流域生態補償的含義及特點

張景然 田欣宇

（山東理工大學，山東淄博255000）

1 流域生態補償的內涵

概括地說，流域生態補償概念包括2層意義，即人類與水的關系、人與人的關系。其中，人與水之間的關系，是流域生態補償的本質性問題，是對流域生態環境的補償；人與人之間的關系，是流域生態補償的延伸層面，是流域生態保護的外部化、對流域生態補償更為深入的理解。流域生態補償的目的在于保護流域的生態系統功能，積極地促成人類與自然的和諧關系［1］。作為制度，其把流域生態系統的服務價值或生態保護、生態損壞和發展機會成本作為依據，并通過財政、稅收、市場等一系列手段，最優化生態保護者與受益者、破壞者的經濟利益關系，從而使生態保護者與受益者之間的關系得到最佳的平衡。這一定義包括流域生態補償定位、基本特征、補償內容、政策路徑和補償范圍等一系列重要內容，具體表現為4個特征。

第一，補償涉及的利益相關者全面。根據“誰開發，誰破壞，誰受益，誰污染，誰保護，誰恢復，誰補償，誰付費”的原則，流域環境與自然資源環境的外部費用由開發利用人承擔，實行流域生態環保職責，補償有關耗損，并為占用流域環境容量而支付費用，流域生態保護受益人有義務向流域生態保護人支付費用。

第二，補償內容廣泛。一是對已經被破壞的流域生態環境進行補償，稱為恢復和治理費用補償；二是對未被破壞的流域生態環境進行補償，即污染防治和保護費用補償；三是對因保護流域生態環境受到負面影響而遭到負面影響的居民進行補償，即發展機會的成本。

第三，補償方式靈活。根據我國情況，流域生態補償的大原則是由政府引導，市場調節，因此，補償方式包括國家財政補貼、財政轉讓支付、稅收減免、稅收返還、國家和地方扶持建設工程、技術交流及人員訓練等方面，通過生態補償政策和企業核算系統的結合以提升企業者的社會責任，引導生態補償市場化運營［2］。

第四，補償有法可依。律法為政府貫徹執行關于生態補償的方針和政策提供了保障，人們對流域資源的開發利用行為也得以規范和約束。

2 流域生態補償的不同學科詮釋

2.1 環境經濟視角下的流域生態補償

流域生態補償機制是對環境經濟“污染者支付”經典原則的延伸和應用，其涉及流域生態環境保護領域。其內容有：在一些政策措施的支持下，流域生態保護實現外部化，而生態保護的成果則由生態保護的“受益者”承擔；制度的設計會刺激這種流域生態環境的足夠供應，同時也會解決流域生態環境中這種特殊的公共物品消費“搭便車”問題［3］；制度創新為流域生態投資者提供了合理的報告，激發了流域上下游人們投資生態保護，從而使生態資本升值。

2.2 流域管理視角下的流域生態補償

在流域管理的視角下，基于可持續發展理論，利用和保護或修復水資源協議，以復原和保持流域水資源服務功能，對開發與保護工作中利益主體之間的外部問題進行補償和賠償，通過政府、市場、法律等手段，實現可持續的流域管理和水資源可持續利用。簡單地說，流域生態補償實質上是重新安置資源，調整和改善自然資源的開發使用或保護生態環境的相關生產關系，最終促進自然環境保護與社會生產力發展。

2.3 財政視角下的流域生態補償

從財政角度來看，流域生態補償研究主要是解決“如何進行補償”問題，包括政策路線選擇和資金來源管理等。以政府為主體的生態補償政策，包括公共財政、稅收及專項資金、稅收優惠及發展援助政策、經濟合作政策等，以引導市場參與生態補償政策，包括市場一對一交易、可配額市場交易、生態標志（環保）等。在資金管理上，要把握5個主要內容：一是建立公共產品標準開支體系，以確保生態系統的自然平衡；二是建立以提高資金利用績效為目的的生態補償工具系統；三是建立以衡量資金用于最終利用的生態補償標準制度；四是建立資金保障制度，以確保公共產品的基本需求；五是以提高募資績效為目的的生態服務的功能交易［4］。

