西方社會保障制度價值理念演變及局限性審視

盧成會， 吳麗麗

(安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243002)

社會保障制度價值理念是一定時期內(nèi)社會保障制度形成和發(fā)展的基本指導(dǎo)思想，是構(gòu)建社會保障制度體系的基石，對社會保障制度發(fā)展方向具有重要影響。與此同時，社會保障制度價值理念也是學(xué)術(shù)界比較關(guān)注，且存有較大爭議的議題。研究者從不同視角出發(fā)，追尋和探索著社會保障制度價值理念的真諦，并形成了不同的認(rèn)識，對社會保障制度實踐產(chǎn)生著重要影響。對西方社會保障制度價值理念變遷與轉(zhuǎn)向命題進(jìn)行研究，有助于我們精準(zhǔn)把握社會保障制度價值理念的變化規(guī)律，科學(xué)揭示價值理念與制度發(fā)展之間的密切聯(lián)系，更好地規(guī)范我國社會保障制度的發(fā)展。

一、西方社會保障制度價值理念歷史演變的階段性考察

從西方社會保障制度一百多年的實踐來看，價值理念與社會保障制度實踐相輔相成，價值理念影響著社會保障制度的實踐，社會保障制度實踐也推動了價值理念的變遷。從西方社會保障制度發(fā)展的歷史階段來看，西方社會保障制度價值理念的變遷主要經(jīng)歷了四個主要階段。

(一)以“施舍”為核心的社會保障制度價值理念階段

社會保障制度的萌芽出現(xiàn)在英國，它以社會救助形式出現(xiàn)，以1601年英國頒布的濟貧法為標(biāo)志，即《伊利莎白濟貧法》和《新濟貧法》，這兩部法律的頒布標(biāo)志著英國社會救助由“慈悲向善”轉(zhuǎn)入“法律強制”的時代，是社會救助制度法制化的一次大膽嘗試，具有很大的進(jìn)步性。但從其本質(zhì)來看，社會救助制度價值理念仍帶有很強的“施舍”性質(zhì)。一方面，在價值理念的選擇上深受自由主義思想影響。自由主義者認(rèn)為貧困問題是個人責(zé)任，要靠自己解決，而不是靠政府解決。他們認(rèn)為政府的職能應(yīng)該是有限的，反對政府推動社會救助事業(yè)的發(fā)展。例如，李嘉圖認(rèn)為“社會成員應(yīng)認(rèn)識到自己的獨立價值，通過努力工作來維持自己的生活”[1](P88-91)。馬爾薩斯認(rèn)為“濟貧制度雖然救濟了一些窮人，但與自由理念相違背”[2](P33-36)。自由主義強調(diào)最低限度救助和個人負(fù)責(zé)的價值理念，這對社會救助制度的設(shè)計和實施產(chǎn)生了重要影響。另一方面，在具體操作層面視社會救助為一種恩賜行為。這與傳統(tǒng)慈善價值理念相比沒有太多進(jìn)步。其不足表現(xiàn)在兩方面：一是社會成員獲取救助要以犧牲人格尊嚴(yán)為代價。從新舊濟貧法的內(nèi)容來看，社會成員要獲得救助需以失去自由或接受處罰為代價，這嚴(yán)重侵犯了被救助者的人格尊嚴(yán)。“在濟貧時期，被救助者要對救助者感恩戴德，救助者可以驅(qū)使被救助者，兩者地位極不平等。”[3](P125)二是社會救助水平較低。由于社會救助水平較低，被救助者的基本生存需求難以得到滿足，許多社會成員仍在生存線上掙扎。

