澳門特區新興產業發展的現狀、障礙及對策研究

林曉曼 林德欽

一、引言

自2002 年賭權開放以來，澳門博彩業迅速擴張，逐漸發展成為澳門特區的支柱產業，并帶動整體經濟飛速發展。截至2019 年，澳門特區博彩毛收入為2933.12億澳門元，地區生產總值為4346.70億澳門元，博彩業在總體經濟中的占比達到67.48%。但博彩業迅速發展的同時，博彩業“一業獨大”的產業結構特征及其帶來的經濟運行風險也日益受到特區政府、業界和學者們的廣泛關注。尤其是2014年6月以來，因受到博彩監管政策與外部環境變化的影響，澳門特區的博彩收入經歷了長達20 多個月的連續下滑。因此，中央政府始終關注澳門特區的產業結構問題，在歷次國民經濟和社會發展規劃綱要中都將澳門經濟適度多元發展納入其中。例如，國家在2011 年“十二五規劃”中明確提出:“支持港澳培育新興產業，支持澳門推動經濟適度多元化，加快發展休閑旅游、會展商務、中醫藥、教育服務、文化創意等產業。”在2014年澳門回歸祖國15 周年之際，習近平總書記指出:“積極推動澳門走經濟適度多元可持續發展的道路。”習近平總書記在2019 年12 月20 日慶祝澳門回歸祖國20 周年大會上，高度評價澳門特區在會展、中醫藥、特色金融等新興產業及經濟適度多元發展所取得的成績。特區政府也將經濟適度多元作為政府施政的主要目標，并列入《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020年）》中。澳門特區第五任行政長官賀一誠先生在《澳門特區政府2020年財政年度施政報告》中將“重點發展中醫藥、發展現代金融業，打造中國——葡語國家金融服務平臺，研究探討建設以人民幣結算的證券市場，促進經濟多元發展”作為施政方向。因此，深入研究澳門特區當前重點扶持的會展業、金融業、中醫藥產業等新興產業的發展現狀及障礙，提出相應的對策建議，對緩解博彩業“一業獨大”的產業結構問題和促進澳門經濟適度多元發展具有重大的現實意義。

二、研究現狀分析

關于澳門經濟適度多元發展的研究，學術界目前主要集中在發展路徑、新興產業發展面臨的障礙及其對策三個方面。

經濟適度多元發展路徑方面，目前主要有兩種主流觀點:一是“垂直式”多元化，即通過博彩業帶動其他相關產業的發展，延伸博彩業產業鏈，以實現經濟適度多元。毛艷華（2009）認為，澳門應通過適度加強對博彩業的監管、積極發展文化旅游業與強化粵港澳三地的融合等措施來維持經濟的可持續發展[1]。陳恩和黃桂良（2012）認為，澳門可借鑒拉斯維加斯的經驗，積極推動旅游業、酒店業、餐飲業和娛樂業的發展與轉型升級來促進經濟適度多元發展[2]。另一種觀點則是“水平式”多元化，即通過扶持與博彩業相關程度不高的其他新興產業的發展，促進澳門經濟適度多元。齊勇鋒和陳曼冬（2011）認為，依托博彩業帶來的人流、資金流與自身的歷史文化資源優勢，大力發展文化創意產業是澳門經濟適度多元的戰略選擇之一[3]。陳章喜（2012）認為，應從金融、財政、稅收、人才培養等方面大力扶持會展業的發展，進而促進澳門產業結構適度多元[4]。梁華峰（2014）認為，澳門應該發揮自身的區域優勢與制度優勢，支持和引導金融保險、中醫藥等新興產業的發展，使其成為經濟適度多元發展的新引擎[5]。

澳門特區新興產業發展面臨的障礙方面，王忠和宋少婷（2018）、李鴻階（2020）肯定博彩業對會展、零售等相關產業的帶動作用，認為土地面積狹小、資源短缺導致澳門特區經濟具有微型和外向型特征，只能將有限資源投放于博彩業這一支柱產業，其他新興產業分配到的資源則相對較少[6][7]。蘇武江（2012）則認為,澳門特區新興產業發展的起步較晚，行業標準等方面的缺失成為澳門特區新興產業發展的制約因素[8]。

