大數據時代的環境行政管理體制改革與重塑

侯佳儒 尚毓嵩

(中國政法大學 綠色發展戰略研究院，北京 100088)

一、問題提出

數據時代的到來，標志著人類社會進入了工業革命后更高級別的發展階段。大數據時代，數據即意味著生產力。數據作為信息技術革命的產物，其所帶來的價值遠遠超過技術所帶來的變革。隨著數據化處理技術的日益成熟，基于數據的開發和應用不斷沖擊著人類的認知，改變人類的行為方式和思維習慣。“數據化代表著人類認識的一個根本性轉變。有了大數據的幫助，我們不會再將世界看作一連串我們認為或是自然或是社會現象的事件，我們會意識到本質上世界是由信息構成的。”(1)[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數據時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版，第125頁。數據革命給人類社會帶來效果性影響和范式性影響。在效果性層面帶來工作效率提高、預測精準、過程再現等顯性變化，在范式性層面對作為上層建筑的政治、經濟、社會和法律的治理結構帶來長期的漸進性變化。(2)參見高奇琦、闞天舒、游騰飛：《“互聯網+”政治：大數據時代的國家治理》，上海人民出版社2017年版，第49頁。概而言之，大數據時代人類社會將受到的影響是立體化、全方位、多層次，既有短期可見的技術革新，又有預期發生的結構性變革。

處在數據驅動發展的轉折點上，學者從不同的視角觀察到大數據對社會治理結構和體系的影響。大數據時代面臨虛實交疊無序衍化的社會沖突，加劇社會治理的不可控性。大數據自身成為治理的手段和突破口，應建立政府間的數據共享、政府與企業的合作、政府與公眾的互動形成社會治理的新局面。(3)參見張瑾：《大數據時代社會沖突治理結構轉型：價值、形態、機制》，載《上海行政學院學報》2018年第3期。大數據重塑社會治理環境和現代公共生活，促使政府治理在結構、流程和決策方面進行變革。(4)參見黃其松、劉強強：《大數據與政府治理革命》，載《行政論壇》2019年第1期。政府進入3.0時代之后，應利用數據化的技術和思維，構建公眾參與、開放共享、精細化和協同化、精準化和個性化的政府治理體系。(5)參見譚海波、孟慶國：《政府3.0：大數據時代的政府治理創新》，載《學術研究》2018年第12期。

環境治理作為社會治理體系之組成部分，大數據時代的到來將產生何等程度的影響。已有的研究多從管理學、社會學的視角分析，從法學視角的研究較匱乏。鄭石明等認為大數據在空氣污染治理中能夠對非結構化監測數據量化分析，從而提高空氣環境治理的精細化程度和防治效率，增強公眾參與。在制度建設方面，政府部門應當加強數據管理、隱私保護、人才培養和部門聯動。(6)參見鄭石明、劉佳俊：《基于大數據的空氣污染治理與政府決策》，載《華南師范大學學報(社會科學版)》2017年第4期。李娟從大數據戰略與生態危機治理的角度論證，在生態危機全球化的背景下，大數據技術將生態資源數據化，從而為環境治理的全球協作提供潛在可能性。國家在全球環境治理中作為主導力量，需要制定數據政策、破除數據壁壘、處理共享與安全的關系、完善法律體系。(7)參見李娟：《生態危機治理的大數據戰略》，載《理論探索》2016年第2期。鄔曉燕認為當前我國環境決策面臨生態數據缺失、造假、部門割據、開發和監管乏力等問題，影響政府決策的認知，導致政府的決策與公眾對日益美好的生活環境的需求產生矛盾。大數據技術的普及對加強政府環境信息公開和監測數據的共享提供先天便利條件，政府應當貫穿大數據思維，推動生態環境大數據制度化。(8)參見鄔曉燕：《基于大數據的政府環境決策能力建設》，載《行政管理改革》2017年第9期。方印等分析大數據在環境資源數據信息建設方面的困境及出現的問題，指出大數據思維在環境資源法治建設的立法、執法、司法、守法方面存在制約，因此應當提高信息化建設能力、加強數據應用水平、支持技術和人才培育。(9)參見方印、高赟、張海榮：《中國環境資源法治大數據應用問題探究》，載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期。學者們對大數據技術的產生及其技術優勢和應用場景進行宏觀展望，對制約我國環境信息化發展的技術和制度因素做出歸納，然而分析視角的“當代性”無法剖析制度變革的深層原因，處在歷史的視野中觀望當下的制度變革更有“帶入感”。

