石獅市土地招拍掛的實踐與淺思

蔡子猛

石獅市土地收購儲備發展中心

1 引言

石獅市為福建省下轄縣級市，由泉州地級市代管，于1987年12月自晉江市析置，1988年10月正式掛牌成立。石獅是全國百強縣，是福建綜合改革試驗區、著名僑鄉。位于環泉州灣核心區南端，市域三面環海，北臨泉州灣，是一座美麗富饒的城市。石獅海岸線長67.7km，島礁54 個，全市陸域面積160km2，總面積189.2km2，常住人口約55萬人。

這些年，石獅市的土地招拍掛工作取得了不少成績，一定程度優化了當地土地資源配置，為促進石獅經濟與社會發展發揮了重大作用。

2 石獅土地招拍掛制度形成及主要做法

2.1 石獅土地招拍掛制度形成

石獅建市初期，其土地使用制度是無償、無限期、無流動的行政劃撥使用制度，這種土地劃撥使用制度主要問題是土地資源配置不合理、土地利用效益低、土地產權關系混亂等。到90年代初，隨著我國對城鎮土地使用制度進行改革，隨著《土地管理法》等法律法規的相繼出臺，土地有償、有限期、可依法進行土地交易的有償使用制度開始逐步建立起來。在這階段，石獅作為改革開放的前沿陣地，迎來了城市快速發展與外商投資熱潮，開始對商住辦用途等房地產用地采取有償的協議出讓方式，但工業用地仍主要采用劃撥方式供應（有償劃撥，劃撥地價不低于土地取得成本）。進入新世紀，石獅市開始嘗試進行土地公開招拍掛出讓。2001 年7 月，石獅舉行第一次經營性商住用地公開拍賣，拍賣地塊位于湖濱街道辦九二路東段，由自然人競得；2005年8月，舉行第一次經營性用地公開掛牌出讓活動，地塊位于靈秀鎮九二路塔前段，由深國投公司競得并建成沃爾瑪商場；2008年4月，在市行政服務中心舉行第一次工業用地公開掛牌出讓活動。從此，石獅土地公開招拍掛出讓制度初步形成并不斷發展。

2.2 土地招拍掛的主要做法

（1）建立機制：市政府成立由市長任組長的用地聯席會及地價委員會領導小組，作為決策機構，統一研究決定本市國土資源土地出讓相關事項，市國土資源主管部門作為土地招拍掛出讓實施主體，負責擬定年度供地計劃及具體用地項目招拍掛出讓方案，由市土地儲備中心具體承辦實施土地招拍掛出讓活動。

（2）嚴把“三關”：在土地招拍掛出讓工作中，嚴把“三關”：一是嚴把源頭關，政府壟斷土地一級市場，統一規劃、開發、管理。二是嚴把儲備關，即實行“一個池子蓄水”。根據城市發展需求，制定年度土地儲備計劃，綜合考慮土地地理位置、環境條件、資產效益、市場風險等，采取征收、收購、收回、置換等多種形式儲備各類用地。三是嚴把出讓關，即堅持“一個龍頭放水”，杜絕多頭供地。

表1 石獅市2008～2020年土地掛牌出讓活動情況匯總表

表2 石獅市2014～2020年土地拍賣出讓活動情況匯總表

（3）歷年來招拍掛成交情況：本人自2002年底調入市土地儲備中心以來，一項主要工作是負責組織實施全市土地招拍掛出讓具體活動。自2008年起，累計通過公開掛牌方式組織主持舉行92 場次掛牌會，出讓各類建設用地331 宗，成交面積1002.08公頃，成交總價款171.4 億元；自2014 年起（2014 年之前委托拍賣機構），累計通過公開拍賣方式組織主持舉行26場次拍賣會，出讓各類經營性用地35 宗，成交面積89.53 公頃，成交總價款77.2億元。如表1、表2所示。

表1、表2 中數據，反映了我市土地市場招拍掛制度建設的成果，充分體現出土地招拍掛制度在土地資源配置方式中的重要作用。

3 取得的成效

土地招拍掛在促進社會經濟發展等方面發揮了重大的作用。主要表現在：首先，規范土地市場，形成公平競爭機制。通過招拍掛方式推出地塊，通過網絡、報紙等方式進行出讓公告，保證了信息的公開性。其次，防治腐敗滋生，實現土地資產價值，使土地資源配置過程處于社會監督之下，克服了行政審批暗箱操作帶來的弊端。再次，轉變政府職能，適應社會發展需要。最后，通過優化土地資源配置，帶動相關產業發展，特別是房地產市場，通過市場公平競爭，使競買人更有充足時間踏勘現場及測算成本，為房地產企業提供平等機會，有利于打破地域限制，讓更具專業化、規模化、社會責任感的企業成為市場的主流。

