新西蘭漁業中的生態管理機制研究

王曉梅

作為全世界領先的漁業管理國，新西蘭一直是國內漁業相關研究的比較與借鑒對象。1986年，新西蘭為本國漁業設置了一種基于個人可轉讓配額（Individual transferable quotas，以下簡稱ITQ）的配額管理制度（Quota management system，以下簡稱QMS），通過設置總捕撈量（Total allowable catches，以下簡稱 TAC）與商業捕撈量（Total allowable commercial catches，以下簡稱TACC）來對不同種類的魚類捕撈進行管理。這一先進管理制度自誕生起就被我國漁業研究者所關注，并被積極評介與引入。多年來，圍繞這一漁業配額制度眾多學者貢獻了相當多積極有益的研究成果。時至今日，“新西蘭配額漁業”這一研究熱潮仍未消減。然而，諸多研究在敏銳注意到新西蘭漁業配額制度的先進性時，卻僅僅將研究視野置于配額制度本身（例如配額的額度分配、獲量監測等方面），卻未能足夠涉及配額制度背后的另一重要機制——生態管理機制。事實上，漁業配額制度誕生的根本原因是漁業資源的日益稀缺導致的海洋生態危機，離開了配額制度背后的生態管理機制，配額制度的“額”就沒有生態起點，成為了無源之水。因此，評介新西蘭漁業中的生態管理機制，探討其與漁業配額制度之間的緊密聯系，就成為新西蘭漁業比較研究中亟需完成的基礎性工作。

一、生態管理機制上的漁業配額制度

生態管理機制這一概念可以追溯至1992年在巴西里約熱內盧舉辦的地球峰會（UNCED），并在之后短短數年內被眾多國家與國際公約所采納（例如《聯合國糧食及農業組織負責任漁業行為守則》）。至2000年在肯尼亞內羅畢召開的《生物多樣性公約》締約方大會，生態管理機制被正式確定為一種“采用生態系統方法，享有很高聲譽與接受度的，解決漁業和其他資源管理問題的機制。”生態管理機制是一種包含“預防機制”“維護生物多樣性機制”“規避風險機制”等多內容的復合型機制。從實施連續性上可分為三個等級：一是有針對性的單一物種管理；二是多物種的系統級管理；三是全面的多部分方法與所有外部影響、替代用途考量。

1983年之前，新西蘭漁業基本法是1908年修訂的《新西蘭漁業法》。但直到1980年初，新西蘭漁業都面臨近海魚類種群數量減少，以及近海捕撈船隊的捕撈過剩的問題。新的《新西蘭漁業法》于1983年發布，并在1986年進行了修訂，試圖在近海商業漁業中建立起個人可轉讓配額（ITQ）機制。當前《新西蘭漁業法》于1996年出臺，進一步確認了ITQ機制是新西蘭漁業管理中的核心機制，同時進一步擴大了所包含的物種數量，并在許多操作方面進行了調整，從而最終確立了配額管理制度（QMS）。最初，QMS包含27個物種或物種組，到2013年，增加到638種物種與100種物種組。其中，主要物種包括魚類和無脊椎動物，主要關注魚類種群數量的自然變化；單物種保護在多物種漁業中的作用；漁業行為對環境的外部性影響；海洋環境行為以及可能的替代性。

QMS制度規定必須嚴格根據海洋生態環境與漁業資源的變化來確定獲量配額的具體比例與數量，并有一個較為健全的程序來隨著種群的自然變化調整配額的數量。例如《新西蘭漁業法》第13條規定“對于魚類種群，部長應設定允許捕撈的總量，使……的種群保持在其可承載的范圍內，并充分考慮到與環境之間的相互依存關系，確保其收益是可持續的。”《新西蘭漁業法》在目的章節中寫明“在確保可持續性的同時提供利用”，其中“確保可持續性”包括“避免、補救或減輕漁業對海洋環境的不利影響”。除此以外，《新西蘭漁業法》在原則章節中規定“物種（海洋哺乳動物、海鳥、魚類與珊瑚等）應該維持在確保其長期生存能力的水平之上”，“應維持海洋環境的生物多樣性”，“保持與漁業相關的棲息地持續受益”，并在隨后的具體設置中進行了詳細規定。由此可見，新西蘭的漁業配額制度是建立于生態管理機制之上，并充分圍繞其展開的。