形成于特定歷史背景下的社會規范有著深刻的時代烙印，如果割裂歷史的發展脈絡，孤立的分析導致制度變革的影響因素則始終無法窺得制度的全貌。環境行政管理制度形成于近代以來環境問題突出的社會背景，以風險社會理論建構起的風險行政理論扎根于風險的認知。風險的不確定成為環境預防原則的理論基石，風險管理成為環境行政的核心要義。風險認知的根本是信息的獲取和分析，基于信息的定性、定量分析成為風險認知的全部。在信息不對稱的環境中，風險發生與否沒有可供參照的先驗，風險預防成為風險管理的基本原則。因此，信息獲取成為定義風險的首要任務。數據是信息的載體，包含著信息成為信息的全部。大數據時代，制約數據獲取的技術難題將不復存在。換言之，在大數據時代，信息不對稱的情形正逐步消失，基于風險認知理論建立起來的環境風險行政管理體制受到較大沖擊。在既有的環境行政管理體制內，注重風險預防、行政準入、事后追責和政府主導的權力(利)、義務和責任的配置的制度體系，已無法適應大數據時代治理轉型的要求。

二、數據時代公共治理的新發展

人類社會進化的歷史伴隨生產力和生產關系不斷發展，特定的歷史發展階段受到技術變革因素的驅動并不鮮見。新技術的應用引起社會生產生活方式的變化，并由此引發系列社會問題。傳統場景中的交通事故、勞動工傷、環境污染等問題在技術變革的影響下，發生新變化。社會治理中不確定因素劇增、新型社會問題、矛盾沖突不斷挑戰政治社會與市民社會關系的協調。經歷了政府失靈和市場失靈的西方國家，在20世紀90年代開始反思傳統社會管理的弊端，并提出“第三條道路”——社會治理理論。社會治理理論，又稱“新治理”，其預設前提是傳統政府受到治理能力的限制，無法完全勝任社會治理的全部；因此，“新治理”模式是政府和社會走向互動、互助、協調和合作，區別于傳統科層制的統治管理體制的一種新型管理方式。下文在使用社會治理或“新治理”、“治理”概念時，具有同樣的語境，即指區別于傳統管理的新的社會治理模式。“新治理”意指不再強調單向度的“命令-控制”管控，而是致力于實現治理主體和對象的相互溝通、協調。“新治理”要求政府讓渡權力，讓社會發揮更為積極的作用，形成監督公權力運作的社會組織。“新治理”更加關注過程控制，要求政府在公開透明的環境中行使公權力。“新治理”最終形成公權力、社會組織和私主體持續互動的過程。(10)參見俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現實》2002年第1期。

在現代社會治理的轉型仍未完成的階段，第三次技術革命的發生，使得現代信息技術呈現爆炸式發展的局面。大數據、云計算、物聯網等新型應用技術的出現，成為變革經濟社會生活的突破口和重要契機。數據時代的到來，使得大數據不再成為靜態的數字化記錄，而是如同流體一般充斥在我們周圍。大數據記錄、傳輸、分析、反饋著人類的思想和行為，無形中塑造了全新的思維和行為模式。在社會治理中，大數據成為正在進行中的社會治理轉型的必要條件。大數據的應用將影響到社會治理的權力向度、治理模式、價值選擇、目標定位等治理環節，成為社會治理轉型的“加速器”。

(一)權力向度：從政治國家到公民社會

傳統的強權政治模式中，政府作為公共治理的主導，依靠行政命令實現其權威。然而，傳統的行政管理模式在當代愈發難以適應社會之變革。強權行政的高壓政策與市民社會出現難以調和的沖突狀態，導致群體性事件頻發，加劇社會不穩定因素。在治理模式中，社會承接國家讓渡的權力，自發管理社會，形成國家和社會共同治理的局面。在此，需要提出反駁的是如下觀點：治理帶有“社會中心主義”色彩，這是“西方價值觀”“帶有偏見的標尺”，因為一些發展中國家的社會無法承擔起被國家讓渡的權力。(11)參見高奇琦、闞天舒、游騰飛：《“互聯網+”政治：大數據時代的國家治理》，上海人民出版社2017年版，第230頁。現實是如果不培育社會力量承擔國家所不能承擔的重任，那么政治國家與公共社會的關系將長期處于失衡狀態。政治國家為公共任務的實現，必然加強國家權力的領域、深度和程度。“大政府、小社會”的格局注定無法改變，以所謂的國家治理替代社會治理的價值觀，不能實現治理所蘊含的應有價值理性。注重實質性價值的實現，而忽視程序性價值的實現，不利于啟蒙民主觀念和權利意識。

