平?jīng)鍪兴ㄖ谓ㄔO(shè)的實(shí)踐與思考

郭 瑛

甘肅省平?jīng)鍪兴Y源中心, 甘肅 平?jīng)?744000

加強(qiáng)水利法治建設(shè)是加快水利現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障和重點(diǎn)任務(wù)，是順應(yīng)依法治國(guó)的必然要求。依法治水管水興水對(duì)加快水利改革發(fā)展、加強(qiáng)水資源管理、強(qiáng)化水利社會(huì)管理具有重要意義。[1]

一、平?jīng)鍪兴ㄖ谓ㄔO(shè)情況

近年來(lái)，平?jīng)鍪懈叨戎匾曇婪ㄐ姓ぷ鳎婪ㄒ?guī)范涉水行為，調(diào)節(jié)涉水關(guān)系，取得了長(zhǎng)足發(fā)展和明顯成效。

（一）強(qiáng)化學(xué)習(xí)宣傳，營(yíng)造法治環(huán)境

1.加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)教育，以學(xué)法提升執(zhí)法水平。市水務(wù)局結(jié)合年度學(xué)習(xí)計(jì)劃，采取自學(xué)、集中學(xué)習(xí)、討論等多種方法，積極組織干部職工學(xué)習(xí)《水法》《水土保持法》等專業(yè)法律法規(guī)和《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》等公共法律及有關(guān)規(guī)章條例，有效提高了水行政執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。

2.深入宣傳法律法規(guī)，以普法提高法治意識(shí)。制定了《平?jīng)鍪兴畡?wù)局“七五”普法規(guī)劃》，引導(dǎo)黨員干部在水利實(shí)際工作中依法行政，在每年“世界水日”“中國(guó)水周”等重要節(jié)點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)展水法規(guī)宣傳，通過(guò)發(fā)放水法規(guī)宣傳資料，及時(shí)解答群眾現(xiàn)場(chǎng)咨詢，把水利法規(guī)宣傳延伸到千家萬(wàn)戶，提高了廣大群眾的法治意識(shí)和惜水、愛(ài)水、護(hù)水的自覺(jué)性。

3.切實(shí)維護(hù)群眾利益，以說(shuō)法營(yíng)造法治環(huán)境。近年來(lái)，全市引洮供水二期、靈臺(tái)新集水庫(kù)、涇川朱家澗、莊浪花崖河等重點(diǎn)水利項(xiàng)目相繼實(shí)施，針對(duì)工程征地等實(shí)際問(wèn)題，把熟悉水法律知識(shí)、政策能力強(qiáng)、具有豐富經(jīng)驗(yàn)的工作人員派駐在工程建設(shè)一線，向管理相對(duì)人解釋適用的法律法規(guī)條款，既順利推進(jìn)了工程建設(shè)，又切實(shí)維護(hù)了群眾的切身利益。

（二）強(qiáng)化依法行政，維護(hù)水事秩序

1.加大行政公開(kāi)，引導(dǎo)群眾依法訴訟。按照市政府辦《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，圍繞“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，進(jìn)一步完善信息公開(kāi)指南和公開(kāi)目錄，簡(jiǎn)化辦事程序，提高行政效率，加大政務(wù)公開(kāi)透明度，實(shí)行規(guī)范性文件公開(kāi)發(fā)布，設(shè)立公示欄，做到“四有六公開(kāi)”，即：?jiǎn)挝挥泄_(kāi)載體、窗口有服務(wù)指南、集體有服務(wù)承諾、個(gè)人有崗位職責(zé)，做到執(zhí)法信息、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦事結(jié)果以及監(jiān)督方式等及時(shí)公開(kāi)，引導(dǎo)群眾依法訴求，依法辦事，誠(chéng)實(shí)守信，對(duì)企業(yè)、群眾和各級(jí)單位來(lái)訪辦事提供了周到服務(wù)。

2.聚焦熱點(diǎn)難點(diǎn)，普法執(zhí)法相互促進(jìn)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，切實(shí)推進(jìn)河長(zhǎng)制工作，定期或不定期組織開(kāi)展重點(diǎn)水事活動(dòng)專項(xiàng)執(zhí)法，各級(jí)河長(zhǎng)密集進(jìn)行巡河督查，組織開(kāi)展河道采砂問(wèn)題整改“回頭看”、清河清障、清“四亂”、河流水質(zhì)不達(dá)標(biāo)整治、河道管理范圍確權(quán)劃界試點(diǎn)等多項(xiàng)整治行動(dòng)，共計(jì)解決各類突出問(wèn)題760余件，全市河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作從見(jiàn)河長(zhǎng)邁向見(jiàn)行動(dòng)階段。

