檢察官懲戒制度的現(xiàn)實困境與對策研究

□邱守慈，戴建華

（1.中國中鐵高新工業(yè)股份有限公司，北京 100067；2.中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部，北京 100091）

一、問題的提出

黨的十八大以來，隨著司法體制改革向縱深推進，完善司法責任制和法官、檢察官職業(yè)化管理機制，已經(jīng)成為推進司法領(lǐng)域治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基礎性工程。2015 年3 月24 日，習近平總書記在中共中央政治局集體學習時強調(diào)：“要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質(zhì)量終身負責。法官、檢察官要有審案判案的權(quán)力，也要加強對他們的監(jiān)督制約?！盵1](p1）

檢察官懲戒制度作為完善司法責任制、加強檢察官職業(yè)化建設過程中的重要環(huán)節(jié)，通過以職業(yè)化標準制定相關(guān)規(guī)則并評判檢察官的履職行為[2](p36-p45)，是推動檢察官忠誠、公正、廉潔和擔當?shù)年P(guān)鍵舉措。與此同時，檢察官懲戒制度也能保障檢察官不被隨意免職和調(diào)離檢察崗位，排除檢察官履行職責過程中的擔憂和顧慮，并賦予其履職時的頑強意志和堅定信念[3](p123-p136)。因此，檢察官懲戒制度對于堅持和完善司法責任制、促進檢察業(yè)務工作有序開展、推行檢察官職業(yè)化，具有重要的構(gòu)建意義。

2016 年7 月22 日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十六次會議審議通過了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下簡稱《懲戒意見》）并自2016年7月22日起實施，標志著法官、檢察官懲戒制度正式建立。2019 年4 月23 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議修訂的《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）第四十九條明確規(guī)定了檢察官懲戒委員會的設立、職權(quán)和工作程序①《中華人民共和國檢察官法》第49條規(guī)定：“最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市設立檢察官懲戒委員會，負責從專業(yè)角度審查認定檢察官是否存在本法第四十七條第四項、第五項規(guī)定的違反檢察職責的行為，提出構(gòu)成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責等審查意見。檢察官懲戒委員會提出審查意見后，人民檢察院依照有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應處理。”；2019 年 6 月 1 日，最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院檢務督察工作條例》（以下簡稱《督察條例》）明確規(guī)定最高人民檢察院和省級人民檢察院檢務督察部門承擔本級檢察官懲戒委員會的日常工作②參見《人民檢察院檢務督察工作條例》第6條第3款的規(guī)定。。獨立于檢察院的檢察官懲戒委員會，是審查認定“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實施違反檢察職責的行為”的唯一主體，進而構(gòu)建起從內(nèi)部調(diào)查到外部審議，再到內(nèi)部決定的懲戒管理模式。

檢察官懲戒制度主要包括懲戒委員會的設立、懲戒事由、懲戒種類、懲戒程序以及救濟途徑等內(nèi)容，包括《懲戒意見》《檢察官法》《督察條例》等法律法規(guī)，為充分發(fā)揮檢察官懲戒制度的制度功能提供了規(guī)范依據(jù)和法律保障。然而，根據(jù)2018 年3 月第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第十一條、第三十四條等條款規(guī)定，監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責。我國已形成了全面覆蓋國家機關(guān)及公職人員的國家監(jiān)察體系[4]，其中，包括檢察官在內(nèi)的所有公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪應當移送監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定了檢察人員的職務違法犯罪問題應由監(jiān)察機關(guān)管轄，也打破了檢察官懲戒委員會對審查認定“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實施違反檢察職責的行為”的壟斷地位。