自2012年起，不斷有全國性房地產企業陸續關注石獅土地市場，相繼引來了萬科、恒大、碧桂園、世茂、奧園、龍湖、旭輝、中梁等，還有本省正榮、陽光城、金輝等以及本土建德、百宏、鼎盛等優質房地產企業參與，提升了城市建設水平及住房品質，促進了石獅房地產市場的健康發展。

4 存在的問題

在土地招拍掛實踐中，仍存在著一些不可忽視的問題。

4.1 操作不規范、違背公開公平公正原則

全國范圍內，特別是經營性土地出讓中，少數市縣仍以“招商引資”為名，先行立項、先行選址、為特定競買人設定競買條件，預先確定用地者和地價；不按規定公開出讓信息或信息公開不及時、不充分；存在假招標、假掛牌、假拍賣或陪標、串標；極少數領導干部仍通過打招呼、批條子等形式違規干預和插手經營性土地出讓等違規行為。

在2014年福建省經營性土地出讓專項巡察反饋中，也反映出當時一些縣市土地招拍掛出讓工作的不規范做法。比如，在土地出讓公告中明確項目需達到一定數量的營業額、納稅額、產值等；或建設方面需達到特定配套建筑、建筑規模、建筑高度等。

4.2 過分強調市場化配置，卻弱化土地“資源稟賦”屬性

按照市場經濟“價高者得”原則確定土地競得人，過分強調土地資源的經濟屬性，而忽視土地資源的“社會公共”屬性。在政府、企業、公眾三大主體中，只有政府、房地產企業的利益得到滿足，公眾利益被忽視或不能被充分滿足，這種資源分配不均最終導致社會貧富分化加劇，導致社會不穩定因素增加。

4.3 地價調控機制不完善，警惕地價被哄抬

土地價格是國民經濟的重要價格之一，也是衡量經濟是否健康發展的重要指標。土地出讓是政府管理經濟，進行宏觀調控的重要手段。土地價格的不斷上漲會造成社會整體成本的上升，加重企業負擔，并最終影響到各產業的良性發展。土地價格的飛漲，在一定程度上說明政府對基礎資源控制力的減弱。

5 建議和意見

5.1 轉變政府職能，加強監督保證機制

完善土地資源調配制度，一方面，要發揮市場經濟對土地資源調配的基礎性作用；另一方面，少數官員和不法房地產商勾結，導致假招標、假掛牌、假拍賣時有發生。作為規則的制定者和組織者的政府必須加強自身的監管，在招拍掛出讓流程中加強透明與監督的機制尤為重要。

5.2 完善地價管理機制，防止地價上漲過快

土地招拍掛出讓，是否會引發土地價格的上漲，從而導致房地產價格快速上漲，一直是社會各方爭論的焦點。短期內土地拍賣的高價成交會增加政府財政收入，但長期來看，其實是飲鴆止渴，放眼大時間周期，土地價格過高是不利于地產企業的良性發展的，也不利于購房者利益的保護。近期，一些地方采取“限房價競配建”、“限房價競地價”等新招拍掛出讓方式，當拍賣競價達到競價上限，采用“搖號方式”確定競得人，以防止土地價格的非理性上漲。我市于2017 年6 月，首次對拍賣出讓兩宗土地采取“限房價競地價”及達到競價上限采用“搖號方式”確定競得人的調控做法，有效防止了土地價格的非理性上漲，穩定了房價，取得了較好地成效。

5.3 完善土地交易平臺，建立批后監管機制

完善土地交易平臺，創新推行土地網上掛牌拍賣出讓方式。一方面要充分發揮信息化的優勢，不斷完善土地交易平臺及交易方式。另一方面，要完善土地出讓監管，在規劃驗收、土地核驗等方面不斷完善對土地出讓合同條款細則的落實，對項目開發建設情況等進行及時跟蹤管理，同時加大對違法行為的處罰力度。

6 結束語

土地招拍掛出讓制度的建立，對于規范土地市場、提高政府對土地資源的管理水平、促進房地產市場的健康有序發展等方面具有重要意義，但是土地招拍掛制度自身也存在著種種問題。本文通過回顧我國土地招拍掛制度的發展歷程，結合石獅市具體情況，分析作者在組織實施招拍掛出讓實際工作中碰到的問題及思考，并對完善招拍掛出讓制度提出了觀點與看法。