環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律省思

周兆進(jìn)

(海南師范大學(xué) 法學(xué)院，海南海口 571158)

近年來，隨著國家對生態(tài)環(huán)保問題的日趨重視，環(huán)保工作在國家事務(wù)中的地位越顯突出，遭到破壞的生態(tài)環(huán)境正在得以逐步恢復(fù)。然而，司法實踐中環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法方面存在的問題仍然制約著環(huán)保工作的順利進(jìn)行。健全環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接(以下簡稱“兩法銜接”)的法律制度體系，成為當(dāng)前必須解決好的重要問題。

一、兩法銜接的現(xiàn)實困境

近年來，環(huán)境行政立法和刑事立法工作取得了巨大突破，如我國“史上最嚴(yán)”《環(huán)境保護(hù)法》的出臺，《刑法修正案(八)》關(guān)于環(huán)境犯罪的重大修改及相關(guān)司法解釋的頒布，客觀上使我國懲治環(huán)境違法犯罪行為的法網(wǎng)更加嚴(yán)密。依據(jù)現(xiàn)行法律制度，實踐中行政機關(guān)在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)其辦理的案件涉嫌犯罪時，應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機關(guān)處理，行政執(zhí)法與刑事司法應(yīng)當(dāng)各司其職、密切配合、銜接順暢。但是，兩法銜接所涉及的多為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期二者容易出現(xiàn)銜接不暢甚至脫節(jié)的情況。這一特殊背景使得我國司法實踐中出現(xiàn)環(huán)境犯罪追訴難，環(huán)境犯罪“四多四少”(1)即環(huán)境犯罪案件實際發(fā)生多、查處少，行政處理多、移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任少，查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少，判緩刑多、判實刑少。現(xiàn)象比較突出。環(huán)境犯罪追訴難原因非常多，既有技術(shù)上的因素，如環(huán)境犯罪具有隱蔽性、因果關(guān)系復(fù)雜性等特點，使得追訴極其不易；也有社會因素，如環(huán)境犯罪的發(fā)生往往與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，社會公眾對環(huán)境犯罪的非難程度相對較低；還有制度因素，即環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的問題，這也是環(huán)境犯罪追訴難的最重要的制度因素。(2)參見趙旭光：《“兩法銜接”中的有效監(jiān)督機制》，載《政法論壇》2015年第6期。

從很大程度上講，兩法銜接的現(xiàn)實困境源于環(huán)境犯罪的行政屬性。刑法理論上將具有行政屬性的刑法范疇稱之為行政刑法，行政刑法所涉及的法律關(guān)系比普通部門法復(fù)雜，其主體既可以是行政案件的行政相對人，也可以是刑事案件的當(dāng)事人；行政刑法所保護(hù)的客體既可能是行政法所規(guī)定的社會公共利益，也可能是刑法規(guī)定的個人權(quán)利；行政刑法所規(guī)制的行政犯罪既是違法行為也是犯罪行為。(3)參見程凡卿：《行政刑法立法研究》，法律出版社2014年版，第28頁。環(huán)境犯罪的行政屬性使得環(huán)境危害行為是否構(gòu)成犯罪，取決于行為是否違反行政法的要求。(4)參見楊春洗、向澤榮、劉生軍：《危害環(huán)境犯罪的理論與實務(wù)》，高等教育出版社1999年版，第116頁。這就使得對環(huán)境犯罪的追訴通常以行政執(zhí)法的介入為前提，行政執(zhí)法往往是環(huán)境刑事司法的必經(jīng)過程。如此一來，行政手段干預(yù)刑事司法在兩法銜接中就容易產(chǎn)生，尤其是環(huán)境犯罪往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附帶產(chǎn)物，地方保護(hù)主義、環(huán)境犯罪案件行政化處理等因素使得環(huán)境犯罪案件不能從行政機關(guān)有效轉(zhuǎn)入刑事司法階段。客觀上，環(huán)保部門對環(huán)境犯罪案件是否移交司法機關(guān)具有決定權(quán)，這就可能導(dǎo)致環(huán)保部門由于受到外部因素的干預(yù)將應(yīng)當(dāng)移交給司法機關(guān)的案件而不移交。(5)參見宋偉衛(wèi)、馮軍：《環(huán)境犯罪治理中環(huán)境刑法與環(huán)境行政法的協(xié)調(diào)》，載趙秉志：《中國刑法改革與適用研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2017年版，第223頁。環(huán)境犯罪的行政屬性容易助長行政權(quán)排斥司法權(quán)的風(fēng)氣，使得刑事手段有被架空的風(fēng)險。(6)參見趙星：《環(huán)境犯罪的行政從屬性之批判》，載《法學(xué)評論》2012年第5期。

二、兩法銜接存在的主要法律問題

兩法銜接的現(xiàn)實困境直接制約著兩法銜接工作的開展，不利于及時有效地懲治環(huán)境違法犯罪行為，嚴(yán)重影響到生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。兩法銜接問題的存在，其原因也是多方面的，既有經(jīng)濟(jì)因素的制約，即生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾在一定程度上確實存在，也有行政司法理念的影響，對于環(huán)境犯罪往往還涉及追責(zé)問題，這就使得辦案人員追究行為人刑事責(zé)任的積極性不高，等等。但最關(guān)鍵的問題還是法律制度的缺陷，使得兩法銜接工作在實踐中存在客觀障礙。筆者認(rèn)為，兩法銜接存在的法律問題主要表現(xiàn)在如下三個方面：

