以繡花功夫治理城市貧困

徐軍

摘 要 黨的十九大報(bào)告新提出“弱有所扶”，拓展了我國(guó)民生保障的基本內(nèi)涵。2020年全面實(shí)現(xiàn)小康、消除絕對(duì)貧困后，“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”成為考驗(yàn)我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重大挑戰(zhàn)。長(zhǎng)寧區(qū)作為上海市唯一的全國(guó)社會(huì)救助綜合改革試點(diǎn)區(qū)，謀劃新時(shí)代城市社會(huì)救助工作，主動(dòng)對(duì)標(biāo)超大城市“最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平”，探索從“貧有所救”到“弱有眾扶”，實(shí)現(xiàn)了救助對(duì)象從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，救助模式從物質(zhì)型向物質(zhì)與服務(wù)并舉型轉(zhuǎn)變，救助標(biāo)準(zhǔn)從與收入水平掛鉤到與消費(fèi)支出掛鉤轉(zhuǎn)變，救助流程從復(fù)雜繁瑣到便捷高效轉(zhuǎn)變，為破解城市貧困提供了有益政策借鑒。本文研究、總結(jié)在解決城市貧困中形成的全面覆蓋、基礎(chǔ)保障、整體實(shí)現(xiàn)、代際阻斷等方面的經(jīng)驗(yàn)與啟示。期望通過分析和探索，理解新時(shí)代我國(guó)建構(gòu)社會(huì)救助綜合治理體系，提升相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理水平的內(nèi)涵和路徑。

關(guān)鍵詞 城市貧困 長(zhǎng)效機(jī)制 弱有眾扶

中圖分類號(hào)：F323文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

城市貧困人口主要集中在老弱病殘、缺乏就業(yè)能力的人群以及勞動(dòng)力市場(chǎng)中的脆弱者。謀劃新時(shí)代城市社會(huì)救助工作，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)參與統(tǒng)籌、國(guó)際視野與上海實(shí)際兼顧、保障基本和促進(jìn)發(fā)展并重，促進(jìn)救助對(duì)象從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，救助模式從物質(zhì)型向物質(zhì)與服務(wù)并舉型轉(zhuǎn)變，救助標(biāo)準(zhǔn)從與收入水平掛鉤到與消費(fèi)支出掛鉤轉(zhuǎn)變，救助流程從復(fù)雜繁瑣到便捷高效轉(zhuǎn)變，從而在全國(guó)成為精準(zhǔn)救助、高效救助、溫暖救助、智慧救助的先行區(qū)、示范區(qū)、標(biāo)桿區(qū)，實(shí)現(xiàn)“貧有所救”到“弱有所扶”，再到“弱有眾扶”。

（1）擴(kuò)大救助瞄準(zhǔn)群體。進(jìn)一步鎖定相對(duì)貧困和貧困脆弱性群體，防止保障“漏底”。長(zhǎng)寧區(qū)構(gòu)筑社會(huì)救助“四圈”防線，關(guān)注各類處于生活窘迫和發(fā)展困境的脆弱群體，讓困難群眾得到應(yīng)有的關(guān)愛。受助群體的擴(kuò)大破除了以往救助資源在低保家庭上疊加的問題，顯著消除了“低保捆綁”和“懸崖效應(yīng)”。應(yīng)關(guān)注農(nóng)民工、流動(dòng)人口等城市隱性貧困群體，逐漸把常住人口納入城市救助和公共服務(wù)的對(duì)象。

（2）增強(qiáng)兜底保障密度。多層次兜底增強(qiáng)家庭的能力及發(fā)展性。通過教育和醫(yī)療兜底等增強(qiáng)其擺脫貧困的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的自我保護(hù)能力。長(zhǎng)寧區(qū)創(chuàng)新實(shí)施“基本醫(yī)療保險(xiǎn)+基本醫(yī)療服務(wù)+政府醫(yī)療救助+社會(huì)組織醫(yī)療幫扶”的“四醫(yī)聯(lián)動(dòng)”醫(yī)療保障，切實(shí)應(yīng)對(duì)因病致貧、因病返貧問題。在物質(zhì)救助“兜底”同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注能力不足、機(jī)會(huì)缺失等問題，強(qiáng)調(diào)就業(yè)救助優(yōu)先，改進(jìn)救助措施設(shè)計(jì)，避免失業(yè)后申請(qǐng)低保的年輕人以及刑釋解教人員形成福利依賴。考慮探索增加護(hù)理救助、心理救助。

