寧夏高標準農(nóng)田建設現(xiàn)狀、存在問題與發(fā)展思路

[摘要]寧夏地處西北黃土高原，全境屬黃河流域上中游，自然降水稀少，氣候干旱，受地形地貌及灌溉條件影響，農(nóng)田質(zhì)量與發(fā)展現(xiàn)狀自北向南分異明顯。通過分析三大類型區(qū)在投入、水土資源利用、建管運維等方面存在的問題，探求破除限制農(nóng)田建設發(fā)展的障礙因素，提出優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、創(chuàng)新投入機制和加強運維管護的發(fā)展思路，為全區(qū)高標準農(nóng)田分類型區(qū)建設提供參考。

[關鍵詞]高標準農(nóng)田;水土資源;發(fā)展思路

[中圖分類號] F323.211

[文獻標識碼]A

1 高標準農(nóng)田現(xiàn)狀

1.1 區(qū)域布局與分類

寧夏地處西北黃土高原，全境屬黃河流域上中游，自然降水稀少，氣候干旱。根據(jù)自然地貌、降水因素及灌溉條件，全域地理劃分為北部引黃灌區(qū)、中部干旱帶和南部山區(qū)三大類型區(qū)。北部引黃灌區(qū)地形平坦，多為賀蘭山前洪漫地和黃河階地，得黃河自流灌溉之利，農(nóng)田以水田及水澆地為主，發(fā)展渠灌農(nóng)業(yè);中部干旱帶地形起伏，多為緩坡丘陵地，受季風帶影響，極度干旱，因高差不大，農(nóng)田多發(fā)展揚黃灌溉，以高效節(jié)水農(nóng)業(yè)為主;南部山區(qū)山大溝深，地形破碎，降水相對較多，因土層深厚，發(fā)展旱作農(nóng)田和小片庫井灌溉，為雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)。

1.2 耕地與高標準農(nóng)田

全省現(xiàn)有耕地面積1955萬畝，其中：北部引黃灌區(qū)586.5萬畝，中部干旱帶758.8萬畝，南部山區(qū)609.7萬畝。劃定永久基本農(nóng)田保護面積1400萬畝，截至2019年底，建成高標準農(nóng)田面積近700萬畝。

2 建設成效

2.1 基礎設施切實改善

隨著多年自治區(qū)中北部土地整治重大工程、百萬畝鹽堿地土壤改良項目和脫貧攻堅重點項目實施，全省累計發(fā)展灌溉面積934.45萬畝，其中有效灌溉785.17萬畝，發(fā)展高效節(jié)水灌溉352.47萬畝，小型引揚水及庫井灌溉49.48萬畝。初步建成灌排結合渠道9701.08km、機井124146眼、水閘1543座，農(nóng)路農(nóng)電等基礎設施得到極大改善，農(nóng)田防護體系初步形成，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和生產(chǎn)條件切實改善。

2.2 糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高

因地制宜實施地力培肥、有機肥推廣示范、秸稈還田、農(nóng)藥化肥減量化的實施，全區(qū)耕地平均質(zhì)量提升明顯，高標準農(nóng)田建設使得耕地質(zhì)量明顯改善，糧食綜合生產(chǎn)能力顯著提高。2019年全自治區(qū)糧食總產(chǎn)達373萬噸，實現(xiàn)“十六連豐”。

3 存在的問題

3.1 建設標準低

3.1.1 資金投入不足。2018年及以前，高標準農(nóng)田建設分別由原國土部門、財政部門、水利部門分別實施，畝均投資在1500-1800元間不等，因不同行業(yè)部門管理，受投資額限制及項目整合導向，部分項目措施補充、范圍重疊，實際測算的單位面積投資可能更高。自2019年高標準農(nóng)田建設項目歸口農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳管理后，畝均投資核定標準僅為1415元，不及原最低投資補助標準，且后期高標準農(nóng)田項目受地形、水土資源條件限制，施工難度越來越大，資金缺口進一步加大，加之項目管理的規(guī)范，資金整合難度增大，農(nóng)田建設投資僅能保障平田整地、灌溉及道路等改善性基礎設施，農(nóng)電網(wǎng)等提升性措施因資金限制還不能配套，建設措施不完善、標準偏低，因此耕地效益無法充分發(fā)揮。

3.1.2耕地質(zhì)量總體偏低。截至2019年底，全區(qū)耕地中高產(chǎn)田總面積366.88萬畝，中產(chǎn)田面積918.93萬畝，低產(chǎn)田面積669.34萬畝。高產(chǎn)田僅占全部耕地的18.76%。灌區(qū)耕地受灌排影響，土壤鹽漬化與次生鹽漬化問題嚴重，鹽堿度高、肥力低、結構性差，產(chǎn)量低。南部山區(qū)現(xiàn)狀耕地田面窄，高標準梯田僅占2.47%，質(zhì)量較差。

3.2 建管難度大

3.2.1 水土資源矛盾愈發(fā)突出。受水資源條件影響和項目15年再建設年限限制，全區(qū)高標準農(nóng)田建設面臨水土資源制約矛盾，中北部高標準建設年限大部分低于15年，后期發(fā)展面臨有水無地的困境;南部山區(qū)耕地面積大，但標準低，受水資源條件限制，發(fā)展高標準農(nóng)田面臨有地無水的困境，加之地形地質(zhì)原因，建設難度相當大。