(一)立法銜接不足

無論是環(huán)境行政違法行為還是環(huán)境犯罪行為，其共同點都是對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的法益侵害，只是在法益侵害程度上存在著從量變到質(zhì)變的差異。環(huán)境行政違法行為與犯罪行為的這一共同點決定了，在相關(guān)立法上也應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境的法益保護(hù)為出發(fā)點，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展為最終目標(biāo)。以我國環(huán)保行政立法為例，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)在相關(guān)法條中被明確予以規(guī)定，成為相關(guān)環(huán)保立法的主要目的。如《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害……制定本法。《水污染防治法》第1條規(guī)定：為了防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境……制定本法。《大氣污染防治法》第1條規(guī)定：為防治大氣污染，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境……制定本法。我國《刑法》關(guān)于環(huán)境犯罪的一些立法同樣體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)保的重要地位，如《刑法》第338條關(guān)于污染環(huán)境罪的規(guī)定：違反國家規(guī)定……嚴(yán)重污染環(huán)境的，處……；第345條關(guān)于盜伐林木罪的規(guī)定：盜伐森林或者其他林木，數(shù)量較大的，處……。但《刑法》關(guān)于“擅自進(jìn)口固體廢物罪”、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”等罪名的成立，要求行為必須“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或造成人身傷亡的嚴(yán)重后果”，此類罪名的立法表述將公私財產(chǎn)損失或人身傷亡后果作為犯罪成立的要件，無法直接體現(xiàn)出對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，與保護(hù)生態(tài)環(huán)境法益的目的相背離。實踐中，當(dāng)某一環(huán)境違法行為造成的法益侵害極其嚴(yán)重而涉嫌環(huán)境犯罪時，行政執(zhí)法機關(guān)將此類案件移送司法機關(guān)的理由主要就是行為對環(huán)境法益的嚴(yán)重侵害。而對于“擅自進(jìn)口固體廢物罪”等罪名以公私財產(chǎn)遭受重大損失或造成人身傷亡的嚴(yán)重后果為必要條件，則使得行政機關(guān)在執(zhí)法中遇到一些嚴(yán)重侵害環(huán)境法益但無法查證是否造成公私財產(chǎn)重大損失或人身傷亡嚴(yán)重后果的行為時，依法只需處以行政處罰而不應(yīng)當(dāng)移送司法機關(guān)處理，但由此必將放任此類侵害行為的發(fā)生，這對保護(hù)生態(tài)環(huán)境則十分不利。

另外，行為人實施的環(huán)境違法或犯罪行為，通常都是為了達(dá)到經(jīng)濟(jì)目的而附帶產(chǎn)生，即行為人破壞或污染環(huán)境的主觀方面大多表現(xiàn)為間接故意。在行政執(zhí)法中，行政機關(guān)依據(jù)行為人實施的破壞或污染環(huán)境的違法事實即可對行為人進(jìn)行行政處罰，對行為人的主觀罪過通常予以推定。但在環(huán)境刑事司法中，對環(huán)境犯罪的認(rèn)定不僅需要在客觀上證明犯罪事實的存在，主觀上也要證明行為人存在故意或過失。如果說在破壞型環(huán)境犯罪中行為人的主觀罪過的證明尚且不存在太大難度，那么在污染型環(huán)境犯罪中則往往存在非常大的困難。尤其是司法實踐中實施重大污染型環(huán)境犯罪的主體通常都是以企業(yè)為主，企業(yè)實施的環(huán)境犯罪通常表現(xiàn)出行為專業(yè)性、因果關(guān)系復(fù)雜性、結(jié)果發(fā)生遲緩性等特點，這就使得與傳統(tǒng)犯罪相比，此類環(huán)境犯罪因果關(guān)系和主觀罪過的認(rèn)定十分困難。在行政機關(guān)以案件涉嫌環(huán)境犯罪為由依法移送公安機關(guān)時，公安機關(guān)則會顧慮到案件入罪極其困難而尋找各種借口不予接收，這也是環(huán)境犯罪案件“以罰代刑”現(xiàn)象普遍存在的重要原因之一。

(二)證據(jù)銜接適用存在重大分歧

無論是環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域還是刑事司法領(lǐng)域，證據(jù)的認(rèn)定都是至關(guān)重要的。通常而言，在環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域獲取的證據(jù)，能夠直接認(rèn)定環(huán)境違法事實；在刑事司法領(lǐng)域獲取的證據(jù)，能夠直接認(rèn)定環(huán)境犯罪事實。當(dāng)環(huán)境違法案件被移送司法機關(guān)以環(huán)境犯罪案件進(jìn)行處理時，在行政執(zhí)法過程中獲取的證據(jù)能否適用于刑事司法階段，則直接關(guān)系到環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法能否有效銜接的問題。2001年國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第6條、2006年最高檢等多部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第4條等法源均規(guī)定了行政執(zhí)法機關(guān)將涉嫌犯罪的案件移送給司法機關(guān)時應(yīng)當(dāng)同時移送有關(guān)涉嫌犯罪的材料，根據(jù)《刑事訴訟法》第52條第2款之規(guī)定，在行政執(zhí)法中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，均可以作為刑事證據(jù)使用。

