內部治理視角下獨立學院章程文本的比較分析

陳冬

[摘 要]課題組通過對江蘇省10所獨立學院章程文本內容進行梳理和比較分析，研究和探討了獨立學院內部治理問題，并嘗試對獨立學院章程建設與內部治理提出一些思考。

[關鍵詞]獨立學院;內部治理;高校章程

[中圖分類號] G64 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2020）12-0023-06

隨著高校擴招和高等教育大眾化、普及化的推進，我國獨立學院作為高等教育的重要組成部分得到了快速發展。江蘇是最早開始探索獨立學院辦學模式的省份之一。2017年，江蘇省共有獨立學院25所，數量居全國第一。2017年江蘇省《關于加快推進獨立學院規范發展的意見》要求獨立學院完善內部治理結構，規范合作辦學協議，修訂完善章程，這與黨的十九大提出的“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”不謀而合。

獨立學院內部治理就是通過把高校內部政治權力、行政權力、學術權力、監督權力等權力體系進行合理分配，追求高校發展與治理過程中利益主體的共同參與，妥善解決相關問題，推動高校發展。獨立學院章程是進行內部治理的先決條件和條例規范，強化獨立學院章程建設對深化獨立學院內部治理機制改革，促進獨立學院依法辦學、建設現代大學制度、健康持續發展都具有重要的現實意義。2008年《獨立學院設置與管理辦法》就明確提出獨立學院要依法設立章程，2018年《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》又一次重申舉辦者要依法制定學校章程。因此，現今獨立學院章程建設現狀怎樣，如何通過獨立學院章程建設來完善其內部治理值得研究。

一、江蘇省獨立學院章程的公開情況

以2019年7月為時間節點，筆者進入江蘇省25所獨立學院官網，搜索公開信息、制度匯編等內容，章程的查詢情況如表1所示。能找到章程名目并能成功下載的有10所學校，占比40%，剩余15所學校要不是沒有章程下載名目就是有名目卻無法正常下載閱讀，占比60%。同時，筆者還通過官網查詢了南京大學、東南大學、南京理工大學、南京林業大學、常州大學、蘇州科技大學等江蘇省25所一本高校，找到章程名目并能成功下載的有24所，占比96%，只有南京審計大學能看到章程名目但未能正常下載。

由此分析，從章程的網上信息公開情況來看，江蘇省獨立學院官網公開程度低，明顯落后于一般重點公辦院校。很多獨立學院的章程建設一直處于“停滯”狀態，除了學校申報用一下后就被束之高閣。學校領導認為其是機密文件，不得公開翻閱，更別談按章程辦事，因此導致章程的功用未能發揮。

二、江蘇省10所獨立學院章程綱目的比較分析

鑒于江蘇全省25所獨立學院的數量過大，網上搜索也只查詢到10所學校公開了章程，故本文選取該10所學院作為主要的調查樣本，以小見大分析江蘇省獨立學院內部治理中的章程建設情況。具體樣本對象為：東南大學成賢學院（簡稱成賢學院）、南京信息工程大學濱江學院（簡稱濱江學院）、南京師范大學中北學院（簡稱中北學院）、南京師范大學泰州學院（簡稱南師泰院）、南京財經大學紅山學院（簡稱紅山學院）、南京醫科大學康達學院（簡稱康達學院）、江蘇師范大學科文學院（簡稱科文學院）、江蘇大學京江學院（簡稱京江學院）、蘇州科技大學天平學院（簡稱天平學院）、蘇州大學應用技術學院（簡稱蘇大應用），10所獨立學院章程綱目統計情況詳見表2。

由此分析，部分學院的章程內容設置過于簡單、內容不夠全面，一些非常重要的內容未體現在章節中或者一筆帶過，在章程正文中亦不曾提起。

三、江蘇省10所獨立學院章程中治理決策方面的比較分析

獨立學院內部治理內容主要分為決策、執行、管理、監督4個部分。10所獨立學院在章程中明確表示董事會（理事會）為本校的決策機構。

1.董事會（理事會）人員組成的情況。據表3可知，1所學校未規定董事會（理事會）成員總數，2所學校未規定董事會（理事會）成員的來源構成。董事會（理事會）的成員組成主要有舉辦者（包括出資者）、院長、黨委書記、教職工代表、社會中立人士，有些學校規定得非常明確，有些學校則規定得較寬泛。