澳門特區新興產業的發展對策方面，黃洲萍等（2008）、王忠和宋少婷（2018）提出發展新興產業相關學科教學、提高本地高等教育質量、培養新興產業發展所需的本地專業人才等措施來促進澳門新興產業的發展[6][9]。劉夢嬌（2015）認為，可以通過實施“專業人才培訓支持計劃”來提高澳門會展業的綜合競爭力[10]。張祖榮（2017）建議透過深化粵港澳區域合作來提升澳門特區新興產業的發展和區域競爭力[11]。陳章喜（2012）則認為，應該完善扶持新興產業發展的各項法規和政策，培育有利于產業發展的軟環境[4]。齊勇鋒、陳曼冬（2011）從研究制定相關專項發展規劃、引導要素和資源聚集的視角提出促進澳門特區新興產業發展的建議[3]。

梳理已有相關文獻發現，學術界目前對通過延伸博彩業產業鏈“垂直式”多元化與發展新興產業“水平式”多元化兩種方式來促進澳門特區經濟適度多元方面形成了一致看法。在研究澳門特區新興產業發展面臨的障礙方面，大多學者認為博彩業對其他產業有著明顯的帶動作用，但較少從大量資源流入博彩業的角度出發研究博彩業對新興產業發展的“擠出效應”。此外，雖然多數學者認為人力資本制約了澳門特區新興產業的發展，卻未提出相應的對策。因此，本文在借鑒相關學者研究成果的基礎上，從適度調整澳門本地高等教育課程設置、博彩業對新興產業發展的“擠出效應”兩個方面，對已有研究加以補充。

三、澳門特區新興產業發展現狀及特征

為有效降低經濟發展對博彩業的過度依賴、實現經濟適度多元，澳門特區提出發展金融業、會展業、文化產業及中醫藥產業這四大新興產業的構想，并制定相應配套政策和措施保障這一目標的落實。2015 年以來，四大新興產業的行業增加值及其總和變化情況詳見表1。

表1 澳門特區新興產業2015-2018年行業增加值變化 單位：億澳門元

表1顯示，澳門特區四大新興產業2015年以來取得較快發展，規模不斷擴大。從總量上來看，四大新興產業行業增加值總額由258.82億澳門元增加至2018 年的353.34 億澳門元，4 年內增加了94.52億澳門元，增長率為36.52%。在澳門特區經濟總體中所占比重同期由7.18%增加至8.08%，提高了0.90 個百分比。透過2015 年以來澳門特區新興產業發展的數據，發現其呈現出以下三方面特點。

（一）金融業規模最大、中醫藥產業規模最小

在澳門特區的四大新興產業中，金融業的規模最大。金融業2018 年的行業增加值為288.96 億澳門元，在所有新興產業總體增加值中的占比為81.78%，而在所有行業增加值總額的占比也達到了6.61%，金融業成為澳門特區的第三大產業，規模僅次于博彩業與不動產業①。中醫藥產業的規模則最小，2018 年的行業增加值為3.19 億澳門元，占新興產業總體增加值與所有行業增加值總額的比重分別為0.90%和0.07%。

（二）各新興產業實現較快速度增長

澳門的四大新興產業中，增長速度最快的是會展業，其行業增加值由2015年的13.65億澳門元增加至2018 年的35.22 億澳門元，實際增長21.57 億澳門元，增長率高達158.02%。排名第二至第四位的分別為金融業、文化產業和中醫藥產業，各自2018 年行業增加值相比2015 年分別增長了30.17%、25.88%和24.61%。此外，除了中醫藥產業增加值在2016 年與2018 年出現下降以外，金融業、會展業與文化產業三個產業的增加值在2015至2018年間都呈現逐年遞增的趨勢。

（三）澳門特區新興產業的增長速度超過博彩業與總體經濟

將澳門特區新興產業的發展與作為支柱產業的博彩業進行比較也有價值，具體數據如表2所示。

表2顯示，2015—2018年間，澳門特區四大新興產業增加值增加了94.52 億澳門元，增長率達到36.52%。同期，作為澳門特區支柱產業的博彩業增加值增長了29.07%；而所有行業增加值總額則增長了22.67%。這說明，澳門特區新興產業的發展速度超過博彩業與總體經濟。假以時日，博彩業在澳門經濟中所占比重會有所下降，實現經濟適度多元。

