國(guó)庫(kù)集中支付制度預(yù)算執(zhí)行問題探析

王科強(qiáng) 曹健

[提要] 財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度作為監(jiān)控預(yù)算單位財(cái)政資金使用全過程的監(jiān)管體系，能有效提高財(cái)政資金使用效率，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。2007年，新疆維吾爾自治區(qū)在全區(qū)各高校推行該制度。本文以新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)（以下簡(jiǎn)稱A大學(xué)）為例，通過對(duì)A大學(xué)的本級(jí)預(yù)算、決算等相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)的計(jì)算，對(duì)A大學(xué)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度過程中預(yù)算執(zhí)行所存在的問題進(jìn)行探討，并提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付制度;預(yù)算執(zhí)行;高校財(cái)政

本文為新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社科重點(diǎn)研究基地干旱區(qū)農(nóng)村發(fā)展研究中心課題：“和田地區(qū)農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中核算體制研究”部分研究成果;通訊作者：曹健

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年8月25日

一、高校國(guó)庫(kù)集中支付制度改革背景

（一）我國(guó)高校國(guó)庫(kù)集中支付改革背景。2001年我國(guó)加入世貿(mào)組織，此時(shí)我國(guó)財(cái)政監(jiān)管體系背景下的財(cái)政性資金繳庫(kù)和設(shè)立多重賬戶分散的財(cái)政撥付方式漸顯弊端，已逐漸不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政發(fā)展總體要求。因此，從根本上改變這種傳統(tǒng)的財(cái)政性資金繳撥方式，建立和完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度勢(shì)在必行。2001年2月，《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》的頒布，為規(guī)范財(cái)政資金的繳撥方式指明了方向。按照該方案改革方法，國(guó)務(wù)院首先在直屬中央的6個(gè)部門開展國(guó)庫(kù)集中收付制度的試點(diǎn)改革。2001年12月，試點(diǎn)部門擴(kuò)大到23個(gè)中央部門，共計(jì)480多億元資金納入國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理。從2002年10月開始，國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的進(jìn)程擴(kuò)大到教育系統(tǒng)，教育部所屬5所大學(xué)作為改革試點(diǎn)大學(xué)。2007年7月，教育部部屬高等院校全部參與國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革。截至2015年，我國(guó)大多數(shù)省份的高等院校都已經(jīng)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度。

（二）新疆高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度現(xiàn)狀分析。2007年1月1日以前，新疆高校長(zhǎng)期以來資金支付方式一直實(shí)行分散支付。2007年1月1日之后，新疆高校逐漸開展國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。新疆高校作為社會(huì)第三方部門，采取預(yù)算資金申報(bào)的方式是“兩上兩下”的原則，但在不同的時(shí)點(diǎn)下其具體流程也有所不同。

從預(yù)算資金申報(bào)流程來看，在國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)施前，各高校自行編制預(yù)算資金用款計(jì)劃，財(cái)政廳為各高校錄入財(cái)政系統(tǒng)，若資金用款計(jì)劃編制沒有問題，撥付預(yù)算;若預(yù)算編制超支，各高校調(diào)整后經(jīng)審批，再撥付預(yù)算。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，各高校自行錄入財(cái)政系統(tǒng)，但若資金用款計(jì)劃沒有在具體項(xiàng)目中披露或不符合相關(guān)規(guī)定，財(cái)政廳可拒絕撥付該筆預(yù)算資金。

在財(cái)政資金支付方面，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付之前，自治區(qū)財(cái)政廳根據(jù)收入的來源劃分收入，根據(jù)資金的用途劃分支出，根據(jù)預(yù)算，直接下達(dá)預(yù)算資金，一次性將資金直接撥付到各高校賬戶，各高校不需報(bào)備資金支出明細(xì)，監(jiān)管部門因此不能了解各高校資金使用具體情況;實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度之后，自治區(qū)財(cái)政廳將通過財(cái)政直接支付與授權(quán)支付的撥款方式，根據(jù)資金渠道進(jìn)行核算管理，每個(gè)資金渠道劃分一個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目開設(shè)一個(gè)賬戶并擁有一定限額，每一項(xiàng)支出都要編制申報(bào)，經(jīng)審核后才能執(zhí)行。從制度上嚴(yán)格要求各高校精準(zhǔn)編制預(yù)算，提升資金使用效率，有效規(guī)范預(yù)算資金撥款程序，不斷提升預(yù)算執(zhí)行透明度。