2.董事會（理事會）職權的情況。從表4可得知，10所學院全部都對董事會（理事會）審議本校計劃、制度、院長管理、編制預決算職權進行了規定，60%～90%的學院規定了章程修訂、學院變更終止、機構設置、罷免增補理事、制訂報酬等職權，30%～40%的學院還設置了管理層考評、資產管理、籌借辦學經費、教育教學問題管理的職權。

由此分析，整體看，有些院校對董事會（理事會）的組成規定不夠全面、明確和細化，職權表述大同小異，甚至還存在如章程修訂、學院變更終止、機構設置等部分重要職權缺失的情況。

四、江蘇省10所獨立學院章程中治理執行方面的比較分析

1.院長（校長）管理層。10所獨立學院章程中的執行高層機構全部采用院長負責制，中北學院、南師泰院、天平學院還專門設置了管理層條目，規定學院管理層由院長、書記、副書記、副院長及其他主要管理人員組成，是董事會（理事會）下設的執行機構，全面負責學院的業務工作和運行管理。由表5可知，90%以上高校都賦予院長組織實施董事會（理事會）決議、實施發展規劃、制訂實施工作計劃、日常教學行政管理工作、任免教職員工的權限，總結的14項職權中有11項職權70%以上的學院都進行了設置，部分學院還設置了代表學院簽署相關文件、特別裁決權和處置權。

2.其他部門。以院長（校長）為核心的管理層之外還有很多執行部門，部分高校在章程中進行了明確規定，尤以南師泰院、中北學院、康達學院3所高校凸顯。南師泰院章程規定設置黨政管理機構（中國共產黨基層黨組織）、群團組織（工會、共青團、學生會）、教學單位（二級院、系、部）和其他機構（行政、黨委工作專門領導小組或專門委員會），并細化相關要求。中北學院章程規定建立、加強與健全中國共產黨和中國共產主義青年團的基層組織，成立學生會，設置由各學科專家和相關管理干部組成的學術委員會、教學委員會、學位評定委員會、職稱評定委員會等學術組織，建立教職工代表大會制度，舉辦黨政聯席會與院長辦公會，設立內部行政管理機構。

由此分析，少部分學院章程文本專門設置了執行管理層或管理體制的章節綱目，介紹也相對詳細，非常重視內部治理的管理層和職能部門，但有很多學院并無專門的章節，對學術委員會、教學委員會、學位評定委員會、職稱評定委員會等學術組織的重視度也不夠，只有30%的院校重點規定了這部分組織。

五、江蘇省10所獨立學院章程中其他治理參與主體的情況

1.黨組織。2014年中共中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》強調和明確黨委領導下的校長負責制是黨對國家舉辦的高校實施領導的根本制度。同樣，獨立學院的黨組織定位也值得研究，從表6可知，50%的學院在章程中提及黨組織的設置、定性與職權等，但還有50%的院校對此并無相關規定。

2.教職工與學生。教職工與學生，是獨立學院內部治理中非常重要的主體，是決策最基層的執行力量，更是決策執行的直接反饋。如何提高學生與教職工的參與度、參與效果、參與滿意度等，直接反映該校內部治理水平與效果。

在10所獨立學院章程文本中，60%的學院并未提及教職工主體，只有中北學院、南師泰院、康達學院、蘇大應用、成賢學院4個院校在章程中體現。其中南師泰院、康達學院的章程中對教職工主體規定的內容最為詳細，既涉及學院對教職工的重視態度、管理制度，也重點提到教職工的權利與義務。如康達學院章程中提到：“教師是康達學院辦學的主體，學院應尊師重教，以提高教師素質，改善教師的工作條件和生活待遇為重點，做好教師職務評聘、教職工聘用考核等管理制度，積極維護學術民主和學術自由，弘揚優良校風、教風和學風，堅決反對和制止各種形式、各種程度的學術腐敗和學術不正之風。”特別值得一提的是，南師泰院、康達學院在教職工權利中規定“可以知悉學校改革、建設和發展及關涉切身利益的重大事項，可以參與民主管理和民主監督，對學校工作提出意見和建議”，這對獨立學院內部治理的開展具有重要的意義，詳見表7。

從表8梳理情況看，與教職工主體情況有些類似，只有中北學院、南師泰院、康達學院、蘇大應用四所學院對學生主體權利內容進行了規定。其中有2所學院提到學生的概念界定，提到學生是指享有學籍的。只有1所學院規定學生可以參與學校管理，對學校與學生權益相關事務享有知情權、參與權、表達權和監督權。

3.監事會。要想獨立學院依法治校，依章治校，缺少不了組織監督和民主監督。監事會是獨立學院最直接的、權力最高的專門監督部門，是分權與制衡的核心部門，是防止獨立學院滋生腐敗最直接有力的武器。