二、漁業資源的生態管理機制

新西蘭是一系列生態與環境保護國際公約的簽署國，包括《生物多樣性公約》與《聯合國海洋法公約》、《保護南極海洋生物資源公約》等。2000年，新西蘭政府發布了《新西蘭生物多樣性戰略——我們有機會扭轉局勢》，其首要目標是直至新西蘭的生物多樣性下降，保護和改善生態環境。這是新西蘭對《生物多樣性公約》的重要實踐。同時，新西蘭還是聯合國糧食及農業組織和眾多區域漁業管理組織的成員。2009年8月，新西蘭政府發布了《2030年海洋漁業戰略計劃》，其目標是“讓新西蘭人在環境承載力的最大限度內利用漁業來獲取利益”，確保利用結果“最大的總體經濟、社會和文化利益”和環境生態“水生環境的生態能力和完整性”保持平衡。這充分說明新西蘭政府認識到漁業資源可以通過利用為社會帶來不同的利益，但確保環境的生態能力與完整性對持續提供這些利益至關重要。因此，《2030年海洋漁業戰略計劃》奉行的最重要機制——也是漁業配額制度的基礎性機制——生態管理機制，具體包括針對深水魚類、遠距離洄游魚類、近海有鰭魚類、近海貝類等制定了捕撈目標、實施計劃、分配程序等等，并通過管理、研究和其他活動對機制的實施進行一年一次的績效評估。此外，生態管理機制還兼顧目標種群捕撈策略對非目標種群的影響、漁業管理的水外生態環境保護、長期瀕危或受威脅的非目標種群保護等方面。

生態管理機制的首要內容是漁業資源的保護與可持續發展，也就是確保目標魚類不會因為過度捕撈而導致資源枯竭。每年，新西蘭政府都會在其漁業評估全體會議的報告中發布有關魚類資源基礎信息和種群評估模型。自1984年發布第一版以來，數十年間不僅增加了更多的魚類種群，增加了詳細數量，引入了正式的種群表說明，還增加了每種魚類的漁業環境影響的簡要概述。自2011年起，還每年出版一本有關新西蘭漁業環境問題的綜述卷。根據歷年報告顯示，新西蘭漁業配額制度根據漁業生態保護的需要分為兩類：一類是軟性限制，即生物存量低于預設水平，種群被視為“過度捕撈”或可能耗盡，需要積極地進行管控與恢復；二是硬性限制，即生物存量低于預設水平，種群被視為已經“崩潰”，需要直接停止漁業開發從而盡快恢復。配額管理通過兩個方面進行：一是計算捕撈值，就是漁業資源的提取率，防止漁業庫存量低至管理目標以下；二是設立管理目標，通常表現為漁業庫存量水平，但也可能是捕撈死亡率。自2009年起，新西蘭目標魚類的捕撈值、管理目標一直保持穩定。直到2018年，已知狀態的魚類種群中有73%高于各自的管理目標，超過其軟性限制的比例為84%，超過其硬性限制的比例為94%，低于過度捕撈閾值的比例為87%。其中，有24種種群因為過度捕撈被認為低于軟性限度，有10種種群被認為低于硬性限度。針對后者，新西蘭漁業采用嚴格的停止漁獵管理來實現種群恢復，例如胸棘鯛與南極櫛鯧等。國際對新西蘭漁業資源的評估普遍認為，生態管理機制已經有效地避免了過度捕撈，很好地實現了魚類種群的保存。