二、A大學(xué)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析

（一）財(cái)務(wù)現(xiàn)狀分析。A大學(xué)2018年全年收入達(dá)到76，308.06萬元，比2014年收入增加了15，354.03萬元，增長(zhǎng)率為25.19%。主要是財(cái)政撥款收入與事業(yè)收入中教育收費(fèi)（財(cái)政專戶）非同級(jí)財(cái)政撥款的增加導(dǎo)致。2018年全年總支出為80，556.14萬元，比2014年總支出62，607.63萬元增加支出17，948.51萬元，增長(zhǎng)率為28.67%，支出變化情況主要是基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)支出和行政事業(yè)類支出的增加造成。（表1）

（二）籌資能力分析。國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施之前，A大學(xué)可自主調(diào)節(jié)分配預(yù)算外資金緩解學(xué)校向銀行貸款難問題。國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施之后，財(cái)政資金管理范圍的擴(kuò)大將高校的自籌收入涵蓋在內(nèi)。A大學(xué)在2014～2018年間，收入每年都保持增加的趨勢(shì)，由2014年的60，954.03萬元增加至2018年的76，308.06萬元，雖然對(duì)于A大學(xué)來說，從總收入方面來看呈現(xiàn)出逐年提高的趨勢(shì)，但自籌資金比例下降趨勢(shì)明顯，2015年為38.65%，而在2018年卻只有21.24%。到2018年，A大學(xué)自籌收入甚至達(dá)不到財(cái)政撥款的1/3，也就是說改革后，A大學(xué)在自主籌集資金方面面臨很大困難。

（三）預(yù)算執(zhí)行能力分析。預(yù)算執(zhí)行能力通過以下幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算：

預(yù)算收入執(zhí)行率=（本期實(shí)際收入總額/本期預(yù)計(jì)收入總額）×100% （1）

預(yù)算支出執(zhí)行率=（本期實(shí)際支出總額/本期預(yù)計(jì)收入總額）×100% （2）

財(cái)政專項(xiàng)撥款執(zhí)行率=（本期財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助實(shí)際支出/本期財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助實(shí)際收入）×100% （3）

高校預(yù)決算收入偏離度=[（高校決算收入-高校預(yù)算收入）/高校預(yù)算收入]×100% （4）

高校預(yù)決算支出偏離度=[（高校決算支出-高校預(yù)算支出）/高校預(yù)算支出]×100% （5）

1、預(yù)算收入（支出）執(zhí)行率。由表2可以看出A大學(xué)2014～2018年預(yù)算收入執(zhí)行率和預(yù)算支出執(zhí)行率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于100%并且變化趨勢(shì)很大。由此可以進(jìn)一步說明，在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，收入與支出的預(yù)算難度普遍增大，即使五年間預(yù)算支出執(zhí)行率有逐漸降低的趨勢(shì)，但仍然預(yù)算超出計(jì)劃。并且對(duì)于A大學(xué)來說，從預(yù)算實(shí)際支出方面分析，5年當(dāng)中并非全部以預(yù)算收入編制為依據(jù)。（表2）

2、財(cái)政專項(xiàng)撥款執(zhí)行率。通過表3可以看出A大學(xué)2014～2018年財(cái)政專項(xiàng)專款執(zhí)行率均圍繞100%上下波動(dòng)，但2015年與2017年財(cái)政專項(xiàng)撥款率異常增長(zhǎng)，其所在根本原因是A大學(xué)財(cái)政支出要先滿足一般公共預(yù)算的收入，不足以滿足的支出項(xiàng)目用財(cái)政專戶的收入進(jìn)行墊付彌補(bǔ)，后續(xù)由財(cái)政部門追加專項(xiàng)資金使收入與支出相持平。（表3）

3、預(yù)決算偏離度。通過借鑒行政單位預(yù)算會(huì)計(jì)中的基本公式，推算出高校等事業(yè)單位預(yù)決算偏離度。從高校預(yù)算編制角度來看，預(yù)決算偏離度的大小直接影響高校預(yù)算編制的完整性和規(guī)范性。通過計(jì)算，A大學(xué)的收入偏離度的范圍為-30%～30%，而國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的取值為-5%～5%，從超出的數(shù)值范圍可反映出存在大量的超收超支情況，這與高校預(yù)算的準(zhǔn)確性和規(guī)范性相違背。（表4）