(二)以“懷柔”為核心的社會保障制度價值理念階段

現(xiàn)代社會保障制度出現(xiàn)在德國，它以社會保險的形式出現(xiàn)，以德國19世紀(jì)末頒布的《疾病社會保險法》《工傷事故保險法》《老年與殘障保險法》為標(biāo)志，通過立法的形式確立了現(xiàn)代社會保障制度的核心內(nèi)容。隨后社會保障制度以社會保險為主線，在西方工業(yè)國家中擴展，覆蓋范圍不斷擴大。1935年美國在參照德國社會保險立法的基礎(chǔ)上頒布了《社會保障法》，標(biāo)志著社會保障制度向綜合性方向發(fā)展。這一階段社會保障制度價值理念不再強調(diào)救濟恩賜，建立社會保障制度的更大目的是防止工人運動和無產(chǎn)階級革命，社會保障制度價值理念進(jìn)入了以保障工人基本生活為主的“懷柔”時期，社會保障逐漸成為維護(hù)社會穩(wěn)定和政治統(tǒng)治的工具。一方面，在價值理念選擇上深受新歷史學(xué)派和凱恩斯主義影響。新歷史學(xué)派提出的勞資合作、國家經(jīng)濟干預(yù)、實行社會政策等主張成為現(xiàn)代社會保障建立的理論基礎(chǔ)。“新歷史學(xué)派給德國社會政策發(fā)展以最強有力的推動。”[4](P389)凱恩斯作為經(jīng)濟學(xué)家對社會保障的直接論述較少，但他的經(jīng)濟主張對社會保障制度的發(fā)展產(chǎn)生重大影響，特別是有效需求不足和收入再分配理論觀點，為20世紀(jì)30年代后西方社會保障制度發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。“要實現(xiàn)社會需求和投資的增加，就應(yīng)該通過收入再分配制度提高消費傾向。”[5](P137)在新歷史學(xué)派和凱恩斯主義的影響下，這一時期各國推動社會保障制度發(fā)展的目的是解決經(jīng)濟危機和社會貧富分化帶來的社會矛盾，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)政治統(tǒng)治穩(wěn)定的目的。另一方面，在具體操作層面，把社會保障制度當(dāng)作社會“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟“助推器”。德國《社會保險法》頒布及實施的主要目標(biāo)是瓦解工人運動及馬克思主義思想傳播，為工業(yè)發(fā)展和對外擴張做好準(zhǔn)備。正如1881年俾斯麥在德國國會演講時宣稱的那樣，要謀求歐洲霸主地位，就要通過社會政策安撫好國內(nèi)工人群眾，處理好勞資關(guān)系。他指出“為了沒有社會主義，要發(fā)展一點社會主義”[6](P15-16)。美國社會保障法的制定及實施的目標(biāo)是為了化解1929年至1933年世界性經(jīng)濟危機，通過“充分就業(yè)”和“內(nèi)需管理”來振興美國經(jīng)濟。在這一時期社會保障制度成為了促進(jìn)社會穩(wěn)定和振興經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，社會保障制度價值理念突顯出很強的工具性特點。

(三)以“意識形態(tài)優(yōu)越性”為核心的社會保障制度價值理念階段

社會保障制度興起在英國，它以社會福利的形式出現(xiàn)，以貝弗里奇提出的《社會保障及相關(guān)福利問題》報告實施為標(biāo)志。在這一報告指導(dǎo)下，英國制定了多部社會保障法律，設(shè)計出“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ象w系，并宣布建成“福利國家”。隨后西歐、北歐一些國家紛紛效仿英國宣布建成福利國家，社會保障制度進(jìn)入“社會福利”時代。從這一時期社會保障制度的目標(biāo)和內(nèi)容來看，通過提升社會保障制度水平解決社會問題及矛盾，無疑是社會治理的巨大進(jìn)步。但如果把它放到當(dāng)時歷史環(huán)境中去考察，這一時期的社會保障制度主要是用來宣誓資本主義意識形態(tài)，阻礙社會主義意識形態(tài)在西方蔓延的態(tài)勢，社會保障制度成為了重要的政治工具。一方面，在價值理念選擇上深受社會民主主義影響。社會民主主義主張利用改良手段實現(xiàn)社會主義，并認(rèn)為社會保障制度是實現(xiàn)社會主義的重要工具。社會民主主義提出國家應(yīng)該干預(yù)社會經(jīng)濟，強調(diào)階級間的合作關(guān)系，主張建立全民的福利體系。如克羅斯蘭認(rèn)為“社會民主主義者的政治目標(biāo)不是推翻資本主義，而是關(guān)心資本主義給普通人民帶來的利益”[7](P145)。瑞典學(xué)派代表布蘭亭、斯蒂芬等強調(diào)社會保障制度應(yīng)該是一種國家行為。德國民主黨在《哥德斯堡綱領(lǐng)》中提出“作為社會福利國家，應(yīng)為每個公民提供生存保障”[8](P116-120)。在意識形態(tài)對立的背景下，通過社會保障制度來防止暴力革命的發(fā)生受到了執(zhí)政者推崇。另一方面，在具體操作層面，這一時期社會保障被視為體現(xiàn)資本主義優(yōu)越性的工具。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，資本主義制度與社會主義制度之間的矛盾突顯出來。資本主義陣營為了防止其社會成員心向社會主義，通過提供優(yōu)厚的福利制度安撫人心，防止暴力革命的發(fā)生。因此，從實際情況來看，這一時期社會保障制度價值理念更多是為資本主義意識形態(tài)服務(wù)。

