拜登版亞洲政策的“野心”

曹然

11月23日，美國特拉華州威爾明頓，拜登（左） 聽取了國家安全簡報并宣布了首批內閣部長擬任名單，其中包括國務卿、國土安全部長、國家情報總監等涉外交和國家安全政策的關鍵職位。圖/人民視覺

雖然對伊朗首席核科學家法赫里扎德在伊朗本土遭遇暗殺感到憤慨，但從事國際報道的伊朗記者帕莎并不認為法赫里扎德之死會導致伊朗與美國爆發全面沖突。

當地時間11月27日下午，在三輛保鏢車護送下的法赫里扎德在首都德黑蘭郊外的一條主道上遭遇襲擊，并因重傷搶救無效身亡。伊朗官方和輿論都指稱，兇手是美國支持的以色列特工組織。

與今年年初伊朗高級將領蘇萊曼尼被美軍刺殺后的反應不同，伊朗政府本次的回應相對克制，將威脅打擊報復的矛頭直指以色列而非美國，并更多地尋求歐盟和國際社會的輿論支持。

帕莎對《中國新聞周刊》分析認為，既然美國現任總統特朗普已經注定在兩個月后下臺，伊朗高層愿意為新一屆美國政府留出和解的空間。當選總統拜登已經宣布，將重返被特朗普拋棄的伊朗核協議，這對帕莎和她的同行來說意味著“更好的物質生活、更多的出國留學機會、坐上更安全的新客機”，并且不再擔憂時常出現的安全危局。

在亞洲另一邊，在有著印度血統的哈里斯當選美國副總統后，其印度親友在新德里舉行了盛大的慶祝儀式。但印度政府的幕僚也警告莫迪，“印太聯盟”可能隨著特朗普下臺而破產。《外交學人》指出，拜登的亞洲政策“似乎將以一系列新的緊張和沖突去替換當下的緊張和沖突”。

卡內基和平基金會副會長包道格在接受《中國新聞周刊》采訪時則認為，從中東抽出力量轉移到印太地區，是拜登外交政策的重要走向。但不論是盟友還是對手，印太地區國家對拜登時代的焦慮“都遠遠超出了華盛頓的預判”。

“安全和繁榮的印太”

在祝賀拜登當選美國總統的通話中，日本首相菅義偉提議拜登一起推動“自由和開放的印太”。然而，和對澳大利亞、印度、韓國等國的表態一樣，拜登的回應選擇了不一樣的表述：“安全和繁榮的印太”。

“自由和開放的印太”是日本前首相安倍晉三在奧巴馬時代最先提出的概念。當時白宮的政策是“亞太再平衡”，即以東盟、日韓、澳洲為支點，加強伙伴關系，推動區域貿易一體化，并制衡中國的崛起。拜登近日提名的美國國務卿人選布林肯和國家安全事務助理人選沙利文，都是該戰略的重要執行者。

不過，日本及澳大利亞、印尼政府認為，“亞太再平衡”缺少對印度的關注。2012年后，三國先后提出將“亞太”轉變為“印太”戰略，但奧巴馬政府并未將傳統盟友圈之外的印度拉進聯盟。

直到在印度投資頗豐的商業實用主義者特朗普入主白宮，美國國務院才在2017年將“自由和開放的印太”上升為外交戰略。此后，美軍太平洋司令部改名為印太司令部;一個定期舉行聯合軍演的松散安全同盟在美國、日本、澳大利亞和印度間建立。

在印度國力增強和中美競爭的背景下，特朗普提出“印太”戰略并非心血來潮。2018年后，在外交上與他并不同步的英國、法國、德國也將各自的亞太戰略升級為印太戰略。但另一方面，特朗普時期，東盟國家明顯受到冷落。奧巴馬八年任期內七次出席一年一度的東盟峰會，而特朗普卻從未完整出席過一次;即使疫情期間會議轉為線上，代表他出席的也只是國家安全顧問奧布萊恩。

這也成為拜登批評特朗普印太戰略的重點。從發表在今年3/4月刊《外交事務》上的署名長文，到民主黨的2021年政綱，拜登一直回避“印太”一詞，試圖重述一種新版的“亞太再平衡”。布林肯則不斷強調東盟對拜登的意義，認為“東盟對于應對氣候變化和全球衛生等重大挑戰至關重要，‘拜登總統將出席東盟峰會，與東盟國家討論這些問題。”

在拜登競選期間，布林肯還解釋稱，重塑亞太戰略并不意味著美印關系回到原點。但一些持“鷹派立場”的印度分析人士還是表現出了擔憂，認為這意味著印度試圖推動的制衡中國的印太聯盟機制將失去美國的支持。

哥倫比亞大學日裔亞洲問題專家佐佐木文子對《中國新聞周刊》指出，拜登時常使用“亞太”而非“印太”的表述，難免讓已經“整體向右轉”的美國朝野及盟國鷹派勢力聯想到其團隊核心成員當年負責“亞太再平衡”戰略時與中國保持的“良好關系”。

不過，接近拜登團隊的布魯金斯學會高級研究員理查德·哈斯近日撰文指出，這些拜登團隊的外交顧問都深知世界已經改變，不能再以奧巴馬時代的舊方案解決當前印太地區的美國外交問題。

“拜登及其團隊是自由主義者，但本質上還是自由現實主義者。”佐佐木文子對《中國新聞周刊》分析稱，目前，美國公眾輿論和國會對中國普遍持有比四年前更消極的態度。所以，即使一些拜登外交和安全團隊的核心人物傾向于與中國合作，“他們也很可能因現實主義的一面很快轉變為中國眼中的鷹派。”