三、副漁獲物的生態管理機制

在漁業捕撈的過程中，往往會連帶捕撈上副漁獲物，尤其是被全世界廣泛使用的拖網式漁業。在2013年之前，由于缺乏有效的監測與相應的數據分析，新西蘭政府無法有效地評估與計算副漁獲物獲量與相應的環境效果，也難以將之納入漁業配額制度之內。但新西蘭政府已然認識到，如果不考慮副漁獲物，并對其進行有效評估與管理，則永遠不可能建立起真正契合海洋生態保護的漁業管理模型與機制。于是在2013年之后，新西蘭政府開始努力建立副漁獲物的配額管理制度。

由于副漁獲物所涵蓋的范圍過于廣泛，新西蘭政府選擇從常見副漁獲物——鯊魚種群開始著手。作為一種常見的海洋種群，由于進食習性與棲息特質，鯊魚比其他硬骨魚類和無脊椎動物更容易因為目標魚類的漁獲而死亡。因此，各國簽訂了許多保護與拯救鯊魚種群的公約。例如聯合國糧食及農業組織制定了《鯊魚養護和管理國際行動計劃》（IPOA Sharks），其首要目標是“確保對鯊魚種群的保護”。為此，新西蘭政府在2008起就計劃將鯊魚納入副漁獲物的配額管理制度。但由于前述提及缺乏有效評估與管理的原因，有關鯊魚的配額管理制度名存實亡。直到2013年，新西蘭政府根據鯊魚的死亡數量與目標魚類捕獲量計算出鯊魚與定量漁獲量的死亡率，并在此之上設立了6個層次的目標：一是確保鯊魚種群內的生物多樣性與長期生存能力；二是減少甚至消除對鯊魚魚鰭的利用；三是確保鯊魚生殖與繁育的順利；四是阻止其他非捕魚行為而產生的對鯊魚種群的威脅；五是加強國際合作與協作保護；六是進行更多的研究，獲取更多的信息，并與其他保護者進行充分的交流與分享。以鯊魚死亡率為定量基礎的配額管理制度是一種基于風險的生態管理機制，其覆蓋范圍已經包括姥鯊、鯨鯊、長鰭真鯊、大白鯊、兇猛砂錐齒鯊、雙吻前口蝠鲼、日本蝠鱝、錘頭雙髻鯊與尖吻七鰓鯊。

除鯊魚以外，漁業殃及的其他種群還包括海鳥與海洋哺乳類生物。原初，新西蘭是一個沒有哺乳類捕食者的世界。廣闊的海岸線，無數的島嶼和周圍的海洋使其成為約95個海鳥類群與上百種海洋哺乳類生物的重要繁殖地。但由于漁業的出現與迅猛發展，大量海鳥與海洋哺乳類生物被拖網、釣繩或其他漁業捕撈方式所侵害。種群狀態處于極度瀕危的有查塔姆島鸕鶿、毛伊島海豚、新西蘭海狗等。查塔姆島鸕鶿等大量海鳥會在新西蘭產卵繁殖，毛伊島海豚、新西蘭海狗等海洋哺乳動物會在新西蘭周邊海域生存繁衍，它們都可能因為捕魚作業而被殺死。海鳥與海洋哺乳動物的死亡與滅絕在全球范圍內都被視為一項嚴重的生態問題。為此，《新西蘭漁業法》要求將特定海鳥與海洋哺乳類生物維持在確保其長期生存能力的水平之上，并在考慮其死亡率（死亡數量與目標魚類捕獲量）的基礎上將其納入漁業配額制度之中。2004年新西蘭政府發布了《國家行動計劃》，宣布加入《養護信天翁和海燕國際協定》，開展了一系列有效的海鳥與海洋哺乳動物配額管理。例如，當新西蘭海狗的死亡率與存活數量超過了預設限度，新西蘭政府就停止了亞南極地區的新西蘭魷魚捕撈工作。當新西蘭海狗的存活數量緩步回升至預設限度內，新西蘭政府又要求在漁業拖網作業時必須設置與使用海狗排除裝置，并持續封閉部分新西蘭海狗的密集聚集海域。