(四)以“權(quán)利與責(zé)任平衡”為核心的社會保障制度價值理念階段

20世紀(jì)80年代初，西方發(fā)達(dá)國家普遍進(jìn)入經(jīng)濟發(fā)展的“滯脹”期，福利國家的物質(zhì)基礎(chǔ)遭到破壞，政府財政壓力不斷增大，社會保障被視為沉重包袱和經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。在這一時期，各國通過壓縮福利水平、調(diào)整福利機構(gòu)、私營化等方式來減少社會保障財政支出，進(jìn)而達(dá)到減少政府責(zé)任的目的。一方面，在價值理念選擇上深受新自由主義和“第三條道路”學(xué)派影響。新自由主義在繼承傳統(tǒng)自由主義社會保障理念的基礎(chǔ)上，提出社會保障制度市場化和私營化。哈耶克認(rèn)為“普遍追求社會保障制度會對自由構(gòu)成嚴(yán)重的威脅”[9](P116)；“維持普通生活水平所需的保障應(yīng)該具有競爭性”[10](P66)。弗里德曼認(rèn)為“為了實施社會保障制度而進(jìn)行征稅會和自由發(fā)生沖突”[11](P167)。“第三條道路”主張國家的有限干預(yù)，在社會保障制度的實施中要注重國家、社會、個人責(zé)任的平衡。艾哈德認(rèn)為“社會保障制度應(yīng)具有競爭性，要強化社會保障中的個人責(zé)任”[12](P187)。吉登斯強調(diào)“責(zé)任和權(quán)利統(tǒng)一，無責(zé)任即無權(quán)利”[13](P470)。在新自由主義和“第三條道路”影響下，在這一時期社會保障制度的價值理念更加強調(diào)權(quán)利與責(zé)任的平衡。另一方面，在具體操作層面，把社會保障視為國家財政壓力的來源。特別是隨著蘇聯(lián)解體和華約組織解散，意識形態(tài)問題已不是困擾西方執(zhí)政者的主要問題，許多國家開始對社會保障制度進(jìn)行調(diào)整。如美國克林頓時期提出了社會政策既不是共和黨的，也不是民主黨的，是介于資本主義和福利國家之間的中間道路。德國施羅德時期主張社會保障制度應(yīng)該是自由主義思想與干預(yù)主義思想相互融合的結(jié)果。英國布萊爾時期強調(diào)在社會保障制度的構(gòu)建中要注重個人、社會和國家的共同責(zé)任。因此，這一時期權(quán)利與責(zé)任的平衡成為社會保障制度改革的主導(dǎo)價值理念。總的情況來看，20世紀(jì)80年代至今，西方社會保障制度價值理念一直處在通過提升個人責(zé)任實現(xiàn)“重返效率”改革的道路上。

二、西方社會保障制度價值理念的局限性透視

通過對西方社會保障制度價值理念系統(tǒng)梳理可以發(fā)現(xiàn)，西方社會保障制度經(jīng)歷了以政權(quán)安全為核心的社會救助階段、以社會穩(wěn)定為核心的社會保險階段、以意識形態(tài)優(yōu)越性為核心的社會福利階段、以權(quán)力和責(zé)任平衡為核心的社會保障制度改革階段，西方社會保障制度從形式到內(nèi)容都有很大進(jìn)步。但從西方社會保障制度價值理念變遷的具體內(nèi)容來看，西方社會保障制度價值理念依然帶有較強的工具性色彩，其局限性仍然比較突出。具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