毋庸置疑，《監(jiān)察法》的規(guī)定，將對檢察官懲戒制度的執(zhí)行和履職機制，造成實質(zhì)性影響。檢察官懲戒制度與監(jiān)察制度在對檢察官違反職責行為的處理上，存在相當程度的重合，造成這兩項制度在管轄范圍、被調(diào)查人判斷的標準以及處置等方面，很容易產(chǎn)生沖突[5](p58-p64）。因此，必須在全國人大立法層面明確其各自的職權(quán)范圍和銜接機制，否則勢必導致檢察官懲戒制度無所適從。對此，在2019年7月19日于成都召開的政法領(lǐng)域全面深化改革推進會上，部分與會人員已經(jīng)注意到了需要明確檢察官懲戒與紀檢監(jiān)察職能的邊界，理順懲戒程序與紀檢監(jiān)察程序的銜接機制[6]。當前，鞏固、強化監(jiān)察體制改革和檢察體制改革的成果及實際成效，已經(jīng)成為社會各界的共同期盼。檢察官懲戒制度與監(jiān)察體制改革、檢察體制改革緊密相連，密不可分，它以確定檢察官的司法責任為前提，涵蓋責任、懲戒、豁免等諸多內(nèi)容。因此，如何在新時代監(jiān)察體制改革的背景下，對檢察官懲戒制度進行準確定位和合理設計，理順檢察官懲戒程序與監(jiān)察程序的銜接機制，健全完善程序嚴格、保障有力、處罰慎重的懲戒制度，不僅有助于推動監(jiān)察體制改革和檢察體制改革順暢運行，而且也是全面推進依法治國、化解法治難題的重要突破點。

二、檢察官懲戒制度的現(xiàn)實困境

檢察官懲戒制度的重構(gòu)是我國新一輪司法體制改革的重點，是為了落實檢察官辦案責任制的重要基礎性工作。最高人民法院、最高人民檢察院于2016 年10 月12 日印發(fā)了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》的通知。隨后，我國各省（市、自治區(qū)）開始逐步建立省級法官、檢察官懲戒委員會。

根據(jù)《懲戒意見》及2015年9月25日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的規(guī)定：我國的檢察官懲戒制度是按照“調(diào)查—審議—懲戒”的路徑在運行。從時間上看，關(guān)于檢察官懲戒制度建立和規(guī)范的《懲戒意見》《若干意見》等司法改革文件，是在《監(jiān)察法》實施之前頒布的；從性質(zhì)上看，“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實施違反檢察職責的行為”屬于職務違法行為。因此，檢察官懲戒制度設計與《監(jiān)察法》第一條“實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”的要求就產(chǎn)生了矛盾，尤其是兩者之間如何銜接沒有明確的規(guī)定，導致檢察官懲戒制度在實際運行中的效果不盡如人意。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國檢察機關(guān)每年因職務違法違紀被追責的檢察人員數(shù)量雖有逐年遞增的趨勢①2013—2018 年我國各級檢察院違紀違法檢察人員統(tǒng)計數(shù)據(jù)：2013 年共210 人，2014 年共404 人，2015年共465人，2016年共474人，2017年共536人，2018年共774人。數(shù)據(jù)來源于2014—2019年發(fā)布的《最高人民檢察院工作報告》。，但經(jīng)由檢察官懲戒委員會審查認定“違反檢察職責的行為”的檢察人員卻寥寥無幾②目前見諸官方報道的僅有兩個，即2020年1月，山西省法官檢察官懲戒委員會對4名檢察官的懲戒事項進行了相關(guān)審議；2020年8月，遼寧省法官檢察官懲戒委員會召開第一次懲戒工作會議，對全省7名檢察官、15名法官懲戒事項進行審議并票決，最終對18名法官、檢察官提出懲戒意見。參見“山西政法微信公眾號”2020年1月10日和《遼寧日報》2020年8月4日報道。，而“違反檢察職責的行為”的檢察人員通常并未經(jīng)檢察官懲戒委員會審查認定，大多數(shù)是以黨紀政務處分等紀檢監(jiān)察程序直接處理的，檢察官懲戒制度實際上處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，在社會上，甚至出現(xiàn)了對檢察官懲戒制度存續(xù)必要性提出質(zhì)疑的某些聲音。

在實踐中存在的問題，往往源于理論上的缺失。在推進檢察官懲戒制度過程中，檢察官懲戒委員會審議程序是否前置、檢察官違反檢察職責行為由誰管轄以及檢察官懲戒的依據(jù)等問題，沒有明確界定，是檢察官懲戒制度沒有得到實質(zhì)有效運行的主要原因，導致檢察官懲戒制度陷入現(xiàn)實困境。