大數據時代權力的向度，在由政治國家轉向公民社會的過程中體現的更加鮮明。理由有如下三項：第一，政治國家在傳統統治模式中的“優勢”——權力集中、權威絕對、管理全面等，在數據時代將成為制約政府實現治理能力現代化的弊端。數據獲取便利，信息成本低廉，傳輸實時高效等網絡化信息傳輸優勢，無形中對政府的公共治理提出更高的要求。第二，政府的科層結構、“傳輸帶式”決策傳遞方式、權威崇拜的模式，決定政府在公共治理中的局限性無法通過依循既有管理體制解決。即政府能力不足，政府必須依賴社會力量實現政府與社會的協同。第三，信息的傳播呈現幾何性特征，出于對政府權力濫用的警惕，社會監督理應加強。通過網絡監督成為數據時代監督權力的最佳選擇，恰如美國學者曼紐卡·卡斯特所言：“公民可以利用因特網監督他們的政府，勝于政府用它監督公民，它可能會變成自下而上的控制、信息、合作甚至是決策的工具。”(12)[美]曼紐卡·卡斯特：《網絡星河——對互聯網、商業和社會的反思》，鄭波、武煒譯，社會科學文獻出版社2007年版，第200-201頁。

(二)治理模式：從政府主導到公眾參與

傳統政府主導的民主化進程，缺乏民意廣泛表達的機會。政府在社會管理中習慣性利用政治權威，單向度的安排社會公共生活。導致公眾意見無法表達，公民權益無法得到妥善保護。在治理的權威從政治國家到市民社會的轉向過程中，治理模式出現由政府主導到公眾參與的轉變。公眾參與政治生活和社會生活一方面是參與式治理的外在表現，為公民社會參與社會治理提供合法性渠道和正當程序。另一方面為公共治理權威的樹立創造了自覺認同的機會，在“善治”的語境中，治理權威主要“源自公民的認同和共識”(13)俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現實》2002年第1期。。

大數據社會治理模式中，公眾參與政治生活和社會生活的意愿更加強烈。第一，數據的開放程度為公眾參與提供便利機會。近年來在美國和歐盟層面倡導的“開放政府數據”(Open Government Date)運動，對政府信息公開提出全面要求。以改善治理質量為目標，由主權國家和政府間國際組織發表“開放數據聲明”，成立“開放政府合作伙伴”，就開放政府數據制定“國家行動計劃”，進一步開放政府數據。數據公開成為現代社會治理的趨勢，同時為公眾參與現代社會治理提供必要保障。第二，數據主體身份平等吸引公眾參與。“網絡公民”主體身份的平等性為現實社會中個體公平獲取數據信息提供權利基礎。數據時代，數據的無差別對世性保證數據信息的獲取不因現實社會中主體身份、地位、民族、國別的差異而有所不同。互聯網、物聯網和云平臺技術提供數據無國界、無時差、無種族、無差異的平等傳輸、公開、共享。公眾參與成為“電子民主”社會的必要條件。第三，數據信息成本效益分析符合公眾參與的社會預期。得益于網絡技術的發展和可存儲設備的技術突破，數據信息的低成本能夠為政府和公眾所接受。公眾通過網絡化的數據傳輸參與社會治理的成本在公眾普遍可接受的范圍內，民意表達的預期效益可數倍于成本。

(三)價值回歸：從工具理性到價值理性

現代信息技術的發展帶動生產效率的提高，以資源配置為主導的市場經濟對效率的追求是不變的主題。然而，效率和公平始終存在難以調和的矛盾。自馬克斯·韋伯開始對技術理性展開批判以來，工具理性和價值理性的沖突成為學者批判的對象。馬爾庫塞認為技術理性(韋伯的工具理性)已經成為具有意識形態的統治理性，它將物質和精神抽象化、同一化，泯滅了“古典理性中的整體和諧”和“近代啟蒙理性中的人性關愛”。(14)參見趙建軍：《超越“技術理性批判”》， 載《哲學研究》2006年第5期。在對工具理性崇拜的過程中，出現了一種“技術官僚主義”傾向。映射到社會治理中就表現為唯技術論，唯工具論，對技術理性的過度偏執，將技術理性制度化、組織化反而使其成為技術理性偏離的表征。技術理性并非是和價值理性相互獨立的理性，技術的目的導向即反應了主體的價值追求，但目的有合理與否的區分，對不合理目的的追求將技術理性“污名化”。

政府的社會治理始終要以人民的利益為出發點和最終歸宿，“政府建立起來的初衷并不是尋求高超的技術，而是尋求人民的整體福利。”(15)高奇琦、闞天舒、游騰飛：《“互聯網+”政治：大數據時代的國家治理》，上海人民出版社2017年版，第108頁。大數據時代，對工具理性的選擇需要格外警惕工具理性的偏離。數據是中性的，然而對數據的應用徹頭徹尾地體現著主體價值的追求。對數據的收集、分析、共享和保護是工具理性中特別需要貫徹價值理性的部分，技術從來不是與理性相互分離的維度，“理性與技術的結合展示的工具理性只是技術理性的一個維度, 技術理性還應該包含價值理性。”(16)趙建軍：《超越“技術理性批判”》， 載《哲學研究》2006年第5期。