(一)沒有超越社會控制思想的束縛

不論是社會保障制度萌芽和產(chǎn)生時期，還是興起和改革時期，社會保障理念隱含的社會控制思想一直沒有改變，社會保障制度仍被很多人視為“治亂”的首選工具。例如，從社會保障制度實踐目標(biāo)來看，英國濟貧法是為防止流民動亂破壞穩(wěn)定的政治統(tǒng)治；德國社會保險法是為防止工人運動及馬克思主義傳播；美國社會保障法是為解決世界性經(jīng)濟危機帶來的矛盾；英國貝弗里奇報告是為安撫二戰(zhàn)后公民的創(chuàng)傷和對抗社會主義意識形態(tài)的傳播，等等。社會保障制度“穩(wěn)定器”“安全網(wǎng)”等功能，備受政治家、統(tǒng)治者所推崇。從人類歷史的發(fā)展趨勢來看，強權(quán)政治、武裝暴力等傳統(tǒng)社會控制方式難以適應(yīng)現(xiàn)代社會治理需要，社會保障制度就逐漸成為一種新的、理想的社會控制手段或方式。“期待和看重社會保障制度待遇的人，是最容易服從治理的。”[14](P113)從客觀實際情況來看，執(zhí)政者通過社會保障制度實現(xiàn)對社會有效控制的動機沒有發(fā)生改變，只是這種動機變得越來越隱蔽和難以發(fā)現(xiàn)。當(dāng)然有效的社會控制對于社會、經(jīng)濟、政治等有序運行具有積極意義，也是維護(hù)現(xiàn)代社會文明不可或缺的部分。但是如果在社會保障制度設(shè)計和安排上，過度關(guān)注和運用社會控制理念，就會忽視人本身的需要，這不但不能促進(jìn)社會的進(jìn)步，還可能會侵犯或傷害到人的自由和尊嚴(yán)。像英國的濟貧制度一樣，公民要想獲得救濟就要以失去人身自由或接受懲罰為代價，這勢必會將人降到“非人”的位置，違背基本的社會倫理。

(二)“泛政治化”和“泛經(jīng)濟化”趨勢明顯

西方社會保障制度價值理念“泛政治化”和“泛經(jīng)濟化”傾向產(chǎn)生的主要邏輯，就是執(zhí)政者長期以來把社會保障制度當(dāng)作純粹的操作性工具，依據(jù)經(jīng)濟、政治需要來設(shè)計社會保障制度，從而忽視了社會保障制度主體——人的重要性。一方面，從社會保障制度實踐歷史來看，在專政時期，作為統(tǒng)治者的恩賜之物，社會保障制度成為鞏固政權(quán)延續(xù)的工具；在民主時期，社會保障制度雖然上升到法律層面，但社會保障制度又逐漸演化為政黨或利益集團(tuán)“斗法”的工具，成為能否獲得執(zhí)政地位的重要手段。在“泛政治化”現(xiàn)象影響下，社會保障制度必然會服務(wù)于政治需要，成為黨派追逐政治目標(biāo)的工具，這勢必會使社會保障制度偏離其本質(zhì)。“社會保障在現(xiàn)代社會仍不時被有的政黨或政治家用作工具甚至被演化為政治手段或政治陷阱。”[15](P111)另一方面，社會保障制度設(shè)計出現(xiàn)嚴(yán)重的“泛經(jīng)濟化”現(xiàn)象，設(shè)計者把社會保障制度視為經(jīng)濟增長的重要手段，將促進(jìn)經(jīng)濟增長作為了社會保障制度的最終目的，從而導(dǎo)致社會保障制度發(fā)展背離了人民的基本需求。如，在西方許多國家，社會保障制度長期作為經(jīng)濟發(fā)展的配套措施存在，這不僅導(dǎo)致社會保障制度發(fā)展的高度“碎片化”，同時也造成許多社會成員的基本生存和發(fā)展權(quán)利無法獲得有效保障。

(三)效率優(yōu)先的傳統(tǒng)思維慣性依然嚴(yán)重

效率、公平是社會保障制度設(shè)計者無法回避的難題，同時也是最具爭議性議題。作為社會保障制度兩種價值選擇，對社會保障發(fā)展有著極其重要的影響。在社會保障制度發(fā)展中倡導(dǎo)公平理念者，通常會強調(diào)通過政府干預(yù)推動社會保障發(fā)展，縮小市場分配帶來的收入差距；而倡導(dǎo)效率理念者，通常重視發(fā)揮市場作用，主張通過市場手段來進(jìn)行社會資源分配，反對利用社會保障制度推行社會收入均等化。當(dāng)然，在社會保障發(fā)展中還存在另一種傾向，希望在公平與效率之間找到一個完美的結(jié)合點，認(rèn)為公平和效率對于社會保障制度來說同等重要，二者必須兼顧。“為了效率就要犧牲某些平等，而為了平等就要犧牲某些效率。”[16](P185)但從社會保障制度價值理念的發(fā)展來看，要想在公平和效率之間找到一個恰當(dāng)?shù)钠胶恻c是很難的。在社會保障制度價值理念的實際選擇中會出現(xiàn)，要么是公平多一些，要么是效率多一些。對于西方多數(shù)國家來說，社會保障制度設(shè)計更多的是傾向于效率多一些。即使某些國家在某一時期強調(diào)公平，但往往也會很快又回到“效率”上來。20世紀(jì)80年代，社會福利國家在“重返自由”“返回過去”等思潮下進(jìn)行的“重返效率”改革就是最好的例子。因此，當(dāng)代社會保障制度價值理念發(fā)展，“效率優(yōu)先"的傳統(tǒng)思維慣性依然存在。

