化投資運營實現保值增值，有利于個人形成長期養老規劃。

3、有助于優化國家金融結構。長期以來，國民以養老為目的的金融資產一部分用于銀行存款和理財，使得金融體系將儲蓄轉化為實體投資的功能不足。此外，部分養老金融資產以散戶形式流入股票市場，從中博取短期價差，不利于發揮養老資金長期屬性獲取合理收益及其健康發展。建立第三支柱養老金，通過專業資產管理機構參與資本市場獲得合理收益，促進國家金融結構調整和實體經濟增長。

（二）第三支柱養老金的機遇。第三支柱養老金是政治因素、經濟因素、社會因素及技術因素綜合作用下的結果，第三支柱養老金的落實是老齡化發展不可逆轉的趨勢。

1、政治因素。1991年國務院頒發的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》中提出，要“逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度”中初步提出了個人儲蓄性養老保險的概念，繪制了早期三支柱模式的藍圖。2015年《政府工作報告》明確，年內將推出個人稅收遞延型商業養老保險，通過減稅養老的稅收優惠模式加快第三支柱的發展。2017年2月，國務院印發了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，提出了構建包括職業年金、企業年金以及個人儲蓄性養老保險和商業保險的多層次養老保險體系。2017年7月國務院辦公廳印發《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，指出要擴大商業養老保險產品供給，充分發揮商業養老保險在健全養老保障體系的生力軍作用。2018年4月，五部委聯合印發了“22號文”，決定在部分地區開展個人稅收遞延型商業養老保險試點，標志第三支柱開始落地。2019年11月，中共中央、國務院印發了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，明確將“夯實應對人口老齡化的社會財富儲備”作為一項重要任務，提出“通過擴大總量、優化結構、提高效益，實現經濟發展與人口老齡化相適應”。由此可見，第三支柱隨著20多年的停滯發展，近年來被提上日程。養老三支柱結構性失衡使得第一支柱基本養老保險壓力過大，第三支柱的發展刻不容緩，中國已經為第三支柱養老金的發展給予了充分的政治支持。

2、經濟因素。改革開放40多年來，我國社會經濟發展迅速。其一，近年來GDP保持中高速增長，1979年以來平均增長速度為8.5%，2017年我國人均GDP為59，660元。其二，居民可支配收入不斷提高，2017年全國居民人均可支配收入為25，974元，自1979年以來平均增長速度為8.5%。其三，居民消費結構升級加快，恩格爾系數持續下降。2017年全國居民恩格爾系數為29.3%，首次低于30%，進入聯合國劃分的20%～30%的富足區間。其四，我國金融市場日益完善。此外，2015年《政府工作報告》明確，個稅遞延型商業養老保險年內將推出減稅，意味著稅收優惠將全面覆蓋中國養老保險體系的三大領域。減稅的壓力于地方政府而言不大，因此個稅遞延政策在上海等地先行試點后，將較快地向全國推廣。稅延政策不僅助推保險業做大規模，也將推動行業優化保費結構。其五，第一支柱基本養老保險較為健全，覆蓋面廣，第二支柱企業年金和職業年金緩慢發展中，這兩大養老支柱發展進程較為完備，目前國家有條件和精力集中發展第三支柱個人養老金，以完備國家養老三支柱體系。社會經濟的快速發展及政府重視對第三支柱的投入，為第三支柱的快速發展奠定了良好的資金基礎。

3、社會因素。第三支柱養老金符合老齡化趨勢和養老發展趨勢，社會民眾對于第三支柱有需求。其一，人口老齡化趨勢迫切需要第三支柱緩解第一支柱基本養老保險的壓力。其二，傳統養老保障功能的弱化。過去依靠家庭養老的模式在社會發展中逐漸弱化，家庭結構及孝道觀念的改變使得傳統養老保障功能削弱，個人養老儲蓄有利于個人在脫離家庭養老的前提下實現自我養老。其三，居民對銀行儲蓄投入增多，但其產出效率低下，而儲蓄養老并不能緩解養老的需求。其四，隨著文化水平及科技信息技術的發展，國民的養老觀念也在發生積極轉變，養老規劃意識逐漸增強，投資養老意識增強。由此觀之，第三支柱的加快發展是社會民眾呼之欲出的決策。

4、技術因素?；ヂ摼W技術、大數據技術、物聯網等信息技術的發展迅速，民眾獲取信息的渠道暢通，對于第三支柱養老金的普及與推廣具有重要意義。智能AI、智能養老規劃技術等技術相繼出現，幫助民眾進行養老的長期規劃。技術進步為第三支柱的發展提供了有利的環境。

通過以上分析，第三支柱之所以會成為未來發展的必然趨勢，是由其自身的優勢及面臨的機遇決定的。但是，第三支柱的優勢是否能夠得到有效發揮，與其發展過程中遇到的阻礙和威脅密不可分，因此在第三支柱發展的過程中，一定要秉持謹慎的態度，解決發展道路中諸多難點，只有這樣，第三支柱才能發揮巨大作用。