我國農民專業合作社的邏輯演變

陳 娜

(中共浙江省委黨校，浙江 杭州 311121)

2020年中央一號文件《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》指出，2020年既是全面實現小康目標之年，又是全面打贏脫貧攻堅之年，要完成這兩大目標，必須補上“三農”領域突出短板。農民合作社作為發展現代農業、增強農村發展活力及帶領農民致富的重要載體，雖然在政府的支持引導下數量呈現出高水平增長，但實際生產經營活動中仍然面臨一系列問題，亟待解決。

一、我國農民專業合作社的歷史邏輯

《中華人民共和國農民專業合作社法》將農民專業合作社定義為“在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。”[1]農民專業合作社是以合作社成員為主體，借助農業生產資料購買，農產品加工、銷售、儲存、提供農業生產經營技術和信息等進行盈利的互助型經濟組織。它在廠商和農民，城市和農村間筑起橋梁。回顧新中國70年歷史，我國農民專業合作社可分為3個發展階段。

(一)雛形時期(20世紀50—70年代)：經濟性質弱化，政治功能增強

20世紀50年代初，為增強在實行土地私有制情形下農民群體抵御自然災害的能力，中央決定對農業、手工業、資本主義工商業實行社會主義改造，拉開了我國農村互助合作運動的序幕。這一時期的合作經濟，考慮到當時的生產力水平和農民物質需要，采取從互助組、初級社、高級社逐步過渡的方式，對農業進行社會主義改造。到1956年底，基本實現了農業合作化。

但高級社發展過程中暴露出的產權殘缺、合作低效、發展過急等問題，引起了中央重視。1958年中共八大二次會議通過“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設社會主義”總路線，掀起了人民公社運動。人民公社取代了合作社，成為農村政權組織的基層單位，以行政命令指揮農業活動，兼具經濟功能與政治功能，規模大且公有化程度高。

20世紀50—70年代，我國農民合作社經歷了互助組-初級社-高級社-人民公社4個不同階段，由經濟性質異化為政治與經濟性質并存。

(二)初始時期(20世紀70—90年代)：經濟功能凸顯，力量較弱

農業是國民經濟基礎，黨和國家高度重視。20世紀70年代尤其是十一屆三中全會之后，中央決定實施家庭聯產承包責任制和統分結合的雙層經營體制。在堅持土地等生產資料集體所有前提下，承包給農民，保證農民經營自主權。在分配上實行“交夠國家的，留足集體的，剩下是歸自己的”[2]，農民生產積極性極大提升。

“為了滿足農民之間互相學習技術的需要”[3]，壯大集體經營實力，各類專業協會、專業合作社、專業研究會等合作經濟組織逐漸出現。同時，廣大社員和基層干部對原有農村人民公社體制進行改革，使農業生產合作社逐漸轉變為更適于我國國情的農村合作經濟組織。這一時期，合作社政治性質逐漸喪失，成為市場經濟下發展農村集體經濟的重要依托。但改革序幕剛剛拉開，我國農產品流通管制尚未完全放開，因而合作社的發育處于初期階段，力量弱小。

20世紀70—90年代，黨和國家的政策驅動給農民專業合作社帶來了巨大的發展機遇，但總體力量較弱。

(三)壯大與轉型時期(20世紀90年代至今)：蓬勃發展，治理功能顯現

20世紀90年代之后，中央政策強調以市場為導向，放活經濟。農戶們為解決“小農戶大市場”的矛盾，萌發出更強烈的合作愿望。各類農民專業合作組織在全國范圍內迅速發展起來，功能逐步完善，模式更加多樣。出現了多種辦社形式的合作社，例如專業協會帶動型、產權帶動型、龍頭企業帶動型等。

進入21世紀，我國有關合作經濟的制度建設不斷完善，農民專業合作社進入蓬勃發展時期。尤其是2007年《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布，賦予了合作社作為市場主體的合法身份。據全國工商總局統計，截止2019年9月，農民專業合作社達到193.3萬家，入社農戶占全國農戶近半。經過30年的發展，我國農民專業合作社不僅是發展農村集體經濟的重要力量，而且是“鄉村治理的有效載體”[4]。伴隨著國家治理體系和治理能力建設，合作社嵌入鄉村社會治理的功能開始凸顯。