(四)“以人為本”的發(fā)展理念彰顯不夠

“經(jīng)濟增長是達(dá)到目的的手段，而不是目的本身，目的本身是消除人類遇到的貧困、疾病和無知，從而增強人控制自然的能力，增加人的自由。”[17](P211)社會保障制度作為人類生存和發(fā)展基本的保障機制，在其價值理念選擇上應(yīng)該將人視為制度設(shè)計的中心，而不能把其當(dāng)作控制人類自身的一種工具。從西方一個多世紀(jì)的社會保障制度發(fā)展來看，社會保障制度價值理念的選擇，并沒把“以人為本”的基本理念作為核心，而常常把其視為經(jīng)濟發(fā)展和社會控制的基本工具。因此，工業(yè)革命后，人類雖然在經(jīng)濟發(fā)展上取得了巨大成就，社會保障制度也有了較大進(jìn)步，但威脅人類生存安全的隱患還沒有消除,其原因之一就是在社會保障設(shè)計中忽視了“以人為本”的重要性。需要特別指出的是，社會保障制度秉承“以人為本”的價值理念，并不是否定社會保障制度其他價值的重要性，而是要確立人在社會保障制度發(fā)展中的主體性地位，使社會保障制度設(shè)計更加符合人自身的需要，更好地促進(jìn)人類的生存和發(fā)展。

三、社會保障制度核心價值理念選擇的前提性反思

社會保障制度作為人類生存的安全保障機制，是人類文明和智慧的結(jié)晶，應(yīng)該遵循這樣一種基本價值，即把滿足人的需要作為社會保障制度的永恒價值。也就是說，在社會保障制度價值理念的選擇中，我們都不能忽視社會保障主體——人的重要性，任何時期我們都應(yīng)將滿足人的自身需要視為社會保障制度發(fā)展的核心和基礎(chǔ)價值。

(一)社會保障制度價值理念選擇要重視公民的社會權(quán)利

公民權(quán)利理論在人類歷史發(fā)展中具有重要意義，公民權(quán)利的豐富和發(fā)展是人類現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。從社會保障制度的性質(zhì)及內(nèi)容來看，社會保障制度直接對應(yīng)的是公民權(quán)利中的社會權(quán)利。具體來看，社會權(quán)利又是一個動態(tài)概念，在不同制度、環(huán)境及歷史背景下存在著不同的闡釋和理解，這也是造成同一歷史時期社會保障制度實踐出現(xiàn)多元化和差異化的一個重要因素。從目前社會發(fā)展的基本趨勢來看，雖然大家對社會權(quán)利的具體理解存在較大異議，但就社會權(quán)利是現(xiàn)代公民最重要的基本權(quán)利已經(jīng)達(dá)成共識。按照這一基本邏輯，社會保障權(quán)利也是現(xiàn)代公民最重要的權(quán)利。當(dāng)然，社會權(quán)利理論的出現(xiàn)，并不能保證社會保障制度能夠自我調(diào)節(jié)和完善，它只是為社會保障制度的發(fā)展和完善提供了理論的可能性。因此，在社會保障制度價值理念的選擇上，我們要尊重歷史發(fā)展的基本規(guī)律，要把社會權(quán)利注入到社會保障制度發(fā)展中去。具體就是在社會保障制度價值理念的選擇中，我們要重點解決好三個方面的問題：一是重視社會權(quán)利宣傳，使全體公民在觀念上養(yǎng)成良好的社會權(quán)利意識，自覺地維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。二是貫徹社會權(quán)利內(nèi)涵，在社會保障制度建構(gòu)中，將公民社會權(quán)利視為社會保障制度發(fā)展的核心價值元素，保證社會保障制度發(fā)展的公平性。三是完善法律制度，強化公民社會權(quán)利的法律基礎(chǔ)，使公民社會權(quán)利更加具有正當(dāng)性。