沙利文就坦言，拜登的當選不會突然改變伙伴們對華盛頓的看法，“美國必須慢慢來”。美國知名智庫蘭德公司在一份報告中預測，這意味著拜登的印太戰略相比特朗普“很可能只有形式上而非實質上的變化”。

拜登的“美國優先”

作為拜登曾經的核事務顧問，美國國務院前助理國務卿德托馬斯認為，法赫里扎德式的悲劇很難在拜登時代上演。“在伊朗核問題上，新政府會尋求恢復奧巴馬的方法。我的意思是說美國將與其歐洲伙伴合作而不是與他們對抗，也不會再試圖通過單邊行為壓制伊朗政權。”他對《中國新聞周刊》說。

在拜登擔任參議院外事委員會主席期間，德托馬斯作為朝核問題專家多次為拜登提出建議。在拜登擔任副總統的奧巴馬政府期間，德托馬斯又擔任美國政府的朝鮮與伊朗核問題特別顧問。

德托馬斯透露，在朝鮮核問題上，拜登政府不會選擇回到過去，“至少是比奧巴馬更有野心”。在拜登已經承諾的“安全的印太”戰略具體政策中，除了加強美印澳日軍事合作和與東盟的情報合作、承諾緩解韓國防衛費分擔的壓力，最重要的事務就是繼承特朗普時代朝美對話的遺產，進一步推動半島核問題的解決。

“我確定拜登政府不會放棄與朝鮮進行峰會級別的會談。”德托馬斯對《中國新聞周刊》說，“不過新政府可能推動對朝談判更加專業化，并且不尋求僅僅是通過峰會的途徑來解決。”

11月18日，韓國統一部長官李仁榮與拜登團隊的外交顧問威廉·佩里進行視頻會見。作為克林頓政府時期在朝美關系破冰上發揮過關鍵作用的國防部長，佩里曾提出解決朝鮮核問題的“佩里進程”（Perry Process）三階段：朝鮮停止發射導彈，美國同時解除經濟制裁;朝鮮停止研發核武器;朝美關系正常化，建立半島和平機制。

這比特朗普政府提出的對朝政策更加“寬容”，也更接近于在河內舉行的第二次金特會期間朝鮮方面提出的主要訴求，即以在朝美兩國專家共同監督下拆除全部寧邊核設施，來“換取”部分對朝制裁的撤銷。韓美雙方已達成共識，將盡早向朝鮮釋放積極信號，實現韓國總統文在寅承諾的“半島和平機制不因美國總統更換而中斷”。

不過，德托馬斯說，拜登時代朝美關系的進展在很大程度上將取決于朝鮮。截至12月1日，朝鮮仍未就這一次美國總統選舉結果發聲。據韓聯社統計，2008年、2012年和2016年，朝鮮官方媒體都在美國選舉日后三天之內提及美國“新政府”或“新當選總統”。迄今為止，朝鮮唯一一次公開提及與美國新政府的關系，是金與正在今年7月發表的“委婉拒絕美方提議朝美對話”的講話。當時她提道：“我們也要同特朗普總統打交道，也要同將來的美國政權進而同整個美國打交道。”

在實現“繁榮的印太”方面，拜登的政策則依然不甚明朗。他在競選期間承諾要重新加入特朗普終止談判的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）。在特朗普宣布退出后，TPP談判其余11國最終達成《跨太平洋伙伴全面進步協定》（CPTTP），但沒有覆蓋奧巴馬時代美國政府強烈主張的保護性條款。

佐佐木文子指出，考慮到拜登競選期間宣揚“重振本土產業”，他將比奧巴馬表現得更加保護主義，這也意味著重新加入CPTTP需要經過漫長的談判。讓一些成員國難以接受的是，美國國務院的官員們考慮將加入CPTTP與“安全的印太”戰略掛鉤，加入一條類似軍事同盟規定，即對一個成員國的經貿攻擊就是對所有成員國的攻擊。

除此之外，拜登時期的許多限制措施會更加強調與人權問題掛鉤，“自由主義也是一種意識形態”。作為新任國務卿人選，布林肯明確指出，這是拜登外交政策的三大支柱之一，并且“在許多國家經歷民主衰退的情況下，這是一個關鍵優先事項”。

但也有一些分析人士認為，“繁榮的印太”政策是實質依然是“美國優先”。針對拜登振興本土企業的政策，東京智庫佳能全球研究所主任、前外務省官員宮家邦彥考察指出，拜登“其實還是以美國優先，只是沒有說出‘美國第一的口號”。拜登也在今年發表的文章中指出，其外交政策出發點是美國中產階級，最終目標是“為了在未來的競爭中戰勝中國或任何其他國家”。

今年，在投入數萬億美元的刺激計劃后，美國負債與國內生產總值（GDP）之比預計將達到98%，為二戰以來的最高水平。美國智庫戰略與國際研究中心（CSIS）高級副總裁邁克爾·格林指出，這可能意味著更保守的經貿政策將在拜登時代回歸。

而新美國安全中心（CNAS）總裁、美國國務院前官員理查德·方丹近日在接受媒體采訪時建議，外界可以通過觀察拜登維持還是放寬特朗普政府對中國征收的關稅，來判斷新政府的政策基調。此外，不論是安全還是繁榮，拜登的印太政策總體取決于他和共和黨人控制的參議院的互動，取決于“他愿意拿出多少政治資本與共和黨人交易”。