我國民間金融監管制度變遷的歷史演進

武漢商學院文旅產業研究中心 郝路露 葉盈瑩 胡西斌

以歷史的眼光來看，我國民間金融監管制度歷次改革和創新都是在經濟發展進入新階段或者面臨新挑戰的情形下開展的，這也在一定程度上體現了宏觀經濟形勢與我國目前的民間金融監管制度的關系。在實踐中，各國政府為了維護整個金融市場穩定的秩序，往往主觀選擇將所有類型的民間金融組織與正規金融組織置于統一的監管體系中。當正規金融在計劃經濟體制中已經形成了壟斷地位時，而民間金融在這種非市場環境下被定性為不合法金融，往往被視為地下金融的表現形式。民間金融與正規金融屬于兩種完全不同的金融制度，如果不能很好兼容而保持對立，將十分不利于金融市場的健康發展。梳理我國民間金融監管的歷史演進路徑可以發現，這其中存在一個繁榮與衰落交替演進的基本規律。不難發現民間金融監管制度的演變可以大致分為以下階段：

一、絕對禁止時期（1978年以前）

在1978年以前，我國官方對民間金融的態度始終是絕對禁止其發展。這一時期實際上可以分為兩個階段。在第一階段，新中國成立前我國金融組織形式主要以傳統的錢莊、行會、賬局和票號等為主，歷史有名的山西票號是中國金融發展的歷史鼎盛時期，可謂是中國金融逐步專業化的起端。由于這一階段還沒有專司貨幣政策和金融管制職能的中央銀行，所有的金融組織都處于政府監管之外，故而所有的金融形式都屬于民間金融，其成立及經營活動均不受政府的限制。在這一時期金融系統尚沒有建立專門行使貨幣政策制定和金融監管職責的中央銀行，政府沒有專門的監管部門對各種金融組織進行監管，故而金融系統中不存在民間金融和正規金融的區別，所有的金融活動都游離在政府規制之外。新中國成立初期，外部競爭壓力和軍事威脅給新政權帶來了極大挑戰，此時，新中國急迫想要解決的問題是，如何不依賴他國變得自我富強，因此這時候的經濟目標確定為實現國家工業化發展。但同時受缺乏資源、資本以及市場多種因素制約，影響經濟發展的原始資本積累，另外，國家對私有產權和市場機制自發交易的手段并未完全放開，無法實現重工業化。為此，政府不得不依靠金融行業的國家壟斷來強制性進行資本積累，進而人民銀行成為了金融組織的唯一形式。盡管人民銀行在這里為了服務國家戰略而作為國家壟斷產權的代表，但卻只是充當了政府部門的財務工具角色，主要職責是為政府進行資源配置服務。

二、監管較為寬松時期（1979-1995年）

隨著改革開放政策實施，長期以來被壓抑在各層次經濟體制內部的巨大能量開始釋放出來，一批非國有經濟力量蓬勃地發展起來。但是，隨之而來的問題是資金供給的不足。在當時的背景下，金融領域由國家高度壟斷，民營經濟只能轉而依靠民間金融組織解決資金問題。出于政府財政能力考慮，政府開始采用寬松的民間金融制度，一直延續到20世紀九十年代中期。從1978年到1995年，金融行業發生了巨大變化，人民銀行的絕對地位不復存在，金融多元化迅速發展，證券市場也開始發展，然而我國金融市場依然處于封閉狀態，金融市場體系不夠完善。

總的來說，這一時期民間金融的主要特點是：第一，非公開性和隱蔽性。這種隱蔽性主要體現在民間私人借貸的規模比較有限，集中的區域比較小。發生在這種小范圍的借貸完全建立在血緣、地緣和業緣等基礎上。第二，無序性和松散性。由于國家對民間金融的監管十分寬松，沒有制定相應的政策法規對其進行規范，因而該時期民間金融基本處于無序狀態。

三、監管嚴格甚至取締時期（1995-2004年）

民間金融為民營經濟的飛速發展發揮了重要作用一直是我國經濟發展中的不爭事實，這種助推作用主要體現在滿足民營經濟持續發展的資金需求。我國政府對民間金融的監管從1995年開始實施極為嚴格的監管，特別是在民間金融業務規模和地域范圍逐漸拓展后，一些錯綜復雜的信貸關系逐漸從發達地區延伸至欠發達地區，各種不同類型的人群參與進來后，交易的信息成本不斷增大，從而導致政府對民間金融的監管難度不斷加大，民間金融活動的風險爆發概率也因此越發上升。其中，較為的典型包括“福安標會風波”“平陽水頭會案”以及“蒼南礬山連環案”等，接連出現這種民間借貸違約事件并帶來眾多民間金融組織倒閉的現象引起了監管層的高度重視和警覺，最終中央政府決定對民間金融活動采取嚴格的監管。特別是在1997年爆發金融危機后，監管層對于民間金融可能帶來的風險更加敏感，進而也就采取更為嚴格的監管措施。