20世紀90年代至今，我國農民專業合作社發展迅速，既是農民增收的重要力量，又是農村地區社會治理的有效載體。

二、我國農民專業合作社的問題邏輯

我國農民專業合作社有助于解決長期以來農業生產過程中的低效率、產品競爭力弱、農村地區貧困等問題。目前主要面臨運營管理能力弱、經濟效益受限、社會治理參與度低等難題。

(一)農民專業合作社解決的老問題

農民專業合作社的建立與發展有利于緩解我國農民長期面臨的生產力水平低、產品競爭力弱、農民收入少等問題。

1.通過聚合人力，解決小農生產低效問題。幾千年來，我國農民依靠個體勞動，過著自給自足的生活，形成了具有代表性的“個體農民經濟”即小農經濟。這種以家庭為單位的分散經營，生產力水平低、抵御自然災害能力弱。而農村合作經濟的產生無疑打破了過去碎片化、原子化的生產形式，密切了農戶間的聯系，推動了農業的規模經營，從而極大地提升了生產力水平。

2.通過把關產銷環節，解決產品競爭力弱問題。在農民專業合作社的帶領下，社員們組織農業投入品采購、農產品銷售及提供農業服務，借助產業鏈縱向延伸、培養特色產業、品牌建設、質量控制，不僅優化了農業結構，改進了產品質量，實現了增值。而且改變了原來以農戶個體為主導，缺乏市場話語權的狀態，推動了由傳統農業向現代農業的過渡，形成了一批具有市場話語權和競爭優勢的特色品牌，市場競爭力不斷增強。

3.通過規范的盈余返還，解決農民低收入問題。農民專業合作社通過規模經營、產品競爭力提升、品牌效益，“蛋糕”不斷做大，收益顯著增加。同時，規范化的盈余返還機制使社員均能從利潤分攤中獲益。以西安市閻良區的農民專業合作社為例，該區建設了以合作社為主體的現代農業園，帶動當地農戶達2.15萬戶，年經營收入約11.2億元，2017年末全區農村居民人均可支配收入達到22 034元，農民專業合作社在當地脫貧致富、鄉村振興中扮演著重要角色。

(二)新時代農民專業合作社存在的新問題

農民專業合作社是我國建立復合型現代農業經營體系，推進農業供給側結構性改革，幫助農村地區脫貧的重要依托。經過70多年的發展，目前我國農民專業合作社主要面臨運營管理能力弱、經濟效益受限、社會治理參與度低等問題。

1.合作社運營與管理能力弱。首先，合作社營運資金主要有內部和外部兩大來源，其中會員繳納的會費是內部資金的重要來源，但由于合作社以農戶為主體，資金有限，因而合作社本身的內部運營資金較少。外部來源則主要指融資所得，大多數合作社本身實力單薄，融資能力有限。其次，有些合作社尚未建立起完善的章程和內部管理制度，盈余分配不盡合理，運行機制不完善。最后，企業家作為繼土地、勞動力、資本之后的第四生產要素，對經濟發展具有重要作用。但升學、工作、資源等因素使我國農村地區人才流失，現存的合作社中也缺乏有較強管理能力的企業家和營銷人才。因此，我國農民合作社總體運營管理能力較弱，真正能夠有效發揮功能的較少。

2.合作社的經濟效益受限。社會的進步，產業結構的升級、消費者需求的多樣化，對合作社所提供的產品和服務提出了更高要求。合作社作為連接市場與農戶的橋梁，那些未能按市場變化快速作出調整的合作社則容易在激烈的市場競爭中被淘汰。同時，合作社在經營管理中存在的產權分散與經營獨立性問題，使其在運營方面難以像企業一般高效運作，盈利能力弱。即使有的合作社在大企業和大戶主帶領下取得了可觀的經濟效益，但利益分配不合理，合作社中的“強勢力量”攫取了大量收益，弱勢社員們的利益難以保障。在財務管理制度沒有切實履行甚至缺位的情況下，盈利對個人產生的激勵較為有限。因而，產品競爭力削弱、運營能力不足、利益分配不均等因素限制了合作社經濟效益的增加。

3.合作社參與社會治理面臨困境。鄉村振興是多方面的振興。農民專業合作社作為實現鄉村振興的關鍵力量，不但肩負著發展農村經濟的重要使命，而且承擔著一部分社會治理責任。但合作社在實際運行中能夠發揮的社會治理功能有限。首先，合作社的治理地位受到村兩委的限制，農村地區傳統的權力觀念占據主導地位，村委依舊是治理的主要執行者。其次，多數合作社社員更加關注如何發揮合作社的盈利能力，忽視合作社參與社會治理的必要性和重要性。再次，有些合作社本身運營能力不足，規模較小，帶動參與社會治理的能力有限。最后，從法律層面看，我國歷年憲法中有關農村集體經濟組織的條款普遍強調發揮其經濟功能，對合作社參與鄉村治理的政治、社會等方面功能的發揮并未涉及，合作社參與社會治理的法律地位并未得到保證。