(四)目標定位：從結果導向到過程治理

“善治”要求社會治理中權威應體現出“透明性、回應性、有效性和參與性”。(17)俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現實》2002年第1期。上述特征對社會治理的目標導向提出從結果責任到過程參與的要求。透明性對治理權威提出決策過程中的信息公開要求，保證權力的運行在陽光下。回應性則要求權力機關在治理過程中及時回應社會的意見、需求和質詢，不得無故拖延和無視。有效性則要求管理過程有效率、低成本，符合成本效益分析和行政比例原則。參與性體現為公民參與政治和社會生活，既要有形式上參與的合法途徑，又要有實質上民意訴求得到回應的表達機制。社會治理的過程參與要求權力機關以公開、透明的形式，及時回應民眾的需求，動態調整管理活動以符合有效的管理。

數據技術將對上述流程進行強化和再造。電子政務的適時性、便捷性、低成本性與透明性、回應性、有效性和參與性的要求相對應。移動電子政務突破了傳統辦公環境下，時間和空間的限制。一方面為政務人員提供便利辦公條件，另一方面為公眾拓寬信息獲取的渠道。在參與式民主的要求下，公眾對政府動態實時關注、全程參與，對政務的信息發布、公開、回應提出全方位的要求。公眾參與已經不是表面化、形式化的淺層參與，而是全方位、深層次的重度參與。

三、大數據對環境風險行政的影響

風險規制作為環境行政規制的邏輯起點，(18)環境法制主要以環境風險的行政規制為主導，符合環境法作為公法性質的價值導向，行政行為在自由裁量權范圍內可調適立法過于穩定的滯后性。參見劉超：《環境風險行政規制的斷裂與統合》，載《法學評論》2013年第3期。在邏輯體系、制度選擇、規則建構等方面表現出特有的邏輯：(1)在前提預設上，以環境風險的不確定性為規制起點。環境風險的不確定性內在的包含著被規制對象的客觀存在的科學不確定性，即在科學理性上風險存在與否無法完全獨立于經濟、政治及倫理；也包含著社會認知的不確定性，即在社會理性上風險源自公眾的主觀感受。(19)參見[德]烏爾里希·貝克：《風險社會：新的現代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第19頁。(2)在理論模型上，以環境容量為總量控制依據。環境容量理論以資源物質載體在自然狀態下的污染物容納能力為研究對象，量化環境和資源的最大承載能力。排污權就是環境容量使用權的權利化載體，衍生出來的則是排污權交易。(20)參見鄧海峰：《環境容量的準物權化及其權利構成》，載《中國法學》2005年第4期。(3)在風險預防上，以行政許可為準入門檻。以環境影響評價和環境利用整體規劃為制度依據，把控環境風險。(4)在規制效果上，以環境質量標準為量化手段。界定環境行政性質量管控標準，以此保證資源環境的承載力在容許范圍內。(5)在技術依賴上，以環境監測為執法依據。通過現代化的環境質量監測技術，作為認定污染者承擔責任的依據。

大數據時代的到來，基于風險預防的環境行政將受到較大影響。2016年原環境保護部印發的《生態環境大數據建設總體方案》(以下簡稱《方案》)，對環境行政的大數據發展進行頂層規劃。用數據化決策思維，再造環境行政是《方案》的亮點。以推進數據資源全面整合共享、加強生態環境科學決策、創新生態環境監管模式、完善生態環境公共服務等主要任務，對環境行政的各方面提出全新要求。概而言之，大數據對環境行政的職能定位、管理模式、義務轉變、責任導向等領域影響深遠。