3.科學(xué)制定規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)水事制度。制定了《平?jīng)鍪兴踩Ｕ弦?guī)劃》，落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，嚴(yán)格取水許可，依法征收水資源費(fèi)，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。組織開(kāi)展水土保持專項(xiàng)執(zhí)法，防治水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，逐步實(shí)現(xiàn)了查處水事案件有力度、河道保障有成效的目標(biāo)，有效地維護(hù)了水事秩序。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為

1.建立健全制度。為有效防止水行政執(zhí)法的隨意性和濫用權(quán)力行為，平?jīng)鍪屑訌?qiáng)了對(duì)水行政許可法權(quán)運(yùn)行的制約和監(jiān)督，市、縣（區(qū)）兩級(jí)建立和實(shí)施了執(zhí)法責(zé)任制和重大案件集體討論制以及執(zhí)法過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)制，增強(qiáng)內(nèi)部約束，規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)了執(zhí)法工作的規(guī)范化、制度化，確保各項(xiàng)水行政執(zhí)法行為合法規(guī)范、高效廉潔。

2.加強(qiáng)民主監(jiān)督。按照市政府《關(guān)于深化行政權(quán)力網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行工作的意見(jiàn)》，公開(kāi)執(zhí)法程序、執(zhí)法依據(jù)，行政處罰在網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行，增強(qiáng)了執(zhí)法的透明度，強(qiáng)化了監(jiān)督，樹(shù)立了良好的執(zhí)法形象，為促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展?fàn)I造了良好的氛圍。

3.調(diào)處水事矛盾。注重加強(qiáng)對(duì)水事糾紛的調(diào)處工作，明確了水事糾紛的內(nèi)容、分類處置原則，建立了應(yīng)急指揮體系和行政調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組，完善了行政調(diào)解、案件申請(qǐng)受理、調(diào)處回訪登記統(tǒng)計(jì)、立案歸檔等工作機(jī)制，有效化解矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、存在的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)

通過(guò)多年不懈努力，全市水利法治建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展和進(jìn)步，但用新形勢(shì)、新要求來(lái)衡量，仍然存在一些不容忽視的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

（一）制度設(shè)計(jì)依然滯后

涉水管理法規(guī)仍有待完善，目前涉及流域管理、農(nóng)村飲水等方面地方性法規(guī)仍是空白，水利領(lǐng)域市級(jí)立法工作滯后。

（二）隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)

水行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法能力建設(shè)仍然跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要，權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的水行政執(zhí)法體系尚未完全建立，全市水利法治建設(shè)的狀況、水利法治之路仍然漫長(zhǎng)。

（三）執(zhí)法環(huán)境日益復(fù)雜

隨著水資源條件的變化、涉水利益格局的調(diào)整、水利發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，水利社會(huì)管理的難度和挑戰(zhàn)不斷加大，水事活動(dòng)中的利益沖突明顯加劇，水事糾紛和矛盾時(shí)有發(fā)生。社會(huì)矛盾的解決方式存在著過(guò)度依賴行政手段，主要依靠事后補(bǔ)救、末端管理的方式而忽略了法治手段，難以從根本上解決問(wèn)題。

總的來(lái)看，水法規(guī)體系有待于進(jìn)一步完善，水行政執(zhí)法力度需要進(jìn)一步加大，化解糾紛機(jī)制需要進(jìn)一步健全，領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾的水法治意識(shí)需要進(jìn)一步提高，水利依法行政的能力和水平有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、加強(qiáng)平?jīng)鏊ㄖ谓ㄔO(shè)的建議

（一）科學(xué)立法，不斷提升涉水事務(wù)管理的法制化水平

1.加強(qiáng)配套法規(guī)規(guī)章擬定。結(jié)合平?jīng)鏊l(fā)展實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，重點(diǎn)圍繞民生水利、水資源監(jiān)督管理、水生態(tài)文明建設(shè)等方面的突出問(wèn)題，組織制訂“十四五”期間的水利立法規(guī)劃，及時(shí)向市人大、市政府提出法規(guī)、規(guī)章的制定建議。加強(qiáng)前期立法調(diào)研，力爭(zhēng)出臺(tái)《平?jīng)鍪兴Y源保護(hù)管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)，提請(qǐng)出臺(tái)《平?jīng)鍪修r(nóng)村供水管理辦法》《平?jīng)鍪兄行『恿鞴芾項(xiàng)l例》等規(guī)章。適時(shí)評(píng)估地方性法規(guī)和政府規(guī)章的實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的，及時(shí)提請(qǐng)市人大、市政府修訂完善，主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