（一）關(guān)于檢察官懲戒委員會審議程序是否前置問題

黨的十八屆四中全會報告明確要求建立健全司法人員履行法定職責保護機制③黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分，”。中央全面深化改革領(lǐng)導小組于2016 年4 月18 日審議通過了《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》，其中第十四條規(guī)定檢察官履行法定職責的行為，非經(jīng)檢察官懲戒委員會審議不受錯案責任追究④《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》第14條規(guī)定：“法官、檢察官履行法定職責的行為，非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會審議不受錯案責任追究?！薄Ｍ瑫r明確了懲戒委員會工作程序和當事檢察官的陳述、辯解、舉證、接受聽證、申請復議、復核、申訴及再申訴等權(quán)利[7]。基于此，在檢察官懲戒現(xiàn)有制度設計中，檢察官懲戒委員會的審議成為懲戒檢察官的前置程序。換言之，唯有檢察官懲戒委員會審查認定檢察官的行為在主觀上屬于故意違反法律法規(guī)辦理案件，或者是因重大過失導致案件錯誤、并在客觀上造成嚴重后果的，檢察院才能做出相應的懲戒處理決定。

然而，從《監(jiān)察法》第四十五條的規(guī)定看，監(jiān)察機關(guān)在對檢察官職務違法行為進行調(diào)查之后，可以直接根據(jù)調(diào)查結(jié)果，作出談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉或者政務處分決定等處置。也就是說，《監(jiān)察法》并沒有明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在對檢察官職務違法行為進行處置時，需要經(jīng)過檢察官懲戒委員會的審查認定。

（二）關(guān)于違反檢察職責行為由誰管轄問題

在2018 年3 月國家監(jiān)察委員會設立之前，人民檢察院和檢察官不屬于原國家監(jiān)察部及其下屬行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象。最高人民檢察院于2000 年5 月25 日頒布了《人民檢察院監(jiān)察工作條例》（以下簡稱《監(jiān)察條例》），其中第二條規(guī)定了人民檢察院的監(jiān)察部門的獨立地位①《人民檢察院監(jiān)察工作條例》第2條規(guī)定：“人民檢察院的監(jiān)察部門，是檢察機關(guān)負責監(jiān)察工作的專門機構(gòu)?！?。各級人民檢察院的監(jiān)察部門與派駐紀檢機構(gòu)合署辦公，依據(jù)《監(jiān)察條例》等規(guī)范性文件的規(guī)定，調(diào)查處理檢察官的執(zhí)法過錯及違紀違法行為等。隨后，2015 年的《若干意見》依然規(guī)定：人民檢察院紀檢監(jiān)察機構(gòu)，受理對檢察人員在司法辦案工作中，違紀違法行為和司法過錯行為的檢舉控告，并進行調(diào)查核實。2017年10月25日中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設全面落實司法責任制的意見》，進一步明確法院、檢察院負責對法官、檢察官涉嫌違反審判、檢察職責行為，進行調(diào)查核實。

值得注意的是，《檢察官法》第四十九條第三款規(guī)定了檢察官懲戒委員會的日常工作由相關(guān)人民檢察院的內(nèi)設職能部門承擔②《中華人民共和國檢察官法》第49條第3款規(guī)定：“最高人民檢察院檢察官懲戒委員會、省級檢察官懲戒委員會的日常工作，由相關(guān)人民檢察院的內(nèi)設職能部門承擔。”。與此同時，《督察條例》第九條第二款規(guī)定檢務督察部門“承擔司法責任追究和檢察官懲戒相關(guān)工作?！?/p>

