探究行政機關(guān)負責人出庭應訴制度

張文娟

摘 要 伴隨我國法制社會制度的不斷完善，行政機關(guān)負責人出庭應訴對提高我國行政機關(guān)訴訟能力和訴訟意識有重要作用，同時行政機關(guān)負責人出庭應訴可以提高訴訟效率，促進爭議解決。本文針對新訴訟法實施存在的問題，提出改善措施，并探究行政機關(guān)負責人出庭應訴制度的意義。

關(guān)鍵詞 行政機關(guān) 出庭應訴 完善

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A

1行政機關(guān)負責人出庭應訴的特點

首先，委托出庭的情況較多，大多行政機關(guān)負責人以公務繁忙為由委派相應的工作人員出庭應訴。其次，行政機關(guān)負責人大多出庭勝訴把握大的案件。“官本位”的思想還存在于行政機關(guān)人員心中，有的行政機關(guān)負責人認為自己出庭輸了官司“丟了面子”。最后，行政機關(guān)負責人出庭大都不發(fā)言。行政機關(guān)負責人由于沒有直接參與案件的辦理、相關(guān)人員沒有及時匯報，其不具備專業(yè)的法律知識這都可能造成行政機關(guān)負責人“只出庭不出聲”的現(xiàn)象。

2行政機關(guān)負責人出庭應訴存在的問題

（1）行政機關(guān)漠視該項法律規(guī)定，絕大多數(shù)行政機關(guān)都是指派工作人員出庭，正職負責人很少出庭應訴，即使出庭也是副職。其他行政機關(guān)均是指派一般工作人員出庭。

（2）法院對行政機關(guān)負責人不出庭應訴，也是默許，缺少強有力的措施。在庭審中，行政機關(guān)往往出具一份簡單說明，比如開會、出差等，法院也不進行核實，原告提出異議，并且拿出省市人民政府出臺的關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應訴的規(guī)定，法官也會以這些規(guī)定不具有強制力不予支持原告的主張，導致行政法這一規(guī)定形同虛設(shè)。

（3）行政機關(guān)正職和副職負責人均不出庭的情況下，往往以單位名義出具一份正職不出庭原因的證明，而對副職不出庭很少出具證明。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第五條：行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的“行政機關(guān)負責人”，包括行政機關(guān)的正職和副職負責人。行政機關(guān)正職和副職負責人均不出庭的情況下，均應由本人就不能出庭應訴的原因作出書面說明。

因此司法實踐中， 行政機關(guān)負責人出庭應訴制度存在的上述問題應該是普遍的，如何破解這一難題？筆者認為：必須從法律層面上保障這一制度落實到位。法律規(guī)定了行政機關(guān)負責人應當出庭應訴，但對違反這一規(guī)定的行為沒有相應的處罰措施。建議出臺行政法規(guī)、地方性法規(guī)來確保行政機關(guān)負責人出庭應訴制度的執(zhí)行，加大處罰力度。

3完善行政機關(guān)負責人出庭應訴制度

（1）完善法律及相關(guān)制度的建設(shè)。可以將行政機關(guān)負責人出庭應訴的案件范圍進行劃分，特別是對上訪、涉訪的案件，規(guī)定行政機關(guān)負責人出庭應訴。可以將行政機關(guān)負責人需要出庭的案件劃分為必須出庭和可以出庭兩個類別，對于必須出庭的案件類型行政機關(guān)負責人必須出庭，否則將會受到處罰;對于可以出庭的案件如果因公務繁忙可以委派出庭。

（2）健全對行政機關(guān)負責人出庭應訴的監(jiān)督機制。對行政機關(guān)負責人出庭應訴的情況可以納入行政機關(guān)的年度考核，對行政機關(guān)負責人出庭應訴進行評價，并定期向同級政府、人大報告;對負責人出庭應訴的情況法院也應予以說明，必要時可以進行做筆錄或其他形式記錄，使法院也成為行政機關(guān)負責人出庭應訴的監(jiān)督主體。