2.完善內(nèi)部規(guī)章制度。科學(xué)制定和完善事中事后監(jiān)督管理領(lǐng)域的規(guī)范性文件，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人。針對(duì)當(dāng)前內(nèi)部管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)完善、修訂、廢止不合理的制度，逐步建立起內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備的制度體系，最大限度地減少體制障礙和制度漏洞。[2]

3.規(guī)范行政決策行為。建立健全重大行政決策合法性審查機(jī)制，完善公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序，發(fā)揮法律顧問(wèn)在行政決策中的作用，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。建立健全決策公開(kāi)、決策跟蹤評(píng)價(jià)和決策糾偏機(jī)制，對(duì)因決策嚴(yán)重失誤或未及時(shí)作出決策造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)嚴(yán)格追究法律責(zé)任。[3]

（二）全面學(xué)法，不斷提升水利干部職工的法治素養(yǎng)

1.圍繞提高依法行政能力全面學(xué)法。教育引導(dǎo)干部職工堅(jiān)定法治信仰，厘清權(quán)與法、禮與法、情與法的關(guān)系和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決反對(duì)和克服特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象，發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)同法律、信賴法律、遵守和捍衛(wèi)法律。組織水利系統(tǒng)干部職工學(xué)習(xí)《行政訴訟法》《行政許可法》《行政處罰法》等與水行政執(zhí)法有關(guān)的法律法規(guī)，牢固樹(shù)立“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”的依法行政理念。

2.圍繞水利中心工作重點(diǎn)學(xué)法。組織水利系統(tǒng)干部職工學(xué)習(xí)《水法》《防洪法》《水土保持法》等治水、管水、護(hù)水方面的法律法規(guī)，堅(jiān)持在工作中學(xué)、在實(shí)踐中學(xué)，不斷增強(qiáng)全市水利系統(tǒng)干部職工運(yùn)用法治武器，促進(jìn)水利行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、化解矛盾糾紛的能力與水平。積極引導(dǎo)群眾關(guān)心、關(guān)注和參與水利行業(yè)立法活動(dòng)，使立法過(guò)程成為宣傳法律的過(guò)程。建立水行政執(zhí)法人員以案釋法制度，加大執(zhí)法過(guò)程中的普法力度，使辦案過(guò)程成為向群眾宣傳法律的過(guò)程。廣泛開(kāi)展以案說(shuō)法、以案釋法活動(dòng)，發(fā)揮典型案例的教育警示作用。

3.圍繞重大活動(dòng)日集中學(xué)法。繼續(xù)堅(jiān)持集中學(xué)法制度，做好“七五”普法收尾，科學(xué)謀劃水利系統(tǒng)“八五”普法宣傳教育活動(dòng)。繼續(xù)扎實(shí)有效地開(kāi)展法律“六進(jìn)”活動(dòng)，深入開(kāi)展“法律知識(shí)月月講”活動(dòng)。組織開(kāi)展黨組（委）中心組學(xué)法、依法行政培訓(xùn)講座、法律知識(shí)競(jìng)賽，通過(guò)以會(huì)促學(xué)、以賽促學(xué)的方式，不斷提升水利系統(tǒng)干部職工學(xué)法的自覺(jué)性與主動(dòng)性。

（三）善于用法，不斷提升依法行政的能力與水平

1.加強(qiáng)水行政執(zhí)法能力建設(shè)。進(jìn)一步建立健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)，兼顧水利各類專業(yè)及法律、行政管理相關(guān)專業(yè)。把水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)作為構(gòu)建現(xiàn)代水利人才體系的重要內(nèi)容，加強(qiáng)執(zhí)法人員的學(xué)歷教育、繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，健全行政審批與行政監(jiān)管的有機(jī)銜接制度，建立水資源、河道管理、水利工程管理、水文、防洪、水保等部門查處水事違法案件的協(xié)同、會(huì)商機(jī)制，全方位加強(qiáng)水行政執(zhí)法能力建設(shè)。[3]