但是，根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條第二款規(guī)定：監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查?！?018 年 4 月 16 日發(fā)布施行的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第十一條也規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會負責調(diào)查行使公權(quán)力的公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑辗缸锇讣??！焙茱@然，作為檢察院檢務督察部門調(diào)查范圍的“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實施違反檢察職責的行為”，往往與國家監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責的檢察官職務違法行為存在高度重合。因此，對于檢察官可能存在違反檢察職責的行為，從上述現(xiàn)有規(guī)定看：監(jiān)察機關(guān)和檢察院檢務督察部門都有權(quán)調(diào)查，也就是調(diào)查主體出現(xiàn)兩個。現(xiàn)在的關(guān)鍵是：監(jiān)察機關(guān)和檢察院檢務督察部門都有權(quán)調(diào)查，如何在二者之間實現(xiàn)有效分工和協(xié)作配合，建立調(diào)查銜接聯(lián)動機制，探索監(jiān)察機關(guān)和檢察院檢務督察部門建立工作銜接機制，推動監(jiān)察機關(guān)與檢察院檢務督察部門形成合力。因為如果只有檢察院檢務督察部門才有權(quán)調(diào)查，就違反了《監(jiān)察法》“實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”的規(guī)定。但如果只有監(jiān)察機關(guān)才有權(quán)調(diào)查，檢察官懲戒制度還有存在的必要嗎？因此，問題的癥結(jié)就在于：調(diào)查違反檢察職責行為的管轄主體存在兩個的情況下，必須確立檢察官懲戒委員會審議程序前置原則。

（三）關(guān)于檢察官懲戒的依據(jù)問題

檢察機關(guān)對檢察官實施懲戒，除《檢察官法》等全國人大及其常委會頒布的法律外，主要是依據(jù)最高人民檢察院頒布的、只適用于檢察機關(guān)的規(guī)范性文件，比如，《若干意見》《督察條例》及2016年10 月20 日最后修訂的《檢察人員紀律處分條例》（以下簡稱《處分條例》）等。依據(jù)《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)實施政務處分，主要依據(jù)《監(jiān)察法》《中華人民共和國公務員法》《政務處分法》等法律法規(guī)。很顯然，最高人民檢察院頒布的、只適用于檢察機關(guān)的規(guī)范性文件，并沒有成為監(jiān)察機關(guān)對檢察官實施監(jiān)督、調(diào)查、處置職責的法律法規(guī)依據(jù)。

不過，我國相關(guān)法律法規(guī)涉及檢察官履職行為責任追究的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對司法責任的認定與追究，比如故意與重大過失的認定、歸責原則、司法責任豁免及懲戒措施等尚無具體規(guī)定，在實踐中很難準確把握。在調(diào)查主體是兩個不同機關(guān)時，監(jiān)察機關(guān)在對檢察官進行監(jiān)督、調(diào)查和處置時，對檢察官實施懲戒的標準能否統(tǒng)一？如何保證客觀公正、精準有力的實施懲戒？此外，《政務處分法》已自2020 年7 月1 日起施行，前述僅適用于檢察機關(guān)的規(guī)范性文件，比如，《處分條例》是否還繼續(xù)有效？便也成了問題。

三、檢察官懲戒制度的功能價值

檢察官懲戒制度作為完善司法責任追究和全面推行檢察官職業(yè)化管理的重大制度設計，雖然新時代國家監(jiān)察體制改革對檢察官懲戒的現(xiàn)有制度設計產(chǎn)生較大影響，并還存在一些難題需要破解，但是，從制度功能和運行邏輯來看，檢察官懲戒制度仍然具有其存續(xù)的現(xiàn)實社會基礎和客觀必然性。

（一）堅持和完善檢察官懲戒制度是全面落實司法責任制改革的必然要求

我國新時代檢察機關(guān)司法責任制改革的各項舉措正逐步全面推出，進一步凸顯了檢察官的主體地位，檢察官的履職風險也隨之加大。很顯然，落實司法責任制還缺乏與凸顯檢察官主體地位相匹配的行之有效的制度機制作保障。