表2 澳門特區新興產業增加值和博彩業與總體經濟變化率的比較

四、澳門特區新興產業發展面臨的障礙

澳門特區新興產業不斷發展、規模擴張、經濟適度多元取得一定成效的同時，也面臨著內外部因素的制約。內部因素主要包括博彩業“一業獨大”的獨特產業結構、土地空間狹小與高層次人才短缺；外部因素則是周邊環境的變化。

（一）博彩業對新興產業發展的“擠出效應”

資金與人才是促進產業發展的兩大核心與關鍵要素。“一業獨大”的博彩業對澳門特區新興產業發展的“擠出效應”可以從博彩業對資金的吸引以及人才的爭奪兩個方面進行分析。

對資金的吸引方面，一直以來，澳門特區以其獨特的產業形式吸引了不少外來直接投資。這些外來投資大多投入了博彩業，雖然帶動了澳門特區博彩產業和經濟高速發展；但從另一方面來看，博彩業的不斷壯大擠占了其他產業發展所需的條件和發展空間。截至2018 年年底，澳門特區博彩業、金融業與其他產業吸引外來直接投資的情況見圖1。

圖1 澳門特區2018年不同行業吸引外來直接投資情況

根據澳門統計暨普查局官網公布的數據，投向博彩業的外來直接投資額較大。截至2018 年年底，博彩業吸引的外來直接投資額高達1325.18 億澳門元，占外來直接投資總額的45.25%。與此形成鮮明對比的是，投資于金融業的外來直接投資額僅為738.23 億澳門元，占整體的25.21%。投資于其他產業的外來直接投資額為864.90億澳門元，占比為29.54%，不足三成。由此可見，規模龐大的博彩業對外來直接投資具有較大的吸引力，從而擠占了新興產業的發展空間。

對人才的爭奪方面，博彩業的迅速發展雖然創造出更多的工作機會，促進居民就業，使澳門特區的失業率持續保持低位。然而存在的一個問題是，博彩業與其他產業（尤其是新興產業）之間存在著對人才的競爭。

表3顯示，作為澳門特區的支柱產業，博彩業的就業人口最多，2018 年達到841000 人。新興產業中，金融業的就業人口最多，為108000 人，但仍然不足博彩業就業人數的八分之一。而其余三個產業的就業人數則相對很少，尤其是會展業和中醫藥產業，分別為432 人和651 人，大約為博彩業就業人數的0.05%和0.08%。這說明，澳門特區新興產業與博彩業相比，在吸引人才方面存在劣勢。究其原因，可以從不同產業月工作收入中位數之間的差異來進行分析。2003 年以來，澳門特區博彩業勞動力月收入中位數與勞動力總體薪酬水平的比較如圖2所示。

結果顯示，澳門特區博彩業勞動力月工作收入中位數始終高于總體平均薪酬水平。2003 年，博彩業勞動力月收入中位數為7165 澳門元，2019 年提升至20000 澳門元，增加了12835 澳門元，增長率為179.13%。同期，澳門特區勞動力總體月工作收入中位數由4801澳門元提升至17000澳門元，增長率為254.09%。由此可見，雖然澳門特區勞動力總體月工作收入中位數的增長速度超過博彩業，但仍然低于博彩業的薪酬水平。較高的報酬使博彩業對就業人員具有較高的吸引力。因此，博彩業對包括新興產業在內的其他產業產生“擠出效應”。

表3 澳門特區新興產業與博彩業2015—2018年間就業人數 單位：人

圖2 澳門特區博彩業勞動力月收入中位數與勞動力總體薪酬水平的比較

（二）土地空間制約了新興產業的發展

澳門土地面積有限，空間較為狹小。截至2019年，澳門特區總人口數為67.96萬人，總面積為32.90 平方公里，人口密度高達2.07 萬人/平方千米，是世界上人口密度排名第三高的地區。雖然在這一有限的空間內創造了位居世界第二位的人均GDP（即645438 澳門元，約合79977 美元），體現出澳門特區對土地資源的高效利用。但一個無法否認的事實是，土地空間已經成為制約澳門特區新興產業進一步發展的瓶頸。