但是，行政執(zhí)法階段獲取的證據(jù)材料如何作為刑事司法階段的證據(jù)使用，以及立法沒有例舉的證據(jù)類型是否可以作為證據(jù)使用，仍然存在立法缺陷。對此，理論界存在不同認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為，對于書證、物證、視聽資料等本身屬于客觀存在的原始資料，一般不具有可恢復(fù)性，只要經(jīng)過司法機關(guān)核實后即可作為刑事證據(jù)使用；但是對于犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解、證人證言、被害人陳述這些言辭證據(jù)而言，在取證時難以排除證據(jù)提供者主觀因素的影響，因而應(yīng)當(dāng)由司法機關(guān)重新提取后才可以作為證據(jù)使用。(7)參見周佑勇、劉艷紅：《行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序機制研究》，載《東南大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第1期。有學(xué)者認(rèn)為，對行政機關(guān)獲取的各種證據(jù)材料原則上不能直接作為刑事證據(jù)使用，并應(yīng)區(qū)分不同證據(jù)形式進(jìn)行轉(zhuǎn)化。對物證、書證等具有較強客觀性的實物證據(jù)可以經(jīng)過“核實”后作為刑事證據(jù)材料使用；對當(dāng)事人陳述、證人證言、鑒定意見等言詞證據(jù)原則上作為非法證據(jù)予以排除，然后依據(jù)刑事訴訟法律規(guī)定重新收集，但存在例外情況如當(dāng)事人或證人死亡、下落不明等不可抗力無法重新收集時，經(jīng)審查行政機關(guān)收集的言詞證據(jù)與現(xiàn)有刑事證據(jù)吻合且能相互印證，則可以作為刑事證據(jù)材料使用。(8)參見黃世斌：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的證據(jù)轉(zhuǎn)化問題初探》，載《中國刑事法雜志》2012年第5期。也有學(xué)者認(rèn)為，在行政執(zhí)法中獲取的書證、物證等實物證據(jù)，可以視為司法機關(guān)依法獲取的證據(jù)而直接轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)；對于鑒定意見、檢驗報告等專門性證據(jù)材料，只需由司法機關(guān)作出要式程序?qū)彶榧纯纱_定是否可以作為刑事訴訟證據(jù)使用；行政執(zhí)法中獲取的言詞證據(jù)則原則上要求司法人員重新收集，確因有不可抗力但經(jīng)公安機關(guān)查證的，也可以作為刑事訴訟證據(jù)。(9)參見耿剛：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究》，載《行政與法》2011年第1期。還有學(xué)者認(rèn)為，行政執(zhí)法機關(guān)收集的證據(jù)本身符合刑事訴訟證據(jù)的實質(zhì)性要求，作為刑事證據(jù)使用時的證明效力沒有問題，但是法律應(yīng)明確行政機關(guān)合法收集的證據(jù)必須經(jīng)過公安機關(guān)調(diào)取后可以作為刑事證據(jù)使用。(10)參見謝治東：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制中若干問題理論探究》，載《浙江社會科學(xué)》2011年第4期。可見，行政執(zhí)法獲取的證據(jù)能否乃至如何適用于刑事司法活動中，是環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接中必須解決的重要問題。

(三)檢察監(jiān)督乏力

環(huán)境犯罪案件能否及時有效地從行政執(zhí)法階段轉(zhuǎn)入司法階段，是刑事司法程序能否及時啟動的前提，也是環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法能否有效銜接的關(guān)鍵。檢察院作為我國法律監(jiān)督機關(guān)，理應(yīng)在環(huán)境案件兩法銜接中發(fā)揮有效監(jiān)督作用。但環(huán)境案件的特殊性和現(xiàn)行法律制度的不健全，使得檢察院的監(jiān)督職能形同虛設(shè)，監(jiān)督權(quán)缺乏應(yīng)有的力度。司法實踐中，檢察監(jiān)督通常表現(xiàn)出被動性，即對于具體案件需要有關(guān)單位或個人進(jìn)行舉報、反映后才能進(jìn)入檢察監(jiān)督范圍。但大部分環(huán)境犯罪行為所表現(xiàn)出的隱蔽性、復(fù)雜性使得其被及時舉報或反映的可能性很小，尤其是多數(shù)環(huán)境犯罪案件缺乏具體的被害人，群眾基于個人安危的考慮，舉報或反映的積極性不高，檢察監(jiān)督的啟動就更為困難。據(jù)此，有學(xué)者指出，能夠進(jìn)入檢察監(jiān)督視野的環(huán)境犯罪案件主要包括三類：一是有直接或明確被害人的案件，二是引發(fā)群體性事件的案件，三是引發(fā)群體疾病或重大污染事故的案件。(11)參見趙旭光：《“兩法銜接”中的有效監(jiān)督機制》，載《政法論壇》2015年第6期。但是，環(huán)境犯罪屬于公害犯罪，第一類案件在司法實踐中極少，絕大多數(shù)環(huán)境犯罪案件都缺乏具體被害人；第二類和第三類案件均屬于造成嚴(yán)重后果的社會影響力極大的案件，辦案機關(guān)都會高度重視，檢察監(jiān)督的實質(zhì)作用不大。其結(jié)果是，那些需要檢察監(jiān)督深度介入的環(huán)境案件，由于不能及時進(jìn)入檢察監(jiān)督的視野范圍而無法得到有效監(jiān)督。