(二)社會保障制度價值理念選擇要體現(xiàn)基本的人性關(guān)懷

從社會保障制度的歷史演變來看，任何一個階段都存在一定的人性假設(shè)，影響著社會保障理論和實務(wù)操作的發(fā)展。一般情況而言，人性假設(shè)的差異會形成社會保障制度理念的差異，進(jìn)而出現(xiàn)社會保障制度模式選擇上的不同。在學(xué)術(shù)界，人性問題是一個極具爭議性的問題，也是難以統(tǒng)一界定的問題。本研究認(rèn)為，人性關(guān)懷不是抽象的、歷史的，而是具體的，就是馬克思所提出人性的三個方面，即人的需要、人的自由活動和人的社會關(guān)系。因而，社會保障制度價值理念選擇的人性關(guān)懷，就是社會保障制度安排要尊重人的需要、人的自由活動和人的社會關(guān)系。也就是說，社會保障制度實踐應(yīng)盡力為每個社會成員創(chuàng)造一個平等的發(fā)展空間，使其能夠自由的地發(fā)揮自己潛能，在社會中獲得自我實現(xiàn)，從而保障人的需要、人的自由活動和人的社會關(guān)系。具體而言，在社會保障制度價值理念的選擇中，我們要處理好以下幾個方面的關(guān)系：一是在社會保障制度價值理念選擇上，要注意公平與效率關(guān)系的協(xié)調(diào)，即社會保障制度安排既能調(diào)動公民積極性，又不能壓制公民生存發(fā)展空間。二是在社會保障制度價值理念的選擇上，要注意自由與控制關(guān)系的平衡，不能使社會保障制度演化為控制人的工具，更不能使其成為干預(yù)公民自由的正當(dāng)理由。社會保障制度設(shè)計要體現(xiàn)出彈性，給公民的自由留下足夠空間。三是社會保障制度價值理念選擇，要注重個人與集體關(guān)系的協(xié)調(diào)。社會保障制度的實施具有普遍性，但人的需求存在差異性，社會保障制度設(shè)計既要照顧多數(shù)人的需要，也要照顧個人或少數(shù)人的需求，避免社會保障制度成為公民之間對立的媒介。

(三)社會保障制度價值理念選擇要突顯一定的實質(zhì)公平

自由和平等作為人類孜孜以求的理想，已成為現(xiàn)代社會最重要的價值取向。自由強調(diào)個體差異性，強調(diào)對個性的尊重和保護(hù)；平等強調(diào)對人類共性的肯定，重視對人生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利的保護(hù)。在現(xiàn)代社會中公平和自由缺一不可，但兩者之間卻常常產(chǎn)生矛盾，很難找到一個平衡狀態(tài)。從社會保障制度的實踐來看，社會保障制度價值理念更加偏愛自由，平等相對不足，從而導(dǎo)致一部分公民常常被排除在社會保障體系之外，使他們的基本生存安全無法獲得應(yīng)有保障。長此以往，不但會損害社會成員的自由發(fā)展空間，也會阻礙社會進(jìn)步。“自由相對有余而平等相對不足會使一部分人的自由損害到另一部分人的自由，會使市場經(jīng)濟喪失起碼的平等性，形成‘強者恒強，弱者恒弱’的社會分層結(jié)構(gòu)。”[18](P104)因此，社會保障制度價值理念應(yīng)突顯一定的實質(zhì)平等，確保所有公民都能獲得基本的生存和發(fā)展空間。具體而言，在社會保障制度價值理念的選擇中，要重點注意兩個方面：一方面強化社會發(fā)展成果共享的觀念。社會保障制度作為收入再分配的重要手段，具有調(diào)節(jié)市場分配差距的功能，需用成果共享的基本觀念來推動社會財富的公平分配。另一方面突顯對公民生存和發(fā)展權(quán)利的保護(hù)。生存和發(fā)展權(quán)作為人類社會最基本的權(quán)利，關(guān)系到每個公民的幸福、獨立和尊嚴(yán)，在制度設(shè)計上應(yīng)該給予充分的尊重和重視。

(四)社會保障制度價值理念選擇應(yīng)關(guān)心公民的自我實現(xiàn)