表4顯示，澳門特區的人口密度明顯高于粵港澳大灣區其他代表城市。同為特別行政區的香港的人口密度為0.68 萬人/平方千米，為澳門特區的三分之一；作為中國改革開放的發端之地，深圳的人口密度與香港特區相當，為0.65 萬人/平方千米；而同為中國經濟特區之一的珠海，人口密度最低，僅為0.11 萬人/平方千米。這說明，伴隨著經濟的快速發展，澳門特區的土地利用率已經接近于飽和，土地空間不足已經成為澳門特區新興產業及總體經濟進一步發展的制約與瓶頸。

（三）人才短缺難為澳門特區新興產業的發展提供支撐

表4 粵港澳大灣區代表城市人口密度比較

表5 不同學科范疇各級課程2017/2018學年的本地學生畢業人數

高素質人才是支撐金融業、中醫藥產業等新興產業發展的保障和基礎。然而，當前的勞工政策造成特區政府的人力資本市場缺乏流動性、競爭性與有效性，導致新興產業發展所需要的高素質人才主要是通過澳門特區本地的高校來培養。然而，從澳門高教局公布的數據來看，本地高等教育未能培養足夠的高層次人才來支撐新興產業的發展。相反，培養的博彩業相關領域的專業人才則更多。澳門特區不同學科范疇各級課程2017/2018 學年的本地生畢業人數詳見表5所示。

數據顯示，澳門特區2017/2018 學年的本地學生畢業人數為3996 人，其中博士學位課程43 人；碩士學位課程368人；學位后文憑課程及以下3585人。通過不同學科范疇的本地學生畢業人數之間的比較發現，澳門特區在人才培養與供給方面存在著兩個方面的問題:一是新興產業所需的人才供給不足。在3996名2017/2018學年的本地畢業生中，修讀經濟學、醫學、文化遺產學科范疇的學生分別只有44、28 和17 名，在所有本地畢業學生中所占比重僅為1.10%、0.70%和0.43%。相比而言，旅游及娛樂服務范疇的本地畢業學生人數有1006 名，所占比重則高達25.18%。這說明，與博彩業這一支柱產業相比，澳門特區金融類、醫學類和文化產業類新興產業人才供給數量偏少、規模不足。二是新興產業高層次人才缺失、結構不合理。就本地畢業學生的學歷層次來看，經濟學范疇44人中只有1名碩士學位課程畢業生；醫學范疇28人中只有1名博士學位課程畢業生；而文化遺產范疇17 人中全部為學位后文憑課程及以下畢業生。這說明，澳門特區新興產業高層次人才供給不足。但對于特色金融、中醫藥等專業性較強的產業來說，高層次人才的支撐作用尤為重要和關鍵。

（四）外向型經濟導致澳門特區新興產業發展面臨更大的不確定性

本地人口數量較少、博彩業“一業獨大”的產業結構導致澳門特區經濟具有外向性，更容易受到外部環境的影響與沖擊。例如，2014 年以來，因受到外部環境與監管政策變化的影響，澳門特區博彩業表現低迷，博彩毛收入連續下跌26 個月，從2014 年5 月的324.58億澳門元下跌至2016年7月的178.65億澳門元，下跌145.93億澳門元，跌幅高達44.96%，導致澳門特區GDP 在2015 年下跌了18.06%。此外，為了有效應對新型冠狀病毒肺炎疫情的傳染風險，澳門特區政府及時調整入境政策，做好防控措施，入境旅客數量和博彩業因此受到較大影響。2019年11月以來澳門特區入境旅客數量和博彩毛收入變化情況見表6。

數據顯示，受新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，澳門特區2020 年2 月份的入境旅客數目僅為156394 人次，與2019 年同期的3545701 人次相比，同比下降了95.60%，環比則下降了94.51%。而博彩毛收入為31.34 億澳門元，相比2019 年2 月的22838億澳門元，同比下降86.28%，環比則下降了85.88%。這說明，作為一個微型經濟體，澳門特區極容易受到外部環境的影響和沖擊，導致經濟運行的波動。因此，金融業、會展業、文化產業和中醫藥產業等新興產業的發展環境也必定會受到影響，面臨更大的不確定性。

表6 澳門特區2019年11月以來入境旅客數量與博彩毛收入的變化

五、促進澳門特區新興產業發展的對策

根據前文分析得到的澳門特區新興產業發展所面臨的各種障礙，本文從適度調整高等學校課程設置、做好人才需求調研、融入區域發展三個方面提出促進澳門特區新興產業發展和經濟適度多元的對策和建議。