實際上，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能在實踐中主要發(fā)揮在刑事、民事和行政訴訟中，體現(xiàn)在司法實踐領(lǐng)域。而檢察機關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督作用往往徒有其名，無監(jiān)督之實。在我國三大訴訟法中，均規(guī)定了檢察機關(guān)對于法院的生效裁判享有抗訴權(quán)，對于審判人員的違法行為可以提出檢察建議，啟動追責(zé)程序；檢察機關(guān)對于公安機關(guān)在刑事訴訟中的偵查行為可以直接進(jìn)行監(jiān)督，對于公安機關(guān)不立案的案件可以要求公安機關(guān)說明不立案理由；對于公安司法人員在辦案過程中存在違法犯罪行為的，可以由監(jiān)察機關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查。而在行政執(zhí)法領(lǐng)域，檢察機關(guān)對行政機關(guān)是否移送涉嫌犯罪的案件、公安機關(guān)對移送的案件是否立案，往往只停留在做出檢察建議或意見上，行政機關(guān)和公安機關(guān)不采納檢察機關(guān)的建議時缺乏強有力的制約和監(jiān)督機制。此外，在當(dāng)前檢察機關(guān)的人力、財力仍然依靠地方支持的情況下，檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使會受到地方政府的干涉。從地方經(jīng)濟(jì)利益的角度考慮，檢查監(jiān)督職能的發(fā)揮也會大打折扣。

三、兩法銜接機制的完善路徑

環(huán)境違法與犯罪行為在客觀上都是對生態(tài)環(huán)境的侵害行為，在社會危害性上表現(xiàn)出量變到質(zhì)變的漸進(jìn)特點，這就決定了行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在統(tǒng)一性和相互銜接的可能性。解決兩法銜接中的突出問題，才能保障環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

(一)健全環(huán)境刑事立法

針對當(dāng)前存在的一些行政處罰與刑事處罰銜接不暢、以罰代刑等現(xiàn)實問題，一些學(xué)者將其歸責(zé)于實體法律規(guī)定的不足。我國現(xiàn)行行政法律中的刑事罰規(guī)定都是依附于刑法典的散在型立法方式，通常只規(guī)定行政犯罪行為依照刑法典的規(guī)定追究刑事責(zé)任，這種原則性或援引性規(guī)定導(dǎo)致刑罰的設(shè)定形同虛設(shè)，使得刑法典失去規(guī)范性、犯罪構(gòu)成失去統(tǒng)一性。據(jù)此認(rèn)為，我國可以借鑒國外行政刑罰制度，直接在行政法律中規(guī)定罪名和法定刑等內(nèi)容。(12)參見吳云、方海明：《法律監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的制度完善》，載《政治與法律》2011年第7期。筆者認(rèn)為，在行政法律中直接規(guī)定刑罰規(guī)范，會使得相關(guān)規(guī)定具有更大的靈活性和更強的針對性。但是，這種主張勢必會造成各種行政法律中都大量存在刑罰條款，如何保證其與刑法典的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)就成為很大問題。況且，刑法修正案和司法解釋作為完善和補充現(xiàn)行刑法典的重要方式，在對行政刑法的修訂中發(fā)揮著有效作用。以《刑法修正案(八)》規(guī)定的污染環(huán)境罪為例，對其重大污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件進(jìn)行了重大修改，并且《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》詳細(xì)地規(guī)定了污染環(huán)境罪的具體構(gòu)成要件，對兩法銜接具有明確的指導(dǎo)意義。當(dāng)前兩法銜接不暢在立法上的不足，無需通過單行刑法予以解決。通過刑法修正案和司法解釋對犯罪構(gòu)成要件進(jìn)行修訂和補充，對現(xiàn)有立法不足予以完善即可解決這一問題，而且能夠保證刑法規(guī)范的統(tǒng)一性。

在具體罪名設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境不受侵害作為環(huán)境犯罪所保護(hù)的法益，將致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或人身傷亡的嚴(yán)重后果僅作為量刑情節(jié)予以考慮，對“擅自進(jìn)口固體廢物罪”、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”等罪名的構(gòu)成要件進(jìn)行完善。在因果關(guān)系的認(rèn)定上，由于污染型環(huán)境犯罪的危害行為與結(jié)果的產(chǎn)生往往伴隨著生物、化學(xué)等各種因素的綜合作用，使得結(jié)果的產(chǎn)生極其復(fù)雜。而且，環(huán)境危害結(jié)果主要取決于環(huán)境自凈與承受能力，當(dāng)環(huán)境自身無法負(fù)荷時，才會出現(xiàn)嚴(yán)重的危害后果。(13)參見趙秉志、王秀梅、杜澎：《環(huán)境犯罪比較研究》，法律出版社2004年版，第60頁。而傳統(tǒng)犯罪因果關(guān)系的認(rèn)定需要達(dá)到排除合理懷疑的程度，這在污染型環(huán)境犯罪中很難實現(xiàn)。據(jù)此，有學(xué)者主張在污染型環(huán)境犯罪中有限制地引入間接反證法，即控訴方證明污染行為與危害結(jié)果之間因果關(guān)系的證明標(biāo)準(zhǔn)不需要達(dá)到排除合理懷疑的程度，而只要具有高度蓋然性即可。(14)參見蔣蘭香：《間接反證法在污染型環(huán)境犯罪因果關(guān)系證明中的運用》，載《社會科學(xué)家》2010年第6期。雖然間接反證法降低了控訴方的證明標(biāo)準(zhǔn)，但對于從嚴(yán)懲治環(huán)境犯罪保護(hù)生態(tài)環(huán)境意義重大。間接反證法的核心是對因果關(guān)系的推定，“在被告人舉不出反證證明危害結(jié)果并非自己所為時，推定為其行為所導(dǎo)致。”(15)參見楊春洗、向澤榮、劉生軍：《危害環(huán)境犯罪的理論與實務(wù)》，高等教育出版社1999年版，第145頁。實際上，間接反證法仍然賦予了被告人證明因果關(guān)系不存在的辯護(hù)權(quán)。間接反證法的引入，使得污染型環(huán)境犯罪因果關(guān)系的證明標(biāo)準(zhǔn)較之于傳統(tǒng)犯罪大大降低，與環(huán)境違法行為因果關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更為接近，有利于實踐中環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，有利于實現(xiàn)法律的公平、公正，契合寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的基本要求。