2.4 社會學視角下的流域生態補償

從社會學的角度分析，流域生態補償就是基于保證公正，根據不同的利益相關人對政策的熟悉程度和態度，其與該政策的利益或與利益相關者的潛在聯合，以及其影響政策的能力，對其進行利益相關人的分析，確定其利益關系的群體和重要程度，調整相關利益者之間的利益沖突。公正原則是由受益大于成本的區域對受益小于成本的區域進行補償，也就是流域生態補償基本原則“受益者補償，保護者受益，損失者受補償”［5］。

2.5 法學視角下的流域生態補償

從法律角度研究的流域生態補償，更多地從公平和秩序的角度，研究與生態補償有關的利益關系，探討上下游流域生態資源的分配。其內涵指國家依法或社會主體依約，為達到保護和恢復資源系統，實現公正的社會目標，對危害或增加資源環境的行為，由資源環境發展利用者或其他受益者繳納稅款，或承擔支出或提供其他補償措施；對保護或建設資源環境和利益損害的主體給予一定的合情賠償。

3 流域生態補償的特點

3.1 流域生態系統服務的受益方和受損方相對明確

承受損失的區域和受損范圍內的產業規模等比較易確定，流域內提供生態系統服務的供應方也比較好明確，是因為我國每條河流的流域以及集水區的邊界劃分明確，與此同時，流域范圍內的居民數量以及分布在流域內的產業位置固定。此外，對于流域內水質、水量以及用戶用水流量的變化等監測體系正逐步完善，水價計算模型也已建立完成，因此獲益的一方額外獲益的水資源的價值也很好衡量。總的說來，受益者和受損者可以利用更客觀的損失成本和流域生態系統服務價值，通過合理談判完成對受益者的補償。

3.2 流域水質的保護和水量的控制是核心內容

流域生態系統的服務以保護流域的水質、消費、價值為主，并以保護水質、控制水量為主。de Groot的23種生態系統服務分類系統闡明，保持和提高流域生態系統服務，只需控制流域水質和水量，流域生態系統服務是“保護傘服務”的充分體現。保護流域水質和控制水量涉及土地用途轉變、工農業生產方式的轉變、排污權和水權交易。一是土地的用途轉變。流域附近的土地多用途于農業、畜牧業等對水質污染較為嚴重的產業，為了提高和維持水源質量，需向對水質影響較小的土地利用方式（如林業等）轉變；為控制流域水量，更優化地保持水土和調控徑流量，土地應由傳統的農業用途向林業用途轉變［6］。因轉變土地用途所帶來的額外成本損失和發展機會損失由土地所有者擔負，為使相關方利益均衡，流域周邊土地所有者成為受損方，應得到補償。流域生態補償中，涉及流域土地利用方式轉變的典型案例主要有澳大利亞的鹽分蒸發信托、哥倫比亞的土地征用和土地管理合約、厄瓜多爾的土地征用和水域保護、印度的土地管理合約、美國的集水區土地征用和種植合約及美國的土地征用及保護地役權等。二是工農業生產方式的轉變。為保持和改善流域水質，流域周邊傳統的工業和農林牧業生產經營方式需要向對水質影響較小的清潔生產和有機農業等生產方式轉變。高耗水的生產模式向低耗水的生產模式轉變能有效控制流域內的水量，在這一過程中，水源流經地區土地所有者將投入更多的成本并負擔相應的成本損失和發展機會損失，并得到相應的補償。流域生態補償中，涉及生產方式轉變的典型案例有美國的土壤污染物消除。三是排污權交易。為保持和改善流域水質，在一定的水環境容量下，為減少污水排放負擔和污染治理的投入成本，保障流域水質，對流域附近的產業實施排污權交易政策，并對其設置排污限額。四是水權交易。流域附近的產業可以通過水權交易制度，對其設置一定的用水額度，以實現控制流域水量的目的，在節水的同時使得產業生產方式轉變為低耗水的環境友好型。水權交易成功的典范有印度的用戶收費和可交易水權系統、南非的河流減量許可證等［7］。

3.3 流域生態系統服務的跨區流動性突出

空間流動性是大部分生態系統服務的特點，其中流域生態系統服務的流動性極強，因為流域本身就具有強流動性。而流域生態系統的改善，是因為流域內的土地擁有者轉方式、調結構、實行水權交易、積極進行排污等的行為。最后通過生態系統的可跨區性帶到了下游地區，下游地區人民由此獲利，因此下游地區的人民應補償上游土地所有者。