（一）適度調整本地高等教育課程設置以滿足新興產業發展需要

當前，在澳門特區的十所高校中，開設金融學課程的只有澳門大學、澳門城市大學和澳門科技大學三所大學；開設會展類課程的只有澳門旅游學院和澳門科技大學兩所大學；開設文化產業類課程的包括澳門旅游學院、澳門城市大學和澳門科技大學在內的三所大學；開設中醫藥類課程的包括澳門大學、澳門理工學院和澳門科技大學三所大學。然而，除了鏡湖護理學院和保安部隊高等學校以外，所有大學均開設有旅游、酒店與休閑娛樂方面的課程，中西創新學院更是以博彩專業為特色、以培養旅游娛樂業人才為宗旨的一所大學。因此，可適當鼓勵澳門特區本地高校新設特色金融、會展、文化產業和中醫藥方面的專業課程；或對已有相關課程進行適度調整，更新教學內容（如在金融學課程中開設融資租賃、綠色金融、財富管理等科目），以滿足新興產業發展的需要。

（二）做好人才需求調研，培養新興產業發展所需的高層次專業人才

盡管澳門特區已有部分高校開設有金融學、會展、文化產業和中醫藥方面的課程，但修讀上述課程的本地學生人數仍然較少，更多本地生修讀的是旅游、休閑與酒店管理相關的課程。目前，相關專業人才短缺是阻礙澳門新興產業發展的主要因素之一。因此，建議特區政府定期開展新興產業人才需求調研，測算相關人才缺口數額，在此基礎上有針對性地鼓勵、引導本地高校學生修讀金融學、文化產業管理、會展管理和中醫藥方面的課程，并提高修讀金融學、中醫藥課程的博士生比例，以便為澳門特區新興產業發展培育所需的高層次專業人才。另一方面，設立高層次的人才引進審批委員會，建立公開、公正、科學、規范的人才評審機制，加強新興產業專業人才的引進力度。在不影響澳門本地居民就業的前提下，澳門特區政府也可考慮適當進行外部人才的引進。同時，在住房安置、醫療配套、子女教育、居民身份等方面為高端人才提供一定的政策傾斜，以補足人才的短缺。另外，澳門還可依托粵港澳大灣區建設，利用“廣州－深圳－香港－澳門”科技創新走廊，促進人才流通，為澳門發展新興產業、促進經濟適度多元提供一定的智力支撐。

（三）積極融入區域發展，為新興產業發展拓展空間和市場

澳門特區在融入區域發展方面大有可為:一是利用好7000 萬人口的巨大市場機會，積極參與粵港澳大灣區的建設與發展。粵港澳大灣區是澳門特區融入國家發展大局最便捷的通道和最廣闊的平臺。澳門特區應充分發揮“一國兩制”、國際貿易自由港和單獨關稅區等優勢，立足“一中心、一平臺、一基地”定位，積極融入國家發展大局；二是作為澳門特區參與粵港澳大灣區建設、融入國家發展的第一站，橫琴特區在設立以來，就肩負著促進澳門經濟適度多元發展的使命，澳門要積極利用橫琴自貿區這一平臺。首先，在產業發展空間方面，橫琴·澳門青年創業谷、中拉經貿合作園、粵澳金融合作示范園、粵澳合作中醫藥科技產業園等產業園區，都為澳門新興產業的發展提供了堅實支撐。其次，澳門特區要積極利用橫琴以“惠澳利澳”為核心的政策體系，在融資便利、稅收優惠、通關便捷、招才引智等方面，夯實新興產業的發展基礎，為澳門經濟適度多元發展創造條件。

注釋

①澳門統計暨普查局官網（https：//www.dsec.gov.mo/）公布的數據顯示，博彩業、不動產業業務與金融業2018 年以當年生產者價格計算的行業增加值分別為2208.41 億澳門元、419.41 億澳門元和288.96億澳門元，為澳門特區當前規模排名前三的產業。

②美國福布斯雜志公布的全球人口密度排行榜的數據顯示，世界上人口密度排名第一的城市是孟買，為2.96 萬人/平方公里；排名第二的城市為加爾各答，人口密度為2.39萬人/平方公里。