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度和預(yù)算執(zhí)行存在的問題

（一）預(yù)算管理無法滿足國(guó)庫(kù)集中支付改革的要求。按照財(cái)政廳國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求，每級(jí)預(yù)算單位要根據(jù)這一年所批準(zhǔn)的預(yù)算額度編寫本級(jí)預(yù)算用款計(jì)劃，加之A大學(xué)實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算、收入支出雙線平行管理，除了具體項(xiàng)目支出以外，基本支出撥款無法確定與哪些實(shí)際支出相一一對(duì)應(yīng)，給高校預(yù)算資金的使用和編制帶來了新的麻煩。此外，作為預(yù)算外資金的主要來源是在校生學(xué)費(fèi)，由于每年招生計(jì)劃確定時(shí)間與編制部門預(yù)算的時(shí)間不匹配，A大學(xué)很難做出準(zhǔn)確的預(yù)算。本級(jí)預(yù)算單位部門預(yù)算是實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革的起點(diǎn)，也是其相關(guān)財(cái)政資金支付的依據(jù)。預(yù)算數(shù)據(jù)編制的不規(guī)范不完整，將會(huì)影響國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的步伐，從中衍生出新的問題。并且本級(jí)預(yù)算單位部門預(yù)算的不穩(wěn)定性也將影響國(guó)庫(kù)集中支付制度的順利推行。

（二）預(yù)算編制不全面。國(guó)庫(kù)集中收付制度陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策后，A大學(xué)的財(cái)政申請(qǐng)能否順利得到財(cái)政廳的快速審批，主要看A大學(xué)該年度的預(yù)算編制和資金用款計(jì)劃是否合理，只有預(yù)算編制的準(zhǔn)確合理無誤，財(cái)政資金才能順利發(fā)放。由于A大學(xué)2014～2018年預(yù)算收入執(zhí)行率和預(yù)算支出執(zhí)行率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于100%。這說明A大學(xué)預(yù)算的編制存在不全面的問題。預(yù)算編制過程中高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不確定因素，加之預(yù)算編制的參與度較低，財(cái)務(wù)聯(lián)絡(luò)員溝通協(xié)調(diào)不積極，這些原因都會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制過程中，出現(xiàn)金額調(diào)整、追加資金預(yù)算的行為。

（三）預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)。從A大學(xué)預(yù)決算報(bào)表數(shù)據(jù)所映射出的超收超支現(xiàn)象，造成預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)。如在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申報(bào)上往往就會(huì)涉及到相應(yīng)預(yù)算調(diào)整，這類預(yù)算調(diào)整會(huì)在A大學(xué)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)上有所變化，并且這類的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)年初預(yù)算申報(bào)不會(huì)有所體現(xiàn)。由于國(guó)庫(kù)集中支付制度要求每筆支出都要登記入冊(cè)，如果預(yù)算編制缺乏相應(yīng)規(guī)章制度，預(yù)算編制將沒有可信度。加之隨意調(diào)增調(diào)減預(yù)算金額，使用用途不斷更改，就會(huì)大大降低預(yù)算資金的使用效率。這對(duì)A大學(xué)預(yù)算編制的準(zhǔn)確度、預(yù)算監(jiān)督的可控性以及預(yù)算執(zhí)行的強(qiáng)制性帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（四）高校資金缺乏自主支配能力。籌資能力的減弱，將直接影響高校自由支配的財(cái)政資金，間接影響新增收入項(xiàng)目的實(shí)行。A大學(xué)的資金收入主要是靠新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政資金，自治區(qū)財(cái)政每年下達(dá)高校財(cái)政人均補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)和在職人員津貼補(bǔ)貼來維持當(dāng)年A大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。資金緊張直接造成A大學(xué)無法為下一年度高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)事務(wù)安排資金預(yù)算。在這種情況下，A大學(xué)當(dāng)年想要快速發(fā)展，籌建新建項(xiàng)目時(shí)，顯然與當(dāng)年預(yù)算存在誤差，在國(guó)庫(kù)集中支付制度的管理下，當(dāng)年財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行及資金支付令該項(xiàng)目無法實(shí)施。