(一)職能定位：風險預防與風險溝通

風險預防原則作為環境法的基本原則和環境行政規制的邏輯起點，貫穿環境規制的制度體系。然而，基于風險認知的差異，風險在不同程度上由公眾的主觀感受、事件本身、“自我-他人”的心理距離、專家的獨立性等因素決定。(21)參見[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環——政府如何有效規制風險》，宋華琳譯，法律出版社2009年版，第52-56頁。風險規制法律和技術措施的選擇受到議事機構和規制機構在措施選定上的不確定性影響。換言之，決策機構在制定環境法律和規制措施時，同樣受到風險議題的科學不確定性和統計學意義上的數據分析影響。以風險預防為主要規制目標的環境風險行政，在實際運行中卻未能實現既定目標，從而陷入“政府規制風險的惡性循環”“環境風險行政規制的斷裂”(22)劉超：《環境風險行政規制的斷裂與統合》，載《法學評論》2013年第3期。。風險認知的偏差成為環境風險行政難以奏效的關鍵因素，而風險認知的“非人格特質”和“可變性”給風險溝通提供了機會。(23)參見秦川申：《對政府規制風險的思考——評〈打破惡性循環〉》，載《公共管理評論》2016年第2期。風險溝通需要以科學證據為協商對話的根據，“有效的風險溝通要求決策者提供充足、具有說服力的事實信息和理由”。(24)郭紅欣：《論環境公共決策中風險溝通的法律實現——以預防型環境群體性事件為視角》，載《中國人口·資源與環境》2016年第6期。環境監測數據在風險溝通中足以充當科學證據，成為溝通對話的媒介。風險的不確定性在某種程度上表現為環境監測數據缺失，無法基于詳實的監測數據評估潛在行為對生態環境和人身健康的影響程度。倘若基于歷史環境監測的數據真實、多樣、準確、詳實，那么潛在污染源對環境的影響具有整體可預測、可評估、可規避的特質。以環境大數據為基礎的風險認知，可避免風險溝通成為不切實際的“空談”。

(二)管理模式：粗放式管理與精細化治理

環境精細化治理意指制度設計、治理流程、治理技術的精細化、具體化和專業化，是環境粗放式、經驗型、運動式、政績導向治理方式的對立面。“環境精細化治理意味著環境政策的價值偏好須精準靶向、環境治理的職能整合須精準到位、環境治理的組織實施須精準高效。”(25)余敏江：《環境精細化治理：何以必要與可能？》，載《行政論壇》2018年第6期。環境精細化治理是“善治”理論中有效性的體現，精準施策隱含著成本效益分析和治理能力現代化。傳統的環境管理方式依賴政策驅導、政治權威、績效評估，實踐中表現為運動式執法、粗放式管理、結果導向性嚴重；環境行政職權分工不明、治理主體虛化、監督主體缺失，環境治理遠未形成完善、有力、科學的體系。近年來在生態文明建設提速的背景下，環境治理再依循傳統的管理方式將難以完成黨和國家以及人民群眾對美好環境向往的重托。環境治理面臨迫切轉型的需求，而科學技術的飛速發展為環境治理的精細化提供了契機。依托將要建成的生態環境大數據管理平臺、應用平臺和云平臺的技術保障，生態環境的精準化、精細化、科學化治理將不再困難。大數據成為平臺建設的關鍵，用數據決策、治理、服務是環境行政的必經之路。

(三)義務轉變：信息公開與數據收集、共享、保護

環境信息作為社會生活的“基本必需品”，充當著環境治理、風險溝通、公眾參與的媒介，成為評價政府環境義務、企業環境責任、公眾環境知情權的根本。“公開、透明、及時的環境信息，既關涉利益攸關方的基本權利和責任，也是破解環境困局的前提和力量。”(26)王國蓮：《基本必需品視閾下環境信息的問題邏輯》，載《理論導刊》2017年第10期。環境信息公開自《奧胡斯公約》以公約的形式在國際社會中確定以來，公眾的環境信息知情權和程序性救濟權正式得到確認。我國環境信息公開自1989年環保法明確提出以來，經歷了“隱含式公開”“半公開”到“正式公開”的歷程(27)參見孫巖、劉紅艷、李鵬：《中國環境信息公開的政策變遷：路徑與邏輯解釋》，載《中國人口·資源與環境》2018年第2期。。在法制建設方面，經歷了《環境信息公開辦法》《環境保護法》第五章的專門規定階段。環境信息公開的實證研究進一步表明，信息公開對環境治理存在“正向凈效應”，不同污染物的監測技術和信息公開程度對環境治理影響較大，信息化水平建設是環境信息公開的核心任務。(28)參見楊煜、陸安頡、張宗慶：《政府環境信息公開能否促進環境治理？——基于120個城市的實證研究》，載《北京理工大學學報(社會科學版)》網絡首發論文2019年9月19日。然而，大數據技術的應用對環境信息需要以數量級的方式計算。數據的收集、共享和保護成為信息公開中所面臨的重要問題。數據收集高度依賴完整、立體的監測網絡，對各環境要素的監測將成為常態。傳統的環境信息收集以業務主管部門為主導，在數據共享的要求下，必須破除部門利益格局。數據公開和保護存在部分張力，需要明確數據權利主體和公開范圍、保護限度。