三、我國農民專業合作社的理論邏輯

馬克思、恩格斯合作經濟思想、毛澤東合作經濟思想、鄧小平合作經濟思想、新時代關于合作經濟的重要論述是我國合作經濟實踐的重要理論支撐。其中馬克思、恩格斯的合作經濟思想奠定了我國農民專業合作社的理論基點。毛澤東的合作經濟思想立足我國實踐經驗，形成了具有我國特色的合作經濟理論。鄧小平的合作經濟思想，為我國農村合作經濟發展指明了方向。新時代中國特色社會主義思想中合作經濟的重要論述以問題導向破除了我國合作經濟的制度性障礙，為我國現階段合作經濟實踐提供了思想指南和行動綱領。

(一)馬克思、恩格斯的合作經濟思想：初步概括合作的作用與實現機制

馬克思和恩格斯認為資本主義私有制不但導致生產的無政府狀態，而且加劇了分配不公。他主張勞動者要與生產資料直接結合，通過共同合作組織生產提升社會生產力，擺脫資本對整體勞動的剝削。馬克思、恩格斯認為合作既有助于克服生產的無政府狀態，提高個人生產力。又有助于創造出“集體力”，使“勞動者在有計劃地同別人共同工作中，擺脫了他的個人局限，并發揮出他的綜合能力”[5]，增加共同利益。他們指出，無產階級政黨應當以合作方式建立農民合作社，“當我們掌握了國家權力的時候,我們絕不會用暴力去剝奪小農(不論有無報償,都是一樣),像我們將不得不如此對待大土地占有者那樣。我們對于小農的任務,首先是把他們的私人生產和私人占有變為合作社的生產和占有,但不是采用暴力,而是采用示范和為此提供社會幫助。”[6]馬克思和恩格斯不僅強調合作經濟對于農民的重要性，還指出了未來無產階級政黨帶領下合作經濟的實現過程、分配方式、組織目標。

(二)毛澤東的合作經濟思想：強調合作的重要性、原則和形式

毛澤東很早就意識到合作經濟的重要性，1926年12月，他主持湖南省第一次農民代表大會時指出“合作社是互相扶助，互相救濟，以排除互相的不利，而增進互相的利益的組織。”[7]在1927年發表的《湖南農民運動考察報告》中，毛澤東再次提及合作社對維護農民利益的重要意義。強調合作經濟及合作社組織重要性是毛澤東合作經濟思想的一個重要方面。在合作社的原則方面，他繼承了馬克思、恩格斯對合作社建立自愿互利原則的強調，進一步指出要堅持民主平等原則。如：《湖南工人消費合作社通則》提出“每個社員不論入社股金多少，每人只有一票表決權”[8]。毛澤東合作經濟思想中還強調要根據農民需要發展多種形式的合作經濟組織。新中國成立后《中國人民政治協商會議共同綱領》中提出“鼓勵和扶助廣大勞動人民根據自愿原則，發展合作事業。在城鎮中和鄉村中組織供銷合作社、消費合作社、信用合作社、生產合作社和運輸合作社，在工廠、機關和學校中應盡快組織消費合作社。”[9]毛澤東始終重視合作經濟的發展，雖然后來人民公社運動已偏離合作經濟的科學內涵，但他的合作經濟思想依舊影響著我國農民專業合作社的發展。

(三)鄧小平合作經濟思想：指明生產力水平差異化條件下的合作策略

鄧小平合作經濟思想主要蘊含在他以共同富裕為目標，推進經濟體制改革過程中形成的諸多重要論述和政策取向中。在推行改革過程中，鄧小平在明確我國社會主義初級階段的基本任務是解放和發展生產力，實現共同富裕基礎上，主張推行家庭聯產承包責任制給農民和基層自主權，調動農民生產積極性，提高生產力。到1990年，鄧小平在總結1978年以來農村發展經驗基礎上，審視我國農業和農村合作經濟組織存在的發展問題，提出“兩個飛躍”思想。鄧小平指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制，這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這又是一個很大的前進，當然這是很長的過程。”[10]他將家庭聯產承包責任制與適當規模經營相結合，強調在不同生產力水平下我國合作經濟的不同策略，為我國農村合作經濟發展指明方向。