2.強(qiáng)化水事矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)組織在調(diào)解農(nóng)戶之間、協(xié)調(diào)農(nóng)戶與水管單位之間的水事糾紛與矛盾的作用，盡可能地把水事糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。加強(qiáng)對(duì)復(fù)議受理活動(dòng)的監(jiān)督，糾正無(wú)正當(dāng)理由不受理復(fù)議申請(qǐng)的行為，嚴(yán)格遵守行政復(fù)議程序，不斷增強(qiáng)行政復(fù)議公信力。[4]

3.依法開(kāi)展水利建設(shè)監(jiān)督管理。強(qiáng)化水利工程建設(shè)領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管，加強(qiáng)企業(yè)信用體系建設(shè)，依法嚴(yán)肅查處水利建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)違法活動(dòng)，維護(hù)正常的水利工程建設(shè)市場(chǎng)秩序。加強(qiáng)工程建設(shè)管理，嚴(yán)格基本建設(shè)程序，確保工程建設(shè)質(zhì)量，防止發(fā)生重特大安全生產(chǎn)事故。加強(qiáng)資金監(jiān)管專款專用，防止滯留、截留、擠占、挪用水利建設(shè)資金。加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收管理，依法開(kāi)展項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。不斷完善基層水利服務(wù)體系，推動(dòng)水利公共服務(wù)承接主體和提供方式的專業(yè)化、多元化和市場(chǎng)化，確保水利工程建的成、管得好、長(zhǎng)受益。

（四）嚴(yán)格執(zhí)法，確保各項(xiàng)法律規(guī)定落實(shí)到位

1.嚴(yán)厲查處各類水事違法行為。以社會(huì)廣泛關(guān)注、群眾熱切期盼的水生態(tài)保護(hù)執(zhí)法為重點(diǎn)，嚴(yán)厲查處非法侵占河道、水庫(kù)筑壩攔汊、河道非法采砂等水事違法行為，以強(qiáng)有力的水行政執(zhí)法，有效維護(hù)該市江河湖泊的健康生態(tài)。完善水事巡查制度，加大保護(hù)農(nóng)村飲水安全工程、排灌工程、水電工程等民生水工程設(shè)施的力度，依法查處破壞、侵占水工程設(shè)施的違法行為，服務(wù)民生水利建設(shè)。依法嚴(yán)肅查處非法采砂及其他影響河勢(shì)穩(wěn)定和堤防安全的行為，堅(jiān)決清除河道、湖泊、水庫(kù)等水域設(shè)置的影響行洪、阻洪的障礙物，嚴(yán)肅查處侵占、破壞水源和抗旱設(shè)施、拒不服從統(tǒng)一調(diào)度和指揮等妨礙防汛抗旱的違法行為，確保水法規(guī)的貫徹執(zhí)行。加強(qiáng)水資源管理保護(hù)執(zhí)法和水土保持監(jiān)督執(zhí)法，依法查處非法取水、不安裝取水計(jì)量設(shè)施、非法排污等破壞水資源的違法行為，加大工業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度。

2.規(guī)范行政執(zhí)法程序。嚴(yán)格按照法定程序，細(xì)化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，做到流程清楚、要求具體、期限明確。認(rèn)真執(zhí)行行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、聽(tīng)證、集體討論決定、罰沒(méi)收入管理等制度。修訂水行政執(zhí)法法律文書(shū)格式樣本，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，減少執(zhí)法隨意性。嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范收費(fèi)行為，嚴(yán)禁擴(kuò)大收費(fèi)范圍以及擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者減免收費(fèi)。

3.強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。完善水行政執(zhí)法案卷歸檔和評(píng)查制度，定期組織執(zhí)法質(zhì)量考核和優(yōu)劣質(zhì)案件評(píng)選，加強(qiáng)執(zhí)法評(píng)查結(jié)果運(yùn)用。建立執(zhí)法個(gè)案監(jiān)督制度，對(duì)媒體曝光、群眾信訪和日常工作中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)案件，啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督程序。[3]認(rèn)真研判執(zhí)法形勢(shì)，每年解決一至兩個(gè)突出的執(zhí)法問(wèn)題。建立執(zhí)法辦案責(zé)任終身制，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任追究制度。執(zhí)行行政執(zhí)法公示制度，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的外，允許公民、法人和其他組織查閱行政執(zhí)法案卷。[3]加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服地方保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。