隨著司法體制改革的不斷深入推進，特別是“捕訴一體”及“認罪認罰從寬”制度等新型辦案機制的運行，檢察官辦案權(quán)限不斷擴大，司法辦案廉政風險防控工作存在的問題更加突出。現(xiàn)階段，我國檢察機關(guān)通過流程監(jiān)控、案后評查等監(jiān)督管理手段，難以形成司法辦案內(nèi)部監(jiān)督的有效閉環(huán)，即有效反饋控制系統(tǒng)，亟須強化頂層設計，尤其是繼續(xù)堅持和完善檢察官懲戒制度，賦予檢察機關(guān)司法辦案內(nèi)部監(jiān)督的剛性，從而促進公正司法、廉潔司法。同時，檢察官職業(yè)的特殊性決定了責任追究的特殊性。“檢察官的管理模式不同于行政化的管理模式，需要根據(jù)檢察機關(guān)內(nèi)部不同崗位的工作特點和屬性，制定相應的檢察人員分類管理制度，”[5](p58-p64）從而突出檢察官的司法官地位，防止外界對檢察工作的非法干預。因此，也需要通過堅持和完善檢察官懲戒制度，強化符合檢察官職業(yè)特點的司法責任追究制度，破解檢察工作中的權(quán)責平衡難題，構(gòu)建新型檢察權(quán)運行監(jiān)督管理體系。

（二）堅持和完善檢察官懲戒制度是強化檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要舉措

隨著新時代國家監(jiān)察體制改革和派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革的不斷深化，紀檢監(jiān)察監(jiān)督由內(nèi)外合一的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為外部監(jiān)督，“同體監(jiān)督”變?yōu)椤爱愺w監(jiān)督”，且上下級檢察院派駐的紀檢監(jiān)察機構(gòu)，沒有隸屬關(guān)系，主要是對駐在單位檢察人員違反黨紀、政紀的行為進行橫向監(jiān)督，無法完全取代檢察機關(guān)內(nèi)部司法責任追究和檢察官懲戒工作。如果沒有以追責懲戒為重要手段的檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督補位，既會使檢察權(quán)運行出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)，又會使檢察機關(guān)履行全面從嚴治黨、全面從嚴治檢主體責任缺少了重要抓手。

當前，檢察人員利用檢察職權(quán)違紀違法的問題，還沒有得到根本遏制。以2018 年度為例，雖然反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局等部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸各級監(jiān)察委員會，但全國檢察機關(guān)仍有774 名檢察人員因違紀違法行為被查處，同比上升44.4%[8]。應對新形勢，檢察機關(guān)在自覺接受紀檢監(jiān)察機關(guān)及其派駐機構(gòu)的外部監(jiān)督的同時，構(gòu)建科學合理的司法責任認定和追究、錯案責任倒查問責和檢察官懲戒工作機制，加強內(nèi)部監(jiān)督，勢在必行。

（三）堅持和完善檢察官懲戒制度是適應司法工作規(guī)律和檢察職業(yè)特點的需要

檢察官職業(yè)具有獨立性、專業(yè)性及主觀判斷性，檢察官作為一個專業(yè)化的群體，分享著共同的知識與理念[9](p3-p8），在辦理司法案件時，必須面對政治效果、社會效果和法律效果的綜合考量標準以及追責懲戒等思想牽絆，既要具備較高的法律專業(yè)素養(yǎng)、獨立的判斷能力，又要承受著情理法的考驗和糾結(jié)。同時，法律專業(yè)的理性，要求對被評判行為的認定和處置也保持高度理性，因為法律具有一定的概括性、模糊性和滯后性。面對錯綜復雜的案情和“偽裝”的事實，檢察官做出決定，不能單純依靠法律條文的“搬運”和“植入”，而是結(jié)合罪與非罪的證據(jù)、自身思悟、個人經(jīng)驗及相關(guān)社會因素等，對案件進行抽絲剝繭、邏輯推理及綜合分析判斷的過程，自然會出現(xiàn)認知程度的差異，對一些事實認定及法律適用存在不同的理解和認知也就在所難免。這就是說，由于一定歷史階段人類認識客觀事物的能力有限，即使檢察官恪盡職守，也有可能出現(xiàn)認知和判斷偏差，進而導致錯案發(fā)生。因此，在檢察官履行職責過程中，只要盡到必要的注意義務，沒有故意或重大過失的，就應當不承擔司法責任?；诖?，實施懲戒一定要區(qū)分并掌握好認識問題與故意違法或重大過失的界限，一定要區(qū)分并掌握好錯案與違反一般道德規(guī)范的界限，一定要區(qū)分并掌握好司法責任與司法瑕疵的界限。如果只是單純根據(jù)結(jié)果無限追責或隨意追責，不僅勢必會導致檢察官不敢或不愿發(fā)揮主觀能動性正確履職，而且甚至會迫使檢察官不得不采取一些違背司法規(guī)律的非常規(guī)措施來規(guī)避受到司法責任追究的風險，這樣就會使“依法獨立公正行使檢察權(quán)”大打折扣，從而影響到司法職業(yè)的應有穩(wěn)定性和公信力，這就決定了檢察官職業(yè)有別于其他職業(yè)，對檢察官的追責懲戒程序和司法責任的承擔方式，也應有異于其他公職人員。