(四)新時代中國特色社會主義思想中合作經濟的重要論述：進一步完善合作經濟體制，破除制度性障礙

新時代中國特色社會主義思想關于合作經濟的重要論述始終堅持以惠農為中心，進一步完善了“統分結合”經營體制。習近平強調要“加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。”[11]其中“合作與聯合”“社會化服務”賦予“統”以新的內涵，主張包括農戶、企業、農民專業合作社等多元主體之間聯合合作。為解決農村地區面臨的土地所有權、承包經營權之間的矛盾，中央決定將農地承包經營權分設為承包權、經營權，實現承包權、經營權分置并行。這一系列舉措標志著以“三權”分置為基礎的“統分結合”的多元經濟體制改革思想形成，為有序推進農村承包地改革，發展規模經營和合作經濟奠定了良好的制度基礎。新時代中國特色社會主義關于合作經濟的論述中還高度重視農村集體產權問題，黨的十九大報告中指出“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”[12]。以習近平同志為核心的黨中央在推進農村合作經濟始終堅持問題導向，從我國合作經濟面臨的產權問題、土地所有權、承包經營權之間的矛盾出發，以頂層設計推進我國農村經濟體制改革，破除了我國合作經濟中遇到的制度性障礙。

四、我國農民專業合作社的地方實踐邏輯

浙江省在2003年被農業部確定為農民專業合作社試點省，經過近20年的努力，浙江農民專業合作社總體水平位居全國前列。

(一)2002年以來浙江省農民專業合作社的實踐探索

1.“理性”的制度建設，規范合作社經營。2002年浙江省農業廳印發了《農民專業合作社示范章程》，就合作社建立的原則、任務、財務、組織結構等作出明確規定。隨后制定出《浙江省農民專業合作社條例》《關于進一步加快發展農民專業合作社的意見》等系列規章制度，確保農民專業合作社生產經營活動有法可依。以臺州市為例，該市為推進合作社規范化，嚴格把握合作社準入關，規范登記注冊。實行“先籌建、后登記”的基本程序，要求合作社制定出符合法律法規的章程，從源頭上，治理“形式社”“僵尸社”等問題。為考察和監督合作社營運狀況，政府還采取了一系列“理性化”激勵性舉措，2001年浙江省農業廳開展“評選示范合作社”活動，對效益顯著、發展規范的合作社予以獎勵。2012年浙江溫嶺試點農民專業合作社信用等級申評，工商部門向有關部門征集信息并結合評價體系對各合作社進行等級評定。對評審優異的合作社在金融貸款等方面給予優惠，反之對評審不合格的合作社予以懲罰。

2.明晰的產權關系，保障社員權利。農民專業合作社中強調的產權是指社員按照其出資額所應當享有的經濟利益，尤其是關于年終利潤的分配。2005年《浙江省農民專業合作社示范章程》和2007年經浙江省人大常委會修訂后的《浙江省村合作經濟社組織條例》，對農村集體資產產權都有明確規定。文件強調“村合作經濟社需依法建立健全村集體資產經營管理、財務會計、民主理財、收益分配和產權制度。”[16]臺州等地的合作社創辦之初即提出社員需認購股份，按照股份占有比例對合作社承擔民事責任。溫嶺箬橫西瓜合作社,按相關法律對社員的出資額、出資比例等進行再確認，依據出資額及交易額比例提取盈余公積金，為各個成員建立明晰賬戶，使社員的權利得到保障。

3.品牌化經營，促進合作社增收。農產品區域品牌化經營“能夠提升區域農產品競爭力并促進本地農業產業的發展,將農產品生產的資源優勢和特定區域優勢轉化為農產品的市場競爭優勢。”[14]品牌化經營表現為品牌本身的建設和產品質量的提升。以溫州市平陽縣天草中藥材專業合作社為例，該合作社不但嚴格把控產品質量，實施標準化生產，而且積極參加各類展會，擴大產品知名度。2011年，申請了“五明堂”商標，2015年被評為溫州市知名商標，帶動當地200多戶農戶增收。在浙江臨海，有些合作社建立自己的農產品生產基地與作業區，實行嚴格的質量監管機制，既塑造了良好的品牌形象，又帶來了可觀的經濟效益。

4.多元主體合作深化，實現資源互補。單個合作社生產規模相對有限，服務領域狹窄，在很多問題上難以僅憑自身力量解決。自2006年開始，浙江省在全省范圍內組織建立農民專業合作社聯合會，實現了全省合作社之間勞務、技術、資金、營銷、品牌等方面的聯合。通過組織行業自律、教育培訓、業務交流和信息咨詢等活動，提升了各成員合作社的業務水平。浙江省農民專業合作社在強調合作社與合作社之間的聯合之余，還強調合作社與基層黨支部之間的合作。嘉興市有一些農村建立了“村黨支部+合作社+農戶”模式，將合作社的經濟、技術、市場等優勢與村黨支部政治、社會、組織資本等優勢結合起來。