（3）行政機關(guān)加強依法行政的理念。行政機關(guān)工作人員應樹立為人民服務的意識，提高自身素質(zhì)，依法行政，避免在行使權(quán)力時出現(xiàn)不合理行政的現(xiàn)象。只有行政機關(guān)工作人員“身正”行政機關(guān)負責人才不怕出庭應訴時遭遇公民的激烈情緒。

4行政機關(guān)負責人出庭應訴制度的意義

4.1符合行政機關(guān)負責人負責制的原旨

我國憲法明確規(guī)定了行政機關(guān)負責人負責制，即行政首長全面領(lǐng)導本機關(guān)的工作，擁有最高決定權(quán)，也代表行政機關(guān)承擔相應的責任。行政機關(guān)作為被告出現(xiàn)在法庭上具有公權(quán)力的屬性，行政機關(guān)負責人出庭是代表行政機關(guān)出庭應訴。行政機關(guān)負責人出庭，首先是行政機關(guān)負責人的義務，是其代表行政機關(guān)履行職責的義務;其次也是行政機關(guān)負責人的權(quán)力，這符合行政機關(guān)負責人負責制的原旨;最后行政機關(guān)負責人出庭對日后行政機關(guān)工作人員依法行政有警示作用，同時行政機關(guān)負責人出庭對依法行政有帶頭作用，這利于提升執(zhí)法水平，減少紛爭。

4.2符合法律保留原則

在公法領(lǐng)域出臺某項制度，首先要對其合法性、合憲性進行審查，法律絕對保留原則作為公法的原則之一對法律正當性的評價具有重要意義。行政機關(guān)負責人出庭應訴制作為絕對保留事項，在新行訴法第三條第三款中作了明確規(guī)定，為行政機關(guān)負責人出庭應訴制提供了立法支撐，從而實現(xiàn)了此項制度的正當性和合法性。

4.3滿足司法實踐的需求

行政機關(guān)負責人出庭應訴制由“合理”轉(zhuǎn)向“合法”。國家致力于社會主義法制建設(shè)，追求合法行政、合理行政，提高國家行政水平;地方政府想樹立良好的政府形象，減少官民矛盾，減少上訪案件數(shù)量，化解官民矛盾;公民想與“官”平等的溝通交流，解決問題。這些需求和愿望都促使行政機關(guān)負責人出庭應訴制度的產(chǎn)生，新行政訴訟法將行政機關(guān)負責人出庭應訴制寫進法律滿足了司法實踐的需求。

4.4積極推動行政機關(guān)負責人出庭應訴工作機制

一是提升行政機關(guān)負責人出庭應訴質(zhì)量 。加強行政機關(guān)負責人自身法律知識和法律素養(yǎng)的提升，樹立敢應訴的意識，增強能應訴的能力，提高會應訴的水平。充分做好出庭應訴各項準備，認真研究相關(guān)法律規(guī)定，全面了解案件事實和證據(jù)，準確把握爭議焦點和訴訟請求，積極配合人民法院查明案情。充分行使法定訴訟權(quán)利，積極履行訴訟義務，自覺維護司法權(quán)威。

二是加強對出庭應訴的行政機關(guān)負責人進行法治培訓。加強對行政機關(guān)負責人進行法治思維的錘煉，培訓其運用法治思維和法治方式解決問題的能力。組織行政機關(guān)負責人及工作人員系統(tǒng)學習行政訴訟法和相關(guān)法律法規(guī)，通過組織集中培訓、旁聽庭審活動、通報典型案例等形式，強化行政應訴人員的業(yè)務培訓。引導行政機關(guān)負責人學習和掌握行政訴訟程序，提升出庭應訴能力，增強出庭應訴效果。

三是完善行政機關(guān)負責人出庭的相關(guān)考核機制。嚴格執(zhí)行行政機關(guān)負責人出庭應訴制度，確保行政機關(guān)負責人出庭應訴率100%的目標。嚴格按照《行政機關(guān)負責人出庭應訴工作規(guī)定》要求，做好行政機關(guān)出庭應訴以及月報、備案、請假等制度。將行政機關(guān)負責人出庭應訴工作納入年度全區(qū)綜合考核和干部選派任用的考察內(nèi)容，行政機關(guān)正職負責人出庭應訴情況作為重點考核內(nèi)容。