（四）堅持和完善檢察官懲戒制度是提高司法追責公信力的必然舉措

檢察官懲戒制度以專業(yè)的懲戒機構(gòu)為載體，通過專業(yè)懲戒機構(gòu)作出專業(yè)判斷，取代非專業(yè)判斷，有利于促進檢察官認知的專業(yè)化。經(jīng)由專業(yè)機構(gòu)給出的懲戒結(jié)論，一般更恰當和更理性，能避免錯誤成本的出現(xiàn)或增大[10](p65-p69）。對于檢察官履職行為的判斷，應當交由專業(yè)人士負責，只有專業(yè)判斷才能推動檢察官履職認知的專業(yè)化。

首先，檢察官司法辦案活動是一個復雜的過程，違反檢察職責行為是否構(gòu)成故意或重大過失，需要經(jīng)過法律專業(yè)人士審查，才能做出準確的判斷。一般而言，檢察官懲戒委員會由政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強、職業(yè)操守好的人員組成，包括來自人大代表、政協(xié)委員、法學專家、律師的代表以及檢察官代表，檢察官代表應不低于全體委員的50%。具有很強的專業(yè)性和廣泛的代表性，能夠尊重檢察官職業(yè)特點和司法工作規(guī)律，由其對檢察官違反檢察職責行為進行審議，更加具公正性和權(quán)威性，其專業(yè)判斷有利于對檢察官的懲戒處理更加客觀公正、更加精確可信。“從專業(yè)的角度進行審查認定，不僅能督促檢察官遵從評判結(jié)果，并履行檢察職責，而且能增強民眾對評判結(jié)果的認同感。”[5](p58-p64）

其次，檢察官懲戒委員會作為審查認定機構(gòu)，其組成人員既不全部隸屬于檢察機關(guān)，又不全部隸屬于國家監(jiān)察和行政等機關(guān)，對于冤、假、錯案或者有爭議案件的責任追究，由其審查認定并提出意見，更能體現(xiàn)公正性和中立性，更容易獲得社會公眾的信賴和贊許。

另外，通過檢察官懲戒程序，審查認定檢察官是否存在違反檢察職責的行為，也有利于保護當事檢察官的合法權(quán)益，尤其是對于錯案是否存在故意、重大過失或者檢察官對于調(diào)查事實提出異議的，經(jīng)由聽證程序，調(diào)查方和當事檢察官就違法行為和主觀過錯進行舉證、質(zhì)證，檢察官懲戒委員會居中裁判，其審查認定的結(jié)論，也更為客觀公正及更加公平公允。

四、完善檢察官懲戒制度的對策建議

新修訂的《檢察官法》自2019年10月1日起正式實施，充分吸收了本輪司法體制改革的成果，以立法的形式確立檢察官懲戒制度，明確規(guī)定由檢察官懲戒委員會從專業(yè)角度，審查認定檢察官是否存在違反檢察職責的行為后，由人民檢察院依據(jù)有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應處理，實際上其存續(xù)問題已經(jīng)得到確認。因此，治本之策就在于：繼續(xù)堅持和完善檢察官懲戒制度，努力實現(xiàn)新時代國家監(jiān)察體制改革與司法體制改革的合理配套和有效銜接，明確檢察官懲戒委員會審議程序前置原則。