(四)責任導向：結果責任與過程監督

傳統環境管理模式存在強烈的結果責任導向性，環境行政責任的成立只有明確存在危害后果的情況下才產生。環保機構囿于執法人員、裝備、財政供給的有限性，存在違法情況掌握不全、執法線索不足、執法能力欠缺的困境。環保執法傾向于結果責任，與過程監督機制缺失亦有關聯。然而，結果責任的導向存在如下問題：第一，被動式執法不利于調動執法積極性，給權力尋租提供機會。環境保護作為公法性義務，環境行政的執法理應主動、積極。囿于環境保護與經濟發展之間的沖突，環保力量長期處于被忽視的境地。環境保護受制于地方經濟發展政策的制約，環保執法缺乏主動性。被動式的環境執法，執法與否、處罰與否都存在自由裁量的空間，給權力尋租提供了機會。第二，結果認定存在不確定性。以污染狀態認定行政責任，存在嚴重滯后性和結果的不確定性。污染物質在自然環境中容易受到物質載體的流動而擴散或消解，倘若不能迅速固定污染證據，將使危害后果不復存在或較難確定。第三，滋生污染者的僥幸心理。被動式的結果發現路徑依賴，給污染者以可乘之機。污染行為的發現與否，存在較大的不確定性。即便污染行為被發現，污染物質可能早已隨載體轉移，再行認定污染責任較困難。大數據在線監測平臺的建設將加強過程監督，減少人為干預，杜絕污染者僥幸心理，轉變環保執法被動的局面。除此之外，大數據對加強公眾參與，提高公眾監督能力提供契機。以公眾環境組織的“蔚藍地圖”產品為例，其整合官方機構和自愿公布環境信息的企業發布的環境污染物在線監測數據，以可視化圖像展示空氣、水質和氣象條件。將環境質量的狀態直接展現在公眾面前，無形中引起公眾監督的意愿。

四、環境行政管理體制的改革與重塑

環境行政處在社會治理轉型期和大數據時代的疊加期，面臨著多重變革因素。傳統的環境行政管理體制在新時期存在較多不適，環境治理的現代化存在內外因素的激勵。在經歷了大部制改革后，制約環境管理體制職能發揮的部分限制因素得到削弱。然而，機構改革是環境行政管理體制改革的外部誘因。環境行政管理體制功能的發揮，仍有賴于數據化治理思維、公共服務職能清晰、“條塊”關系協調、行政治理措施精準等內部機制的變革。

(一)形成從政策主導到法律主導的體制改革

大數據作為環境治理變革的驅動因素，其必要性、可行性在多數學術研究中得到論證。(29)參見石火學、潘晨：《大數據驅動的政府治理變革》，載《電子政務》2018年第12期；方印、徐鵬飛：《大數據時代的中國環境法治問題研究》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2016年第1期。然而，大數據驅動下的環境治理的落地，取決于制度的體系性、科學性和規范性。目前的大數據戰略在國家層面是以政策的形式確立，如《方案》的地位。政策實施具有靈活性和可變動性的優勢；但政策的實施同樣面臨剛性不足，位階較低，任意性較強的弊端。政策導向型的社會治理容易偏離預定實施目標，因此，政策文件適合制度實施的初期階段。法律制度則適合在制定條件成熟之后的時期。法律制度的價值在于引導性和可預期性。大數據戰略在社會治理中的形成，有賴于制度的剛性保障——主客體清晰、權利義務明確、法律責任到位。現有的政府機構職權法定，權力(利)義務和責任都在法律的規定范圍內行使和承擔。管理體制的改革需要綜合考慮職能轉變、組織重組、職權重置。與技術變革對體制的沖擊相較而言，體制自我變革的沖擊更為強烈。脫離法律制度的授權和約束，體制改革缺乏必要的法律依據。“從法律保障層面來講，一國的環境管理體制就是法律構筑的產物，環境管理體制的建立是一項系統工程，需要全面的統籌和安排。”(30)侯佳儒：《論我國環境行政管理體制存在的問題及其完善》，載《行政法學研究》2013年第2期。以我國正在推行的地方生態環境局垂直化改革為例，基層環保執法機構成為市級生態環境局的分支機構后，缺乏法律的執法授權，進而導致執法效力減弱、積極性挫傷。為此，環境行政管理體制的改革可分步驟進行。首先在地方試點。先試先行、積累經驗、總結教訓、適時調整，待到條件成熟之后配套制度修改。其次，修改法律，保障剛性實施。只有在法律修改到位，才具備體制變革的法制條件。最后，嚴格依照制度貫徹落實，對違法行為嚴肅處理。制度的落實作為守法和執法的根本依據，良法善治是法律規范制定的初衷。數據化的落實必定對部分既得利益者有所觸動，缺乏法律的剛性約束無法對其形成威懾。