從表9可以看出，80%的學院設置了監事會，監事人數與組成規定不一，其中成賢學院、康達學院對組成人群及數量有明確規定，濱江學院、紅山學院、科文學院都提到“監事在舉辦者（包括出資者）、本單位從業人員或有關單位推薦的人選中產生”，但文中提到的“有關單位”并不明確。中北學院提到的“監事由舉辦者委派、學院職工中產生或更換”，但后又提到“監事中的教職工代表、學生代表不少于 1 人”，有一定的歧義，不過其是唯一提到監事中有學生代表的。從表10可知，各學院關于監事會職權規定都是大同小異，都提到了前3個職權，只有成賢學院、康達學院沒有規定監事會可以列席董事會（理事會）會議，同時成賢學院還規定對違反法律、法規、學院章程或舉辦方指令的董事、院長，監事會有提出罷免建議的權力。

綜上可知，江蘇省獨立學院章程中對黨組織主體的重視度不夠，很多高校并未提及。在教職工與學生參與主體這塊，重視性也非常差，保障內容不夠全面，程序保障性也較低。但可喜的是，還有少部分學院的章程中非常重視教職工與學生在高校內部治理中的參與價值，并明確了相關參與權利。在監事會主體方面，大部分院校都明確了機構、人員和職權，但也發現部分院校并未按照國家和高校內部治理的需要設置，或是設置了卻只是個擺設。

六、江蘇省10所獨立學院章程中資產管理方面的比較分析

經費、資產、財務管理制度是獨立學院內部治理客體的重要內容，決定著高校教育、教學、科研、教職工待遇、廉政等方面的發展。

從表11看，10所學院都對經費來源、財務資產管理制度、稅務會計監督、教職工待遇4個方面進行了規定，80%的學院對經費用途規定“不得分紅、換屆或更換法定代表人之前進行財務審計”進行了要求。只有20%的學院規定了舉辦者是否可以要求取得回報，如康達學院規定“舉辦者不要求取得回報”，成賢學院規定“學院在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，舉辦方可以根據國家的相關規定從辦學結余中取得合理回報”，蘇大應用雖未規定，但是明確要求“學院在學費收入中提取不少于5%的資金用于教師隊伍建設，提取10%的資金作為學院發展基金，用于學校的建設、維護和教學設備的添置、更新”。另外，濱江學院、 科文學院提到“捐贈人有權查詢捐贈財產使用、管理情況并提出意見和建議”，成賢學院還提到“學院不得以學院財產為任何單位或個人提供任何形式的擔保”。

由此分析，江蘇省獨立學院章程中財產管理方面對相關基本問題都有規定，部分學院非常重視學院發展，非常詳細地規定了辦學經費的比率保證教育教學。但也還存在一定問題，如“對舉辦者是否可以要求取得回報”這一涉及獨立學院辦學性質和分類轉型的重要問題并未規定。

七、內部治理視角下推動獨立學院章程文本建設的思考

通過對江蘇省獨立學院章程文本建設現狀的比較分析，筆者有些淺薄的思考。獨立學院在快速發展與轉設的轉折期，內部治理的問題急需解決，可從重視、更新完善、公開章程并按章程管理執行著手，多元利益主體參與，優化內部治理結構，保障師生權益，加強監督，提高學院聲譽，實現獨立學院的內涵式發展。

1.獨立學院須提高對章程的重視。制定章程是法律規范的強硬規定，同時也是獨立學院發展前進的必經之路與重要制度保障，獨立學院須提高對高校這一“憲法”的重視，從制度上引導高校治理優化，從戰略上推動創建省一流或國家一流高校。

2.獨立學院須更新、完善章程，明確辦學性質，凸顯自身特色。獨立學院應該根據最新國家政策要求，遵循社會發展和教育新趨勢，在高校分類管理背景下，明確辦學是營利性還是非營利性的性質，進而相應調整內部治理管理規定，突出重點，凝練本校特色。

3.獨立學院須公開章程，突出保障師生權益，嚴格依章治校，加強監督規范內部治理。在信息化的社會中，遮遮掩掩保守的態度已經被社會所鄙棄，也不符合法律條文規定，章程屬于機密文件的思想不應再出現。師生在獨立學院中占絕對數量，獨立學院在后續更新完善章程時必須重視師生權益條款的規定，并加強程序化保障。同時，對于決策和執行主體，獨立學院要實施上下內外結合，監督其是否依章而行，并建設完善的反饋、調查、修正和懲罰機制。

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[責任編輯：鐘 嵐]