生存和發(fā)展是每個公民都要面對的問題，也是生命過程中必須要解決的問題。社會保障制度初建時期，制度目標(biāo)是確保公民的生存安全、維持生命得以延續(xù)，但隨著時代的進(jìn)步，這一目標(biāo)難以滿足現(xiàn)代公民的需要。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，現(xiàn)代公民更加關(guān)注個人的發(fā)展和自我實現(xiàn)。顯然，只關(guān)注生存安全的傳統(tǒng)社會保障制度已難以適應(yīng)現(xiàn)代公民的需求，社會保障制度價值理念需要重新定位。新的社會保障制度要突出對公民發(fā)展機會的再造上，爭取給予每個社會成員平等的發(fā)展機會和權(quán)利。通過建立完善的社會保障制度體系，提升公民勞動生產(chǎn)技能和素質(zhì),推進(jìn)公民社會生活和交往的現(xiàn)代化,激發(fā)公民的潛力、能動性及創(chuàng)造力，幫助每個公民獲得自由發(fā)展，實現(xiàn)個人價值。因此，為適應(yīng)公民的新需求，社會保障制度價值理念需從保障公民生存向重視公民發(fā)展轉(zhuǎn)變，確保每個公民擁有最大的發(fā)展空間。實現(xiàn)社會保障制度價值理念從保障公民生存向重視公民發(fā)展轉(zhuǎn)變，需要注意以下幾個方面：一是在保障公民生存安全基礎(chǔ)上，注重對公民個人能力提升的投資。通過提升公民的能力，使其能夠更好地駕馭生命活動，減少對其他主體的依賴，增強其獨立自由發(fā)展。二是在解除公民后顧之憂的同時，要注重對公民生存環(huán)境的優(yōu)化。在保障公民生存安全基礎(chǔ)上，促使公民能夠擁有更豐富的精神追求空間。三是社會保障制度要注重每個公民的發(fā)展，強化制度的平等性。通過公平的社會保障體系，確保每個公民起點、機會的公平，賦予每個公民平等的發(fā)展權(quán)利。

四、對新時代中國社會保障制度發(fā)展的主要啟示

本文認(rèn)為，西方社會保障價值理念存在很大的局限性，追求人自身需要的滿足將會成為主導(dǎo)社會保障制度發(fā)展的核心價值理念。因而，當(dāng)前我國社會保障制度實踐，應(yīng)把滿足人民群眾的需要作為社會保障制度建設(shè)和發(fā)展的出發(fā)點與落腳點。按照這一基本要求，并結(jié)合我國的社會實際，本文認(rèn)為當(dāng)前我國社會保障制度發(fā)展要重點解決好以下幾個方面的問題。

(一)解決好社會保障制度發(fā)展的全面覆蓋問題

從目前社會保障制度發(fā)展的實際情況來看，我國還沒有實現(xiàn)社會保障制度的全覆蓋，仍有部分的社會成員游離在社會保障制度體系之外，這不但違背了社會保障制度發(fā)展應(yīng)重視公民社會權(quán)利、體現(xiàn)基本人性關(guān)懷、突顯實質(zhì)平等、關(guān)心自我實現(xiàn)等基本理念，同時也嚴(yán)重壓縮了部分社會成員的生存和發(fā)展空間。王延中等提出“‘十四五’時期社會保障制度建設(shè)，實現(xiàn)基本社會保險人群全覆蓋”[19](P10)。顯然，解決好覆蓋面不足問題，依然是我國社會保障制度發(fā)展面臨的重要任務(wù)。依據(jù)價值理念“轉(zhuǎn)向”命題的要求，現(xiàn)階段我們至少可以從三個層面來推動這一問題解決：一是將全體社會成員納入社會保障體系中，逐步實現(xiàn)社會保障制度的全覆蓋。通過分地區(qū)、分步驟等方式，將游離在社會保障制度以外的社會成員納入社會保障體系中，實現(xiàn)人人都享有社會保障；二是將社會保障制度所有項目覆蓋到全體社會成員，逐步實現(xiàn)社會保障項目的全覆蓋。在社會保障制度的運行中，每個社會成員都能公平地享受到社會福利、社會保險、社會救助等保障項目，進(jìn)而為所有社會成員的生存和發(fā)展提供一個良好的外部環(huán)境。三是社會保障制度發(fā)展要覆蓋到物質(zhì)和服務(wù)兩種形式，更好地滿足社會成員的不同需求。在社會保障制度的建設(shè)中，我們不僅要重視物質(zhì)方面的供給，而且還要強化相關(guān)服務(wù)方面的建設(shè)，更好地滿足人民日益增長的社會保障需求。