此外，在犯罪主觀方面的認(rèn)定上，由于污染型環(huán)境犯罪因果關(guān)系的復(fù)雜性和遲緩性，使得犯罪行為與危害結(jié)果發(fā)生的時間間隔往往十分久遠(yuǎn)。而多數(shù)環(huán)境危害行為被界定為犯罪通常是以危害結(jié)果的客觀存在為前提，此時再依據(jù)傳統(tǒng)歸責(zé)原則去證明行為人實施環(huán)境犯罪時的主觀罪過就面臨取證困難，不利于懲治犯罪。為此，基于從嚴(yán)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，針對污染型環(huán)境犯罪的特殊性，適當(dāng)引入嚴(yán)格責(zé)任原則就顯得尤為必要。英美刑法中，所謂嚴(yán)格責(zé)任是指某些犯罪的一個或多個行動要件不要求故意、輕率、甚至疏忽。(16)參見[英]J·C史密斯·霍根：《英國刑法》，李貴芳等譯，法律出版社2000年版，第114、132頁。英美刑法規(guī)定的嚴(yán)格責(zé)任，被告人不具有犯罪故意或過失仍可以成立犯罪，其本質(zhì)屬于絕對責(zé)任。筆者認(rèn)為，絕對責(zé)任完全不考慮行為人的主觀罪過，與主客觀相統(tǒng)一原則相違背，不應(yīng)當(dāng)適用于我國刑法。當(dāng)某種行為屬于絕對責(zé)任犯罪時，被告人則不享有任何主觀辯護(hù)權(quán)。而當(dāng)行為屬于嚴(yán)格責(zé)任犯罪時，被告人則可以享有強迫、自衛(wèi)和無意識行為等正當(dāng)辯護(hù)理由。因此，筆者所主張的嚴(yán)格責(zé)任，屬于相對嚴(yán)格責(zé)任，即控訴方無需證明被告人的主觀罪過，但被告人可以以不存在故意或過失進(jìn)行辯解。污染型環(huán)境犯罪中嚴(yán)格責(zé)任的引入，控訴方無需證明環(huán)境犯罪行為人的主觀罪過，能夠使入罪門檻降低，有利于環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。不僅如此，在嚴(yán)格責(zé)任制度中行為人同時享有無過錯辯護(hù)權(quán)，當(dāng)行為人確實不存在故意或過失時，仍然不會被入罪，不會肆意擴(kuò)大刑法的打擊面，刑事司法的謙抑性可得到保證。

(二)建立證據(jù)銜接制度

在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，證據(jù)的收集對象主要涉及環(huán)保、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門，而當(dāng)一個具體行政案件涉嫌環(huán)境犯罪而移送司法機關(guān)時，環(huán)保部門所收集的證據(jù)材料則是司法機關(guān)辦理環(huán)境犯罪案件的重要證據(jù)來源。但在關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法階段獲取的證據(jù)材料能否作為認(rèn)定環(huán)境犯罪的證據(jù)使用上，筆者認(rèn)為可作如下分析：

一方面，環(huán)境行政執(zhí)法階段獲取的證據(jù)材料是認(rèn)定環(huán)境犯罪的重要證據(jù)來源。不管是在行政執(zhí)法領(lǐng)域抑或是在刑事司法領(lǐng)域，對于證據(jù)的要求具有同一性，即證據(jù)必須滿足真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性。無論是《行政訴訟法》還是《行政處罰法》等行政法律規(guī)范中，對于證據(jù)的收集乃至使其成為認(rèn)定法律事實的根據(jù)，都有比較完整的明確規(guī)定，且與《刑事訴訟法》關(guān)于證據(jù)的要求相類似。其次，在證據(jù)的種類上，二者也基本相同。其中，種類相同的證據(jù)主要包括物證、書證、證人證言、鑒定意見、視聽資料、勘驗筆錄等，行政證據(jù)中的當(dāng)事人陳述與刑事證據(jù)中的被害人陳述、犯罪嫌疑人被告人的供述和辯解雖然證據(jù)名稱不同，但提供這些證據(jù)的主體實際上完全一樣。不難發(fā)現(xiàn)，行政證據(jù)與刑事證據(jù)在法定種類和證據(jù)要求上是一致的，這就為兩法銜接提供了基本前提。