（3）探索需求評(píng)估制度。推動(dòng)從多維貧困的視角對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行政策干預(yù)，將教育就業(yè)、社會(huì)保障、身體健康、社會(huì)融入、生活狀況等維度納入貧困測(cè)量指標(biāo)，解決好“貧”“弱”“困”的界定，變“救貧”為“扶弱”。長(zhǎng)寧區(qū)對(duì)不同救助對(duì)象分類施策，匹配不同的救助資源和救助方式，形成“一戶一策”的救助方案和賦能方案，實(shí)現(xiàn)救助資源的“按需救助”。對(duì)于困境兒童，則對(duì)其所需的教育、陪伴以及社會(huì)活動(dòng)參與等提供更具針對(duì)性的成長(zhǎng)支持服務(wù);對(duì)于老年貧困群體，不僅保障其基本生活需求，還針對(duì)其所需的醫(yī)療服務(wù)、日常生活照料以及精神慰藉等社會(huì)服務(wù)進(jìn)行兜底保障;對(duì)于殘疾貧困群體，則注重對(duì)其生活照料、心理疏導(dǎo)和康復(fù)服務(wù)進(jìn)行兜底保障。

（4）大力發(fā)展救助服務(wù)。“物質(zhì)+ 服務(wù)”轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工作理念。長(zhǎng)寧區(qū)開展的“家庭救助顧問”，以“政府+專業(yè)機(jī)構(gòu)”為主體，以“整合+鏈接+陪伴”為核心，引入第三方機(jī)構(gòu)參與，打造陪伴式救助模式，從“幫助人找到政策”向“政策主動(dòng)找人”深化，不斷提升救助精準(zhǔn)化、專業(yè)化水平。應(yīng)加大社會(huì)救助工作社會(huì)化，在繼續(xù)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用基礎(chǔ)上，注重盤活“1”的分量，為救助對(duì)象提供人文關(guān)懷、精神慰藉、資源鏈接、社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等政府難以供給的專業(yè)服務(wù)，實(shí)施類別化、差異化救助，滿足困難群眾多元化和個(gè)性化需求。通過商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制撬動(dòng)更多的市場(chǎng)化資金，通過幫助受助者參加保險(xiǎn)的方式分散其可能遭受的大病沖擊和突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)。

（5）強(qiáng)化志智雙扶功能。通過更多的“上游干預(yù)”，由救助低收入家庭當(dāng)前基本生活向通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、能力提升、行動(dòng)改善來(lái)防止貧困代際傳遞轉(zhuǎn)變，由救助困難家庭基本生活需要向重視救助對(duì)象治本脫貧與發(fā)揮潛能方面轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)寧區(qū)探索社區(qū)黨建與社會(huì)救助、社區(qū)治理與社區(qū)救助的融合發(fā)展路徑，最大限度發(fā)揮社會(huì)救助與社區(qū)治理的整合，提升社會(huì)救助的有效性。通過社會(huì)救助工作重心的下移，使民眾在鄰里守望中形成“自助+互助”救助文化，在一定程度上實(shí)現(xiàn)由“救助”到“自助”的角色轉(zhuǎn)換，促進(jìn)社會(huì)融入。

（6）探索智慧救助運(yùn)行。按照“智慧城市”頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，結(jié)合“社區(qū)云”建設(shè)推廣，進(jìn)一步搭建救助資源、救助需求對(duì)接平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助幫困主體、社會(huì)救助資源以及困難對(duì)象三方的信息互通共享。長(zhǎng)寧區(qū)深化雙向互動(dòng)的社會(huì)救助預(yù)警與主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，全面匯聚社會(huì)救助領(lǐng)域相關(guān)數(shù)據(jù)信息并及時(shí)分析研判，建立“貧困信號(hào)燈”與“救助地圖”。以“AI+社會(huì)救助”為發(fā)展方向，建成精準(zhǔn)幫扶信息系統(tǒng)，建立自動(dòng)核對(duì)和政策、服務(wù)資源匹配機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨組織、多層次的共同維護(hù)、信息共享、交換利用，為困難群眾提供更加智能、更加便捷、更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。