（一）明確檢察官懲戒委員會審議程序前置原則

建立檢察官懲戒制度是黨中央的重大決策部署，檢察機關(guān)應不折不扣地加以貫徹落實。檢察官懲戒委員會審議程序前置是檢察官懲戒制度的核心之所在，但《監(jiān)察法》實施后，監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)對此理解存在較大爭議，導致檢察官懲戒與紀檢監(jiān)察程序難以有效銜接。解決爭議的關(guān)鍵在于：如何正確理解和適用《中華人民共和國立法法》第九十二條的規(guī)定“特別法與一般法、新法與舊法”的適用原則①《中華人民共和國立法法》第92條規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！薄ｋm然在中央司法改革文件中，有關(guān)檢察官懲戒的制度設計文件是在《監(jiān)察法》施行之前頒布的，但是《檢察官法》又在《監(jiān)察法》實施后進行了修訂。修訂后的《檢察官法》對檢察官懲戒與《監(jiān)察法》對公職人員調(diào)查處置的規(guī)定，兩者之間是特別規(guī)定與一般規(guī)定、新的規(guī)定和舊的規(guī)定的關(guān)系。據(jù)此，對于相同事項，按照“特別法優(yōu)于一般法”“后法優(yōu)于先法”的原則，無論是監(jiān)察機關(guān)，還是檢察機關(guān)，對于檢察官違反檢察職責的行為進行處置，均需經(jīng)過檢察官懲戒委員會的審查認定程序，修訂后的《檢察官法》實際上已對監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的爭議，作出回應。

為消除認識和理解上的分歧，應當在《政務處分法》中明確規(guī)定：處分決定機關(guān)對于檢察官違反《檢察官法》第四十七條第四項、第五項規(guī)定的違反檢察職責的行為作出政務處分，需經(jīng)檢察官懲戒委員會審查認定。通過《政務處分法》進一步確立檢察官“非經(jīng)檢察官懲戒委員會審議不受懲戒”的原則，從而實現(xiàn)《監(jiān)察法》與《檢察官法》之間的有效銜接。這樣，既實現(xiàn)了檢察官懲戒與紀檢監(jiān)察程序的銜接，又引入外部監(jiān)督機制，確保處理結(jié)果客觀公正，有利于保障檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)。

（二）明確調(diào)查主體實行“雙軌制”

按照《懲戒意見》的規(guī)定，檢察官懲戒委員會根據(jù)調(diào)查情況，依照程序進行審議，但其本身沒有受理線索和調(diào)查的職責權(quán)限，即“懲戒委員會不直接受理對法官、檢察官的舉報、投訴。”

《監(jiān)察法》第三條規(guī)定了各級監(jiān)察委員會職權(quán)范圍②《中華人民共和國監(jiān)察法》第3條規(guī)定：各級監(jiān)察委員會“對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作。”，我國的各級檢察機關(guān)是代表國家依法行使檢察權(quán)的國家機關(guān)，我國的各級檢察官是“行使公權(quán)力的公職人員”，必須接受我國各級監(jiān)察委員會的監(jiān)察。因此，我國的各級監(jiān)察委員會除了調(diào)查各級檢察官“職務違法和職務犯罪”外，“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實施違反檢察職責的行為”，也屬于監(jiān)察機關(guān)的管轄范圍，這就出現(xiàn)了檢察官“實施違反檢察職責的行為”的調(diào)查主體既是監(jiān)察機關(guān)，又是檢察機關(guān)檢務督察部門的情況，故期盼我國各級監(jiān)察委員會應與我國檢察機關(guān)檢務督察部門應建立銜接機制：我國各級監(jiān)察委員會對“檢察官在檢察工作中違反法律法規(guī)，實施違反檢察職責的行為”調(diào)查完畢后，應將調(diào)查結(jié)果提交給檢察官懲戒委員會審查認定，否則，如果監(jiān)察機關(guān)不經(jīng)檢察官懲戒委員會審查認定，就自行處置，檢察官懲戒委員會就失去了應有的作用和存在價值。