(二)解決好社會保障制度發(fā)展的“碎片化”問題

從目前我國社會保障制度的實際運行情況來看，我國社會保障制度的“碎片化”情況還比較嚴(yán)重。以社會保障制度核心組成部分養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度為例，社會養(yǎng)老保險分為公務(wù)員社會養(yǎng)老保險制度、企業(yè)社會養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度；社會醫(yī)療保險分為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、農(nóng)村合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。社會保障制度的“碎片化”，不僅在社會保障水平和社會保障內(nèi)容上人為地將社會成員分為“三六九等”，而且還形成了制度性區(qū)隔，限制了部分社會成員的社會流動及發(fā)展空間。“政策碎片化依然制約著我國社會保障制度持續(xù)發(fā)展。”[20](P74)因而，解決好社會保障制度的“碎片化”問題，就成為當(dāng)前我國社會保障制度發(fā)展亟待解決的重要問題。依據(jù)價值理念“轉(zhuǎn)向”命題的要求，現(xiàn)階段我們至少可以從兩個方面來突破社會保障制度 “碎片化”的限制：一方面，積極地推動社會保障制度整合。從當(dāng)前我國社會實際出發(fā)，適當(dāng)?shù)亍⒂胁襟E地推行社會保障制度項目、管理等方面的整合，實現(xiàn)社會保障制度的公平及可持續(xù)發(fā)展。另一方面，不斷提升社會保障制度的供給水平。通過增加社會保障制度的供給水平，逐漸縮小我國社會保障制度在城鄉(xiāng)、區(qū)域等方面的差距，推動社會保障制度科學(xué)發(fā)展，實現(xiàn)人人合理享有社會保障制度的理想目標(biāo)。

(三)解決好社會保障制度發(fā)展的協(xié)調(diào)性問題

目前，我國社會保障制度發(fā)展出現(xiàn)了失衡現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)、區(qū)域和職業(yè)群體之間社會保障權(quán)益分配的不公平。“當(dāng)前我國社會保障制度建設(shè)和實施中仍然存在一些亟待解決的矛盾和問題，不平衡不充分的特點在社會保障領(lǐng)域也有所體現(xiàn)。”[21](P12)在社會保障利益的分配中，城市優(yōu)于農(nóng)村、東部地區(qū)優(yōu)于中西部地區(qū)、體制內(nèi)群體優(yōu)于體制外群體。社會保障制度安排的失衡，不僅形成了“一國多策”的社會保障運行模式，而且還造成了社會成員生存和發(fā)展機會的差異，給社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。依據(jù)價值理念“轉(zhuǎn)向”命題的要求，現(xiàn)階段我們至少可以從兩個方面來推動社會保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展：一方面，國家應(yīng)盡快制定社會保障制度協(xié)調(diào)性發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。國家通過建立社會保障制度發(fā)展的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，消除社會保障制度安排差異帶來的不平等問題，引導(dǎo)各地區(qū)社會保障制度規(guī)范發(fā)展。另一方面，完善社會保障相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付體系。通過完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付體系，逐漸提升中西部、農(nóng)村和體制外群體的社會保障待遇，解決社會保障權(quán)益分配的分化問題，促進(jìn)社會財富收入分配格局趨向更加合理。

(四)解決好社會保障制度發(fā)展的法制化問題

西方社會保障制度發(fā)展的基本經(jīng)驗啟示我們，解決好社會保障制度發(fā)展的法制化問題，不僅可以有效規(guī)范政府、企業(yè)(單位)、個人三者之間的社會保障權(quán)利與責(zé)任，提升社會保障制度運行的權(quán)威性和強制性，而且還可以更好地貫徹新的發(fā)展理念，推動社會保障制度持續(xù)健康發(fā)展。“我國政府堅持社會保障制度建設(shè)與法律建設(shè)并重的發(fā)展道路。”[22](P127)顯然，社會保障制度價值理念“轉(zhuǎn)向”的實現(xiàn)，離不開完善法律制度的支撐。結(jié)合我國的社會實際情況，現(xiàn)階段可以從兩個方面來推動社會保障制度發(fā)展的法制化：一方面，加強我國社會保障立法工作，改變社會保障法律建設(shè)滯后帶來的負(fù)面影響。我國社會保障立法工作存在明顯的不足，具體表現(xiàn)為社會保障立法層次較低、法律體系不夠完善等方面，這嚴(yán)重制約著社會保障制度的健康持續(xù)發(fā)展，因而，加強我國社會保障制度的立法工作，建立完善的社會保障法律和法規(guī)體系，是解決好社會保障制度發(fā)展法制化問題的關(guān)鍵步驟。另一方面，進(jìn)一步強化全民的法律意識，保證社會保障制度相關(guān)法律、法規(guī)等能夠得到有效地貫徹和執(zhí)行。通過強化全民的法律意識，更好地保證社會保障制度相關(guān)法律的執(zhí)行力，推動社會保障制度法制化順利進(jìn)行。