根據我國《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》（以下簡稱《決定》）中，除了前文所述的非法吸收公眾存款罪，全國人大常委會還將“集資詐騙罪”納入破壞金融秩序犯罪當中。自該《決定》出臺以后，我國關于民間融資的刑法監管體制構建基本完成。無論是“集資詐騙罪”“擅自發行股票、公司、企業債券罪”亦或是“非法吸收公眾存款罪”，一旦公民有實施上述行為就可能會觸犯我國《刑法》，進而受到刑事責任追究。

四、監管逐漸放開時期（2004-2010年）

“十五”末期，在改革進程加快以及非公經濟的發展的大背景下，我國的宏觀經濟環境出現改變，也暴露出一些急需解決的問題。特別是在90年代中后期出現明顯的經濟波動，在這一時期居民收入水平不斷回落，與城鎮地區的增長水平差距在不斷被拉大。但是改革開放三十年以來，在制度紅利的推動下，我國經濟增長保持了三十年高速增長的“奇跡”，經濟總量不斷躍升的同時人均收入水平均大幅提升。然而，經濟持續高位運行始終延續著高投入、低產出的粗放增長方式，各行業在投資驅動下生產出大量的低附加值產品，帶來產能過剩的同時消耗了資源和污染了環境。在上述種種亟需解決的問題集中爆發的情況下，金融領域也同樣不能幸免，在高儲蓄率的支撐下正規金融機構的流動性過剩問題日趨突出。

2010 年5月，國務院印發《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，專門指出加大民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構力度，放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制。概括起來，這一時期我國關于金融監管相關正式制度主要包括中央文件、法律法規和部門規章三個方面，其中，只有部分正規金融監管法律法規中的條文涉及民間金融，梳理這些法律條文可以大致發現我國民間金融監管正式制度方面的演進規律。在這一時期，民間金融在受到內部需求刺激和外部政策利好的共同作用下獲得飛速發展，無論是在市場規模還是地域范圍上都發生了顯著的變化。事實表明，此時我國政府已經充分認識到現有的民間金融監管制度已經與經濟社會發展不相適應。所以，社會經濟的發展形勢倒逼著政府監管部門去積極完善現有的政策體制，如何建立一個多樣化的金融體系、大力促進民間金融市場的發展以彌補正規金融體系已經時不我待。

五、互聯網崛起時期（2011年以后）

在互聯網興起時期，民間金融創新能力極強，為我國民間金融和互聯網金融的快速融合發展開辟了良好的道路。從發展上講，套利這種行為具有轉移的特征，從監管嚴格的傳統銀行機構向網絡民間金融轉移。那么，如何將傳統金融的管理體系應用到新型民間金融上，規范新時期民間金融的競爭和風險，是一項重要的研究課題。

當前，雖然傳統金融機構已經擁有足夠大的客戶群、完備的基本設施設備以及巨大的資金儲備，但在互聯網和民間金融行業結合這種巨大的打壓下，傳統金融機構也積極跨入互聯網金融行業。商業銀行大量采用互聯網的各種新技術，以增強自己滲透互聯網金融的能力。與此同時，部分其他行業的佼佼者也開始有辦私營銀行，參與互聯網金融行業的想法。據此，國家就互聯網民間金融頒發了很多相關的支持政策。國務院辦公廳于2013年8月份發布了一些金融業幫助小型、微型企業發展的實施意見。隨后，各級政府部門相繼頒發了支持互聯網民間金融的相關政策。2014年10月，北京市海淀區政府發布《關于促進互聯網金融創新發展的意見》，大大加強了政府在政策上的支持力度。作為國際上金融與經濟中心的上海，在經濟中心黃埔區開始建立外灘金融的創新型實驗區，建造互聯網民間金融集中區用于服務國際金融中心的建立，以便展開民間金融業和互聯網金融業的更新。

民間金融主要依靠互聯網技術，主要的經營銷售形式是P2P模式，給傳統的金融機構帶來了很大威脅。P2P網絡金融服務業務之所以發展如此迅猛，主要在于其內生性技術的運用和交易形式的更新。和線下的傳統金融機構作對比，P2P網絡金融服務業務主要依靠線上操作，其產品所需要的交易資金相對來說比較低，成本也就較低，民間金融正是靠其低成本的優勢獲得了生存能力，從而立足于市場競爭的夾縫中。此外，P2P網絡金融服務業務也是金融行業的一個創新，與之相關聯的金融監測管理辦法還不夠全面，這就使得民間金融企業能夠依靠該創新業務獲得賺取套利的機遇，近而加強私營企業趁機賺取利潤的能力。