另一方面，環(huán)境行政執(zhí)法階段獲取的證據(jù)材料經(jīng)過核實后可以作為認(rèn)定環(huán)境犯罪的證據(jù)使用。刑事訴訟證據(jù)的收集主體主要包括司法人員、偵查人員、辯護(hù)人、訴訟代理人、被告人、自訴人，而在環(huán)境行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，環(huán)保執(zhí)法人員則是確定環(huán)境違法行為的證據(jù)收集主體。可見，單從證據(jù)收集主體不適格角度而言，環(huán)境行政執(zhí)法環(huán)節(jié)所獲取的證據(jù)材料，就不能直接作為認(rèn)定環(huán)境犯罪的證據(jù)使用。但是，完全否定環(huán)境行政執(zhí)法階段的證據(jù)材料對于認(rèn)定環(huán)境犯罪的證據(jù)價值，不僅不利于提高辦案效率，而且也不利于有效地打擊環(huán)境犯罪。尤其是對于一些具有唯一性或容易滅失的證據(jù)材料而言，環(huán)境刑事司法往往不得不適用行政執(zhí)法獲取的證據(jù)材料。筆者認(rèn)為，既然行政證據(jù)與刑事證據(jù)的種類和證據(jù)要求一致，二者的證據(jù)差別主要在于取證主體的不同，因而只要由刑事司法主體對行政證據(jù)依據(jù)刑事證據(jù)的收集標(biāo)準(zhǔn)予以審查，就可以轉(zhuǎn)化為認(rèn)定犯罪的證據(jù)。

在證據(jù)轉(zhuǎn)化過程中，現(xiàn)行規(guī)范性法律文件一般都規(guī)定，對于行政執(zhí)法階段獲取的言辭證據(jù)(鑒定意見除外)，原則上應(yīng)當(dāng)重新收集；對于行政執(zhí)法階段獲取的實物證據(jù)，經(jīng)審查核實后可以直接在刑事司法階段作為證據(jù)使用。例如，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第64條第3款之規(guī)定，在行政執(zhí)法中行政機關(guān)收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、鑒定意見、勘驗、檢查筆錄等，經(jīng)檢察院審查符合刑事證據(jù)要求的,可以作為刑事證據(jù)使用。在行政執(zhí)法階段收集的涉案人員供述或者相關(guān)人員的陳述或證言，則應(yīng)當(dāng)由司法機關(guān)重新收集；確有證據(jù)證實因相關(guān)人員喪失作證能力等客觀原因而無法重新收集，但供述、陳述或證言收集程序合法，并能夠予以作證，檢察院審查符合法定條件的可以作為證據(jù)使用。

實際上，《刑事訴訟法》第54條關(guān)于非法證據(jù)排除規(guī)則的具體規(guī)定也體現(xiàn)出法律對于言詞證據(jù)和實物證據(jù)收集不合法的是否應(yīng)當(dāng)直接排除的態(tài)度完全不同。具體而言，對于非法方法收集的犯罪嫌疑人和被告人供述、證人證言、被害人陳述，應(yīng)當(dāng)直接予以排除；而對于收集書證、物證程序違法的，原則上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補正或做出合理解釋后即可適用，無法補正或做出合理解釋的，才應(yīng)當(dāng)予以排除。筆者認(rèn)為，非法證據(jù)排除規(guī)則之所以如此規(guī)定，是因為：第一，收集實物證據(jù)不符合法定程序的，一般經(jīng)過補正或作出合理解釋后，不會影響證據(jù)的證明效力。例如，對于犯罪工具的取證中只有一名偵查人員在取證筆錄上簽名，另一名偵查人員可能沒有實際參與取證，對于這種程序不合法的做法，完全可以由另一名偵查人員對所取證據(jù)進(jìn)行檢查核實后，補辦手續(xù)即可。而對于非法獲取的言詞證據(jù)而言，即便規(guī)定可以補正，其補正方法實際上也是重新取證的過程。例如對非法獲取的證人證言，偵查人員補正的方式必然涉及向證人核實證言，同樣需要詢問證人。如此一來不如直接由偵查人員重新取證。第二，直接排除非法言詞證據(jù)后，偵查人員完全可以重新向提供非法言詞證據(jù)的主體取證，因此不會影響刑事案件的證據(jù)完整性。但對不符合法定程序收集的書證、物證而言，如果直接排除這些實物證據(jù)的證明效力，則會導(dǎo)致證明犯罪事實的證據(jù)嚴(yán)重缺失。例如，如果僅僅因為偵查人員收集犯罪工具的程序不合法而直接排除其證明效力，就會導(dǎo)致本案沒有犯罪工具，非常不利于證明犯罪事實。但實際上，一些關(guān)于實物證據(jù)取證程序不合法的問題通過補正和作出合理解釋后，完全不影響證據(jù)的證明效力。