(二)浙江省農民專業合作社發展成效

1.合作社成為農民增收的有效途徑。浙江省農民專業合作社通過控制產品質量、增加產品類別、品牌化經營、規范化管理、開展多方面合作、培養營銷人才等措施，不僅逐步提高了產品的市場競爭力，而且推動了農業產業化經營。農業產業化經營是指形成以個體農戶為基礎，以龍頭企業為核心，產銷一體，貫穿農業再生產各個環節的產業一體化。在浙江省形成了“龍頭企業+合作社+農戶”、“合作社+基地+農戶”等發展模式。同時，依靠明晰的產權關系、嚴格的盈余返還機制使社員的經濟利益得到保證。2017年浙江省村股份合作經濟社股東達到3 470萬個，量化資產超過1 282億元，農村常住居民人均可支配收入連續多年位居全國各省區第1位 ，農民專業合作社增收效益顯著，農民收入不斷增加。

2.合作社成為社會治理中的重要力量。2018年中央一號文件提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，要依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等”[15]。農民專業合作社、農業企業都屬于經濟組織。雖然主要從事經濟活動，但圍繞農業、農村展開。因此，農民專業合作社也是鄉村治理中的主體。學者吳錦良等人曾在對浙江民間組織參與社會治理的調研過程中就指出“農村專業經濟協會和合作經濟組織的發展，使脫離了‘單位化’的生產大隊的農民找到了屬于自己并適合自己發展的新型社會組織……它們成為社會融合的‘粘合劑’。”[16]浙江的農民專業合作社是基層社會治理中的重要力量，對社會治理發揮著積極作用。

(三)浙江省農民專業合作社的發展經驗

1.政府應理性激勵，關注合作社業績。政府為支持農村發展，提高農民收入，給予了農民專業合作社諸多惠農政策和財政扶持項目。在這些利益刺激下產生了一批流于形式的“空殼社”，一方面難以發揮帶動農民致富的目的，另一方面造成財政資金浪費。因此，政府對合作社的激勵應當是“理性激勵”，具體體現在關注合作社的“業績”，實施一定的獎懲機制規范合作社行為。與此同時，需要加強制度建設，圍繞《中華人民共和國農民專業合作社法》建立地方性制度、法規，清理“空殼社”，提高入社門檻。從源頭解決“形式社”“空殼社”“休眠社”等問題。

2.合作社應明晰產權關系，規范利益分配。“產權、治理等方面的制度安排已成為影響合作社社員參與合作和合作社績效的重要原因”[17]。明確產權關系有助于提高社員生產積極性，維護合作社的穩定。按照有關法律規定，我國形成了以“民主管理”與“盈余返還”為核心的產權機制。但在具體運作過程中，由土地經營權及各類政策性補助所衍生出的資本產權加劇了產權關系復雜性。再者，以企業、農戶等為主體的農民專業合作社形成了大小出資者并存的多元化異質性產權結構，導致合作社在實際運作過程中某些大投資者擠壓小投資者，破壞民主管理甚至侵占小投資者產權收益。因此，進一步推動產權關系明晰，創新利益分配方式，建立精細的財務制度對我國農民專業合作社發展具有重要意義。

3.合作社應注重品牌建設，提升品牌影響力。合作社的品牌建設是指以合作社為主體，通過文字、符號等要素，使自身的產品與服務與競爭對手的產品和服務相區別。“品牌化發展有利于合作社規模的壯大，對于收入增加的貢獻率達50%左右”[18]。伴隨著市場競爭的日趨激烈，實施品牌戰略對于合作社發展有至關重要的作用。首先。必須重視產品質量，質量是品牌的支撐。其次，需要改變社員尤其是帶頭人的傳統觀念，樹立品牌意識。最后，需要不斷發展品牌，以市場為導向不斷創新，借助培育、激勵、保護等手段，擴大品牌影響力和知名度。

4.合作社應培育社會資本，擴大合作網絡。社會資本指在各個行動者間所建立起的關系網絡。農民專業合作社可通過與其他合作社、政府、企業、科研機構建立合作，培育良性關系網絡。借助各類社會關系，有助于合作社擺脫自身力量弱小，資源有限等問題，擁有更多資源和更強資源調配能力，實現合作社自身發展。在培育社會資本方面，既需加強自身建設與人才引進，又要深化各方合作。各類合作社需要加強自身與企業之間的合作，借助企業的現代管理經驗和市場資源，降低合作社本身在交易過程中所產生的成本，提高經濟效益。加強合作社與合作社之間的合作，尤其是產業鏈上下游之間的相關團體之間的合作，促進產業向縱深發展。與政府進行合作時，應當保持“清”與“親”的關系，既要與之合作，又要保持自身獨立性。