四、海底棲息地的生態管理機制

新西蘭漁民常常使用海底拖網和挖泥機用以捕獲海底貝類或深水魚類，這種方法是一種較為經濟且可行的漁業工作方式，但這種工作方式卻常常對海底的環境生態系統與生物多樣性產生擾動。盡管此類漁業工作方式有著極為悠久的歷史，但僅僅在最近二十年中，人們才開始關注并注意研究此類漁業工作方式可能產生的影響。新西蘭在此走在了世界前列，它非常關注海底作業對各類海域、大陸坡與深海環境的影響機理，投入大量資金與人力、與國際社會共同研究，最終得出共識：海底作業會極大地損害底棲生物的生存、繁殖與壽命，并最終對整體海洋生態造成負面影響。因此在2000年之前，新西蘭政府已經在其周邊沿海海底無脊椎動物特別密集的區域停止了海底拖網與挖泥作業。但從總體數量上看，被停止的海底作業只占總海底作業的7.6%。同時，2000年新西蘭政府建立了18個海底封閉區，以避免具有代表性的海底地形受到海底作業的影響而改變。這些具有代表性的海底地形包括25類特定特征的海底區域，面積約為81000平方公里。到2008年，海底封閉區面積飛速發展到1100000平方公里，被停止的海底作業已達總海底作業的30%。

新西蘭政府通過監測海底作業的海上服務船只的運動軌跡（誤差不超過1海里）來對海底作業進行管理和控制，并通過科學家為其設計的空間模型來預測各類海底作業可能產生的影響。這一空間模型與評估海鳥和海洋哺乳生物的生態模型一樣，主要關注以下六個方面：一是海底生物多樣性的表征和描述；二是生態系統與生物多樣性的關聯；三是生物多樣性的功能作用；四是遺傳學與海洋地理的相互影響；五是制定指標；六是發現對海底生物多樣性的威脅。該模型與其他模型協同運作，內容包括生物的各類習性、變異性、食物鏈等等。目前，模型已經具備多樣海洋生物性與海洋地理學指標，并且將會在未來在監測海洋環境的基礎上進行更為準確的修正與發展。

與環境與資源保護的其他領域一樣，模型需要與正式的定量風險評估程序相結合，從而實現有效的數據收集和管理應對。模型目前最大的挑戰是確定魚類與非魚類以及海洋地理的環境目標和限值，并將其與其他指標、限值、模型相結合，從而將單一受保護物種管理與非目標物種和棲息地因素等問題結合起來。當前新西蘭政府工作正在就包括生態和環境因素在內的多物種、系統級方法的幾個方面）進行研究，但是這些方法并不全面或不夠成熟，還不能完美地適應于所有的漁業管理或其他資源管理決策。可以預見的是，新西蘭政府將與更大范圍海洋生態的利益相關者和管理機構進行互動并進行磋商，繼而尋求一種綜合的、多部門的生態管理機制。

《新西蘭海洋法》開宗明義地宣示要“促進自然和物質資源的可持續管理”，其中可持續管理意味著“以某種方式或以某種方式管理自然和物質資源的使用、開發和保護。使人們和社區能夠為其社會，經濟和文化福祉以及健康和安全提供保障，同時維持自然和物質資源（不含礦物質）的潛力，以滿足子孫后代的合理可預見的需求，保障空氣、水、土壤和生態系統的生命維持能力，避免、糾正或減輕活動對環境的任何不利影響”。《新西蘭海洋法》設置的漁業配額制度是建立在生態管理機制之上的一種管理制度，該制度以五套國家漁業計劃為指導，其中包括針對環境結果和種群狀況的各種管理目標。這些國家計劃提供了新西蘭漁業管理的總體框架，并通過每年發布的年度運營計劃進行實施。計劃列出了為實現管理目標將在來年進行的特定種群漁業和跨漁業行動和服務。這些行動包括：審查特定漁業的種群狀況，必要時更改捕撈限額或其他控制措施；實現受威脅物種的威脅管理計劃中的目標；與漁民或其他管理機構合作。只有在充分了解生態管理機制的基礎上，才能正確認知與研究新西蘭漁業配額制度，并以此為我國漁業的可持續發展提供經驗與借鑒。

（通聯：310018，浙江經濟職業技術學院鄉村振興創業研究院，杭州）