同樣，行政執(zhí)法與刑事司法銜接的證據(jù)轉(zhuǎn)化中，行政機關(guān)收集的言詞證據(jù)完全可以由偵查機關(guān)向證據(jù)提供主體重新收集。排除行政執(zhí)法機關(guān)收集的言詞證據(jù)在刑事司法中的適用，不會影響對犯罪事實的證明。相反，對于行政機關(guān)收集的物證、書證等實物證據(jù)，如果因證據(jù)收集主體不適格而直接排除這些實物證據(jù)在刑事司法中的證明效力，往往會導(dǎo)致證明犯罪事實的證據(jù)嚴(yán)重缺乏。而由于實物證據(jù)一般具有穩(wěn)定性和客觀性的特點，相較于言詞證據(jù)而言不容易失真，行政執(zhí)法階段獲取的實物證據(jù)通過偵查機關(guān)的核實后，仍然能滿足刑事證據(jù)的基本要求，完全可以作為刑事證據(jù)使用。

有學(xué)者提出經(jīng)偵查機關(guān)審查而允許行政證據(jù)作為刑事證據(jù)使用，這種通過轉(zhuǎn)化的方式“漂白”而間接使用行政證據(jù)，可能導(dǎo)致非法證據(jù)排除規(guī)則被架空。(17)參見萬毅：《證據(jù)“轉(zhuǎn)化”規(guī)則批判》，載《政治與法律》2011年第1期。筆者認(rèn)為，偵查機關(guān)對行政證據(jù)的嚴(yán)格審查，就是為了以合法主體認(rèn)定行政證據(jù)在刑事案件中的效力，解決了行政證據(jù)作為刑事證據(jù)使用所面臨的證據(jù)收集主體不適格的問題，這種審查絕不是簡單的“漂白”證據(jù)，當(dāng)審查過程中發(fā)現(xiàn)行政證據(jù)存在刑訊逼供、誘供等違反非法證據(jù)排除規(guī)則的情形，就可以直接排除該證據(jù)的適用，因此，在嚴(yán)格證據(jù)審查背景下的證據(jù)轉(zhuǎn)換不僅不會架空非法證據(jù)排除規(guī)則，而且這種證據(jù)轉(zhuǎn)換完全需要遵循非法證據(jù)排除規(guī)則。行政證據(jù)與刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)化適用是司法實務(wù)中的常見做法，“兩法”銜接證據(jù)轉(zhuǎn)化具有相應(yīng)的法理支撐和現(xiàn)實的需求，且行政證據(jù)與刑事證據(jù)在屬性、目的和形式上都具有一定的相通性。(18)參見黃世斌：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的證據(jù)轉(zhuǎn)化問題初探》，載《中國刑事法雜志》2012年第5期。當(dāng)務(wù)之急是需要盡快建立行政證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接制度，賦予證據(jù)轉(zhuǎn)化的法律依據(jù)，依法認(rèn)定偵查機關(guān)依據(jù)刑事證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)對行政證據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審查后可以作為刑事證據(jù)使用。

(三)改革檢察監(jiān)督制度

作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有監(jiān)督行政和司法機關(guān)的法定職權(quán)，無論是刑事司法活動還是行政執(zhí)法活動，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格受制于檢察機關(guān)的監(jiān)督之下。“行政機關(guān)在依法移送涉罪案件上的恣意和檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的缺位，是銜接機制關(guān)鍵問題的一體兩面。”(19)參見劉遠(yuǎn)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究》，載《法學(xué)論壇》2009年第1期。為此，首先，應(yīng)當(dāng)保障檢察機關(guān)的相對獨立性。一是經(jīng)濟(jì)地位獨立，在檢察機關(guān)的各項經(jīng)費受制于地方政府的情況下，其監(jiān)督職能的發(fā)揮就難免受到地方政府的影響，而此種影響在環(huán)境犯罪中表現(xiàn)的尤為突出。地方政府對地方經(jīng)濟(jì)效益的積極追求，迫使其對地方主要企業(yè)存在重大依賴，從而使得一些地方企業(yè)的環(huán)境危害行為受到地方政府的庇護(hù)，檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)在地方政府的影響下不能有效發(fā)揮。因此，除最高人民檢察院的辦案經(jīng)費由中央劃撥外，地方檢察機關(guān)的辦案經(jīng)費應(yīng)當(dāng)脫離地方政府的控制，直接由上級檢察機關(guān)支配，這也符合檢察機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。二是體制地位獨立，地方檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在接受上級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)時，僅對上級檢察機關(guān)負(fù)責(zé)，不應(yīng)對地方人大負(fù)責(zé)，此舉才能保證地方檢察機關(guān)敢于行使監(jiān)督權(quán)，對地方行政機關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

其次，應(yīng)當(dāng)健全兩法銜接中的檢察監(jiān)督制度體系。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對兩法銜接中的案件信息享有充分的知情權(quán)，這就要求行政機關(guān)和公安機關(guān)及時將涉案信息通報給檢察機關(guān)。相對于公安機關(guān)辦理的涉嫌犯罪的刑事案件而言，行政執(zhí)法機關(guān)未能將行政處罰案件全部及時向檢察機關(guān)通報的情況比較突出。為此，應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計上著手，通過建立信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺，嚴(yán)格要求行政執(zhí)法機關(guān)在共享平臺上將所有行政處罰案件的信息都予以公布，為檢察機關(guān)和上級機關(guān)依法進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督提供條件。同時，對于涉嫌犯罪的案件行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而未移送或者公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而未立案的，雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》中規(guī)定了檢察院發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，可以調(diào)查核實有關(guān)證據(jù)材料，但其中并未規(guī)定行政機關(guān)不移送案件時的調(diào)查核實等問題。