四、國(guó)庫(kù)集中支付制度和預(yù)算執(zhí)行所存在問題解決措施

（一）建立健全與國(guó)庫(kù)集中支付制度改革相適應(yīng)的制度和規(guī)范。首先，修改與國(guó)庫(kù)集中支付改革過程中與高校財(cái)政預(yù)算之間不相適應(yīng)的政策法條。與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)新形勢(shì)下做出調(diào)整，使之與新的財(cái)政政策相適應(yīng)。根據(jù)客觀情況實(shí)際需要，在符合國(guó)家財(cái)政總體規(guī)劃目標(biāo)下做出調(diào)整，使之更加科學(xué)合理。其次，工作在財(cái)政工作一線的人大代表在每年的兩會(huì)上提出相關(guān)議案，規(guī)劃出一系列專門針對(duì)國(guó)庫(kù)財(cái)政預(yù)算管理制度的相關(guān)法律政策，以此更好地規(guī)范高校預(yù)算單位所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)A大學(xué)財(cái)務(wù)管理體制，規(guī)范A大學(xué)財(cái)務(wù)處各個(gè)崗位，規(guī)劃設(shè)計(jì)出一套高標(biāo)準(zhǔn)較科學(xué)的操作流程和相應(yīng)的操作方法，及時(shí)防止違背會(huì)計(jì)政策法規(guī)的行為。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算編制水平。A大學(xué)應(yīng)提升預(yù)算編制參與度，擴(kuò)大編制預(yù)算人員，要給預(yù)算編制留足時(shí)間，更早進(jìn)行下年度預(yù)算編制。全方位多角度不斷細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容框架，交叉運(yùn)用不同預(yù)算編制方法，使之更有效地對(duì)預(yù)算科目合理分類，不斷完善本單位多級(jí)預(yù)算科目體系。制定出一套預(yù)算調(diào)整制度，對(duì)需要調(diào)整預(yù)算額度的項(xiàng)目進(jìn)行審核，提供相應(yīng)支持材料從數(shù)額調(diào)整的原因、目的、用款計(jì)劃以及產(chǎn)生怎樣的效果等幾個(gè)方面進(jìn)行論證，看是否有預(yù)算調(diào)整的必要性。通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和預(yù)算管理系統(tǒng)的平臺(tái)，結(jié)合科學(xué)的預(yù)算編制方法，提前做好統(tǒng)籌，準(zhǔn)確規(guī)范地下放預(yù)算資金支出。

（三）完善預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制，強(qiáng)化監(jiān)督管理體制。就A大學(xué)內(nèi)部而言，可以將部分科研項(xiàng)目和教育資金從A大學(xué)本單位零余額賬戶向本單位實(shí)有資金賬戶劃轉(zhuǎn)。各學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)在外部工作關(guān)系處理上應(yīng)與財(cái)務(wù)處各業(yè)務(wù)科室保持良好溝通與協(xié)調(diào)，并長(zhǎng)期對(duì)已分解細(xì)化的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，明確該階段任務(wù)，實(shí)施該階段計(jì)劃，確保財(cái)政資金支出在預(yù)算編制內(nèi)安排。與此同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督管理體制，加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，如修訂會(huì)計(jì)核算流程，規(guī)劃預(yù)算內(nèi)容，深化預(yù)算管理體制，完善經(jīng)費(fèi)分配方法等，從根本上加大對(duì)預(yù)算資金執(zhí)行的事前、事中、事后全方位多角度的監(jiān)督，有效控制零余額賬戶向本級(jí)預(yù)算資金賬戶調(diào)撥資金支出。

（四）拓寬融資渠道，加強(qiáng)與上級(jí)財(cái)政部門的溝通交流。高校應(yīng)以學(xué)科進(jìn)步為契機(jī)，提高自主籌資的意識(shí)。不斷優(yōu)化資金支付管理，提高A大學(xué)預(yù)算單位用款自主權(quán)。可以采取附屬中學(xué)小學(xué)、附屬校醫(yī)院、短期培訓(xùn)、后勤服務(wù)中心和繼續(xù)教育等設(shè)立的方式，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)，獲取更多相應(yīng)收入。充分把握房屋修繕、購(gòu)置儀器設(shè)備和改造基礎(chǔ)設(shè)施為契機(jī)，使學(xué)校盡可能多的獲得資金，從而使高校辦學(xué)條件得到最大限度的改善。同時(shí)，利用高校校友會(huì)資源積極開展校企產(chǎn)學(xué)研合作，擴(kuò)大多種收入渠道，使合作辦學(xué)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)得到充分拓展。

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