然而，《懲戒意見》只把人民檢察院作為調(diào)查主體的規(guī)定，明顯與《監(jiān)察法》相悖，需作適當修改?！墩仗幏址ā访鞔_公職人員有違法行為的，任免機關(guān)、單位可以履行主體責任，對公職人員給予處分。同時，也確定了同一違法行為不重復處分的原則。據(jù)此，可以調(diào)整為兩者皆可作為調(diào)查主體，實行“雙軌制”，不宜相互排斥，按照干部管理權(quán)限和違反檢察職責行為的性質(zhì)、類型，由監(jiān)察機關(guān)及其派駐機構(gòu)與人民檢察院分別管轄，這樣，既緩解監(jiān)察機關(guān)辦案壓力，又充分發(fā)揮了人民檢察院專業(yè)性的司法辦案內(nèi)部監(jiān)督的作用。

從干部管理權(quán)限出發(fā)，對地方黨委管理的擔任院級領(lǐng)導職務檢察官的調(diào)查，以當?shù)乇O(jiān)察機關(guān)為主，上級人民檢察院配合。必要時，經(jīng)過雙方協(xié)商，由上級檢察院為主調(diào)查；本級人民檢察院管理的檢察官，以本單位為主調(diào)查。調(diào)查終結(jié)后，再統(tǒng)一由省級人民檢察院提請本級檢察官懲戒委員會審查認定。與此同時，從違反檢察職責行為的性質(zhì)和類型的角度出發(fā)，考慮到故意違反法律法規(guī)辦理案件的行為，往往與其他違紀違法行為，比如，受賄、徇私枉法等交織在一起，以監(jiān)察機關(guān)調(diào)查為主，較為適宜；重大過失行為往往是以單一違紀行為為主，這也是懲戒委員會審查認定的重點，由于專業(yè)性較強、爭議較大，在實踐中，難以與一般過失行為進行區(qū)分，宜以檢察機關(guān)檢務督察部門調(diào)查為主。

在實踐中，由于違反檢察職責行為較復雜，未經(jīng)調(diào)查，故意與過失不太容易區(qū)分開來，檢察機關(guān)檢務督察部門在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)違反檢察職責行為以外的其他違法行為以及違反黨紀行為的，經(jīng)雙方協(xié)商，由紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查更為適宜的，可將線索移送給紀檢監(jiān)察機關(guān)。由于違反檢察職責行為的復雜性，檢察機關(guān)檢務督察部門與監(jiān)察機關(guān)要兼顧兩個層面的分工原則，在初核、立案、調(diào)查等環(huán)節(jié)要加強溝通與協(xié)商，防止重復調(diào)查，加強協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力。

（三）保持檢察官懲戒尺度的一致性

檢察機關(guān)檢務督察部門和監(jiān)察機關(guān)調(diào)查核實檢察官違反檢察職責行為、作出懲戒決定以及懲戒委員會審查認定是否構(gòu)成故意或重大過失時，均需堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)檢察職業(yè)特點，堅持實事求是、客觀公正，堅持責任和過錯相結(jié)合，堅持懲戒和教育相結(jié)合。既要對司法腐敗問題“零容忍”，又要穩(wěn)妥審慎，準確把握司法責任界定尺度，支持和保障檢察官大膽履職?？紤]到檢察機關(guān)制定的規(guī)范性文件不在監(jiān)察機關(guān)的適用范圍內(nèi)，為實現(xiàn)懲戒標準和尺度的高度統(tǒng)一，宜由最高人民檢察院依照《檢察官法》第五十二條的授權(quán)規(guī)定①《中華人民共和國檢察官法》第52條：檢察官懲戒委員會審議懲戒事項的具體程序，由最高人民檢察院會商有關(guān)部門確定。，會商國家監(jiān)察委員會等有關(guān)部門，以聯(lián)合發(fā)文的方式，統(tǒng)一規(guī)定檢察官懲戒事由和司法責任豁免的具體情形、懲戒處理依據(jù)、責任劃分原則、懲戒工作程序以及符合檢察職業(yè)特點的懲戒措施等，防止出現(xiàn)懲戒事由、問責標準不一致的情況，從而落實司法責任制改革的要求，促使檢察官在其職責和授權(quán)范圍內(nèi)主動擔當作為，依法獨立公正行使檢察權(quán)，維護社會公平正義。