因此，應(yīng)當(dāng)在《刑事訴訟法》中明確規(guī)定檢察機關(guān)對涉嫌犯罪的行政案件有權(quán)要求行政機關(guān)移送或要求公安機關(guān)立案。具體而言，對于行政機關(guān)或公安機關(guān)不移送或不立案的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)要求其說明理由，檢察機關(guān)認(rèn)為不移送或不立案的理由不能成立的，有權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果決定是否向行政機關(guān)或公安機關(guān)出具“移送案件通知書”或“查處案件通知書”等書面通知，行政機關(guān)或公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到通知書后一定期限內(nèi)依法進(jìn)行移送或查處。對行政機關(guān)或公安機關(guān)仍然不及時或拒絕移送或查處的，檢察機關(guān)可以向行政機關(guān)或公安機關(guān)的上級機關(guān)或監(jiān)察委員會發(fā)出給予相關(guān)責(zé)任人員的處分意見，有關(guān)機關(guān)的最終處分決定應(yīng)當(dāng)抄送檢察機關(guān)。

再次，在檢察機關(guān)內(nèi)部確立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)立案偵查監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，檢察院的偵查監(jiān)督科(處)主要擔(dān)負(fù)著刑事案件的立案偵查監(jiān)督和批捕職責(zé)，而行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)]有受到應(yīng)有的重視，這也是檢察機關(guān)對行政機關(guān)的執(zhí)法問題無法有效行使監(jiān)督權(quán)的根本原因。當(dāng)前，基于提高工作效率、緩解“案多人少”的現(xiàn)實矛盾等諸多原因考慮，檢察機關(guān)改革傳統(tǒng)的捕訴分離制度繼而選擇捕訴合一模式，已經(jīng)在實踐中逐步試點并將推廣開來。雖然有學(xué)者對捕訴合一提出了質(zhì)疑，認(rèn)為捕訴合一可能存在“綁架”公訴，捕訴分離更有利于維系批捕程序的相對正當(dāng)性等問題。(20)參見龍宗智：《檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)及功能設(shè)置研究》，載《法學(xué)家》2018年第1期。但在筆者看來，這些擔(dān)憂并非僅捕訴合一可能面臨的問題，即便是捕訴分離，該兩項職能仍然屬于檢察機關(guān)的整體職權(quán)范圍，只是檢察機關(guān)的內(nèi)部分工而已。因此，問題的關(guān)鍵不在于捕訴是否可以合一，而是檢察人員能否嚴(yán)格依據(jù)程序法和實體法的規(guī)定，從犯罪行為的社會危害性和犯罪嫌疑人的人身危險性綜合分析，決定是否批捕和提起公訴。況且，實行捕訴合一，捕訴均由同一辦案團(tuán)隊完成，在一定程度上能夠使得辦案人員在決定是否批捕時更加慎重，否則其自身將要承擔(dān)捕后不起訴的后果。

實行捕訴合一后，檢察機關(guān)的公訴職能和批捕職能集于同一部門，均歸入原公訴部門。此時就可以進(jìn)而調(diào)整原偵查監(jiān)督部門的職能部署，在保留原偵查監(jiān)督職能的同時，增加行政執(zhí)法監(jiān)督職能，相應(yīng)對其內(nèi)設(shè)機構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，分別設(shè)立偵查監(jiān)督組和行政執(zhí)法監(jiān)督組，原偵查監(jiān)督部門可以相應(yīng)改稱為檢察監(jiān)督部門。由此一來，檢察機關(guān)就有專門的部門負(fù)責(zé)對公安機關(guān)進(jìn)行立案偵查監(jiān)督和對行政執(zhí)法機關(guān)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，繼而可以充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，有效解決行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的法律監(jiān)督問題。

四、余論

兩法銜接中的諸多問題直接影響到行政執(zhí)法與刑事司法效果，兩法銜接不暢，顯示出我國司法權(quán)威仍然相對較弱。中央乃至地方多年來相繼出臺了不少關(guān)于兩法銜接的規(guī)范性法律文件，但多數(shù)都是屬于在宏觀層面作出的指導(dǎo)性規(guī)定，仍然未能從根本上解決兩法銜接問題。在我國環(huán)境犯罪中，不能有效解決兩法銜接問題，就不能從根本上解決“以罰代刑”現(xiàn)象的出現(xiàn)。除了本文已經(jīng)論述的相關(guān)問題外，如何規(guī)范兩法銜接中的辦案期限制度，如何建立程序性配套保障機制等問題，也是兩法銜接中必須考慮的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從兩法銜接的案件移送、受理、審查、決定多方面規(guī)定辦案期限，可以以《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等現(xiàn)有法源為基礎(chǔ)，以刑事訴訟辦案期限為參照，形成嚴(yán)格、統(tǒng)一的辦案期限規(guī)定。同時，通過完善行政執(zhí)法與刑事司法的信息交流機制、健全聯(lián)席會議制度等方式，加強環(huán)境與司法工作的常態(tài)聯(lián)系與配合，確保兩法銜接能夠順暢進(jìn)行。