(二)圍繞數據采集協調“條塊”關系

大數據應用對環境監測數據有較高要求，監測數據全面、真實、客觀是確保環境大數據戰略實施的基礎保障。然而，我國當前的環境監測問題突出：監測機構分屬不同部門管轄、監測設備重復建設、監測職權相互沖突、監測數據質量難以保證、監測數據共享困難等成為制約環境監測管理體系建設的關鍵。(31)參見師耀龍、陳傳忠、魏俊山、孫媛：《加強生態環境監測機構監督管理的思考與分析》，載《環境保護》2018年第23期。《環境監測管理辦法》作為原國家環境保護總局令，適用于縣級以上環保部門的環境監測活動，而其他部門的監測機構和監測活動處于監管“真空”地帶。各監測機構之間的職權缺乏法律規定，導致上述問題長期存在。2015年國務院辦公廳印發《生態環境監測網絡建設方案》，提出建設全國聯網的生態環境監測網絡。要求明確各方監測事權、推進部門分工、數據聯網共享，上收監測機構監管職權至環境保護部；各地方政府應加強組織領導，職責分工，同時不得干涉監測數據。2017年中辦、國辦聯合印發《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》，再次重申環境監測質量。重點加強地方黨委、政府和相關部門、排污單位和監測機構的責任，社會監測機構市場準入，建立行刑銜接機制，完善法規制度。根據上述方案、意見作出的工作部署，環境監測管理體制基本理順。然而，環境監測職權在部門間和府際間的安排缺乏更為細致的規定。在方案和意見的落實中，難免發生相互推諉和扯皮的現象。

對此，可借鑒日本環境治理監測的管理經驗。以日本的水環境質量監測為例，日本水環境質量監測分別由：(1)國家行政機關。如環境省負責制定環境監測方法、點位布設等技術性指導文件，組織地方政府開展監測，集成、分析、公布監測結果；國土交通省負責公共用水域遺跡河流及沿岸和海洋水質監測。(2)地方政府。根據法律法規和環境省的指導性文件自行開展監測活動。(3)科研機構。開展重大環境課題研究、基礎調查研究等研究項目，并負責在線數據庫的維護等工作。上述監測主體相互之間的職責分工，通過法律的明確規定和政府機構間的協議完成。(32)參見陳平、陳鑫、李文攀、程潔、楊凱：《日本水環境質量監測管理概述》，載《中國環境監測》2019年第2期。我國正在進行的環境監測管理體制改革需要在組織機構、職權劃分、部門協調、數據共享、能力建設等方面，以法制化的方式進行統籌規劃。具體而言，按照方案和意見要求：(1)上收環境監測事權，化解地方財政壓力，解決地方保護主義。(2)明確地方政府對監測站點的維護義務，以法律化的方式加以明確。(3)垂直管理省以下環境監測機構，對體制性的問題加以化解。(4)重新定位央地監測機構的關系，國控點位的監督權收歸中央，地方政府負責監測設備的維護，地方共享國控點位監測數據；地方點位的監督、管理、維護由地方政府負責，列入地方財政預算。(33)參見柏仇勇：《環境監測事權劃分與管理體系改革》，載《中國機構改革與管理》2017年第3期。

(三)以數據公開、共享強化環境行政服務職能的轉變

政府職能轉變與組織結構優化是行政體制改革的關鍵，職能的轉變離不開組織結構的優化，組織結構的優化必須以職能轉變為依據。(34)參見呂雅范：《中國行政管理體制改革的問題與對策》，載《政治與法律》2008年第4期。我國行政機構改革人為割裂兩者的關系，造成行政改革偏離預期。政府職能從公共管理向公共服務的轉變是社會治理理論中“善治”的要求，與發達國家相比，我國政府職能的轉變仍未到位。環境問題作為市場經濟所不能解決的公共問題，理應由政府解決民眾對良好環境的需求。然而，我國傳統的環境行政管理職能分散在不同部門，部門存在的利益割據和職能真空造成環境公共事務的碎片化局面。此次機構改革之后，生態環境部整合分散在其他部門的環境監管職能，有利于避免利益部門化的困境、便利環境風險規制的整體性考量。組織結構的優化是行政管理體制改革的外部表象，公共環境服務職能的轉變是結構優化的根本目的。

公共環境服務職能的轉變主要體現在：一是暢通民意表達機制。民眾意見得以表達是服務型政府構建的首要任務，不能考慮群眾訴求的政治生態是單一向度的管理型邏輯。而服務型政府的出發點和落腳點是人民，只有人民的認可才是政府權威樹立的根源。二是構建風險溝通渠道。環境風險的不確定性在社會中呈現不穩定狀態，風險認知存在主體差異、地域差異和事件差異。缺乏風險溝通是環境群體性事件頻發的重要原因，風險溝通在化解社會矛盾方面的作用無可替代。三是建立利益協調途徑。社會利益訴求愈發多樣化，利益協調是調和不同利益訴求的基本原則。環境利益在不同群體中存在高低位階的排序，優先滿足對環境利益需求程度較高的利益是服務型政府的應有之義，更是尊重人成為人的前提。

大數據在促進環境行政服務職能轉變中的著力點體現在，以數據公開增強政府透明度，保證公民環境信息權的實現，為風險溝通提供必要基礎。以數據共享對內構建部門之間資源共享的通道，對外提高數據資源的可用性，提高政府機構社會治理能力。數據公開和共享是管理型政府向治理型政府轉變的必經之路，社會治理的難度和困境倒逼政府必須提高信息開放程度、構建風險溝通渠道和利益協調機制。多元化的社會需要多元化的治理主體和多元化的治理權威，政府在環境治理中唯有摒棄全能型政府的理念，充分考慮民眾的環境利益訴求、主動公開環境信息、統籌環境相關職能部門職責分工，方能在全社會形成多元共治的局面。

(四)通過數據應用重塑環境行政權責關系

大數據技術的優勢集中體現在對數據的應用，數據成為環境行政管理制度和流程再造的根本。環境大數據在環境行政管理制度的多個部門、多個領域、多個環節都將發揮重要作用，具體而言：(1)在空間規劃中，生態環境監測數據是環境承載能力預警的直接依據，跨地域、跨部門獲取的大數據對于掌握真實的環境資源容量、整體規劃空間布局、動態調整國土利用規劃、合理引導產業布局和升級改造、控制污染源的跨地域轉移等方面有著不可替代的優勢。(2)在行政準入中，隨著環境影響評價制度的“放管服”改革，環評后評價和環境影響預警的提出及環評基礎數據庫的建設離不開環境監測大數據的支持。(3)在監督執法中，大數據將助力動態監測和精準執法的落實。(4)在環境修復中，監測數據可長期跟蹤資源破壞和環境污染的修復狀況。

大數據對環境行政權責的重塑而言，主要體現在：權力讓渡、權力限縮和義務加強。首先，環境的行政管理向社會治理的轉變，導致權力從行政機關向公民社會的讓渡。環境多元治理格局已經形成，并通過信息公開和公眾參與不斷得到加強。大數據作為環境社會治理鏈接的紐帶，在信息化時代的作用得到進一步彰顯。其次，行政自由裁量權限縮。數據成為環境決策、行政和司法的關鍵支撐，數據失真、造假的問題并不能成為否定數據無效的借口。在政府數據開放和共享的互聯網精神影響下，公開、透明、民主的政治生態倒逼恣意行政、強權行政做出改革，行政自由裁量權空間在大數據時代得以限縮。最后，環境行政的過程監管義務，風險溝通義務，信息公開義務，數據共享、保護義務不斷強化，政府環境保護責任加重。大數據對環境行政管理流程的再造，加強行政機構的環境過程監督義務，生態環境大數據管理平臺、應用平臺和云平臺的建設，保證數據的實時傳輸，環保機關對污染源的動態監控成為監督重點。一旦發現預警線索，可在最短時間內對污染主體行政執法，防止污染進一步擴大。環境風險認知隨著數據應用的普及而發生改變，環境風險可能趨于減弱，也可能在輿論引導下加強。數據資料成為風險溝通的必備選項，風險溝通在信息高度發達的時代顯得格外重要。信息公開成為聯結行政機構和社會公眾的關鍵，基于數據分析形成的環境信息在數據時代的社會治理中已經成為“基本必需品”，然而我國政府信息公開的現狀與立法目的出現的偏差——“沒有將保障公民的知情權置于首要的位置，而是優先規范政府行為”(35)楊佶：《政府信息公開法律規范必須轉變視角——以保障公民知情權為宗旨》，載《政治與法律》2013年第2期。，成為制約公民環境知情權的障礙。數據共享在一國之內的政府機構間和國際社會的官方合作組織之間傳遞成為常態，數據保護在數據時代成為關涉個體隱私、企業秘密和國家秘密的敏感議題，對此建議依照《保守國家秘密法實施條例》第五條所規定“機關、單位不得將依法應當公開的事項確定為國家秘密”，而做出適當調適“依法應當主動公開的政府環境信息不得被確定為國家機密”，(36)嚴厚福：《公開與不公開之間：我國公眾環境知情權和政府環境信息管理權的沖突與平衡》，載《上海大學學報(社會科學版)》2017年第2期。作為平衡數據保護和信息公開的基本原則。