3.2.2 運行管護責任亟待落實。農(nóng)田建設中“重建設、輕管護;重工程措施，輕土壤改良培肥等農(nóng)藝措施和農(nóng)機應用;重基礎硬件設施建設，輕管理與農(nóng)業(yè)科技應用”的現(xiàn)象較為普遍，田間工程設施產(chǎn)權不清晰，耕地質(zhì)量監(jiān)測和管理手段薄弱，建后管護責任和措施不到位，管護機制不完善，管護資金不落實等問題突出，致使設備和設施損毀后，得不到及時、有效的修復，建設成果得不到長效利用，效益得不到充分發(fā)揮。

3.2.3 服務體系配套不健全。因機構改革職能調(diào)整后，原由水利、財政、國土、農(nóng)業(yè)農(nóng)村多部門參與建設的高標準農(nóng)田建設集中劃轉到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一管理，但有豐富經(jīng)驗和熟悉情況的技術人員因個人原因仍在原部門，沒有嚴格按照人事相適的目標配備技術人員，甚至從未從事過高標準農(nóng)田相關工作的人員被安排在建設管理崗位，基本情況不熟悉、業(yè)務水平較低，且縣級農(nóng)田建設管理人員編制偏少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也無專職從事農(nóng)田建設的基層工作人員，基層農(nóng)田建設服務機制與體系不健全，從而影響基層高標準農(nóng)田建設的有序推進。

4 發(fā)展思路與布局建議

4.1 完善投入機制，加強資金管理

4.1.1 鼓勵多元化投資，支持投融資模式創(chuàng)新。不斷完善政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資補助、以獎代補、先建后補、財政貼息支持高標準農(nóng)田政策辦法，發(fā)揮財政資金對社會投資和金融資金的引導和撬動作用，鼓勵各市、縣（區(qū)）探索通過盤活水資源、土地資源、農(nóng)田水利工程資產(chǎn)，來吸引金融和社會資本參與的高標準農(nóng)田建設管理投入。社會資本投資建設和運營管理高標準農(nóng)田（高效節(jié)水灌溉），對水權交易、新增耕地調(diào)劑交易給予分成。在嚴格規(guī)范政府債務管理的同時，鼓勵開發(fā)性、政策性金融機構結合職能定位和業(yè)務范圍支持高標準農(nóng)田建設，引導商業(yè)金融機構加大信貸投放力度。完善政銀擔合作機制，加強與信貸擔保等政策銜接。鼓勵各地政府在債務限額內(nèi)發(fā)行債券支持符合條件的高標準農(nóng)田建設。發(fā)行債券開展高標準農(nóng)田建設的，新增耕地跨區(qū)調(diào)劑交易、節(jié)水水量市場交易所得優(yōu)先償還地方債券。加強國際合作與交流，探索利用國外貸款開展高標準農(nóng)田建設。

4.1.2 提升投資標準，加強資金應用管理。優(yōu)化各級財政支出結構，根據(jù)高標準農(nóng)田建設任務、標準和成本變化，在每年的財政支農(nóng)支出中安排農(nóng)田建設專項，保障農(nóng)田工程建設、耕地質(zhì)量建設與監(jiān)測評價、農(nóng)田工程設施運行維護等資金。將土地出讓收入及新增耕地指標調(diào)劑收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，重點支持農(nóng)田工程建設、災毀復墾和耕地質(zhì)量建設。鼓勵有條件的市、縣（區(qū)）在國家確定的投資標準基礎上，進一步加大地方財政投入，提高項目投資標準。

4.2 結合產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

4.2.1 發(fā)展特色品牌農(nóng)業(yè)。堅持培育高品質(zhì)、高端市場、高效益的“一特三高”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，重點布局發(fā)展田園農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)和智慧農(nóng)業(yè)。在確保糧食安全的前提下，高標準農(nóng)田建設的重點項目力爭覆蓋永久基本農(nóng)田達到80%以上，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)全覆蓋。

4.2.2 發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。加快推動飼草料種植和畜牧養(yǎng)殖業(yè)配套銜接，在高標準農(nóng)田建設項目區(qū)范圍內(nèi)優(yōu)化飼草種植結構，全面推行優(yōu)質(zhì)牧草種植，建立飼草料保障供應鏈，堅持規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞污資源化利用方向，實現(xiàn)畜禽糞便資源化回用與區(qū)域高標準農(nóng)田用肥消納基本平衡，發(fā)展現(xiàn)代畜牧。

4.2.3 發(fā)展景觀生態(tài)農(nóng)業(yè)。結合當?shù)氐乩?、歷史、人文及景觀特點，鼓勵在高標準農(nóng)田建設項目范圍內(nèi)發(fā)展景觀生態(tài)農(nóng)業(yè)。利用銀川近郊特點，開發(fā)北部以賀蘭、永寧縣為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、休閑采摘種植園，發(fā)展農(nóng)事體驗旅游;發(fā)揮青銅峽黃河古灌區(qū)和鹽池歷代長城的歷史價值，開發(fā)古灌區(qū)農(nóng)田觀光、黃河生態(tài)旅游和長城歷史科譜旅游;結合中衛(wèi)市大漠風光、高效節(jié)水農(nóng)業(yè)、硒砂瓜和黃花菜特色種植，開發(fā)沙漠綠洲觀光旅游和采摘品嘗活動;利用固原市氣候夏季冷涼、生態(tài)富氧特點和壯麗梯田景觀，開發(fā)梯田生態(tài)觀光旅游，發(fā)展康養(yǎng)農(nóng)業(yè)。

4.3 建全建管機制，完善長效化服務體系

4.3.1 創(chuàng)新高標準農(nóng)田建設推進思路。按照推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展要求，結合自治區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，高標準農(nóng)田建設重點應與糧食主產(chǎn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、脫貧攻堅貧困地區(qū)和已經(jīng)規(guī)模流轉的田塊相適應，采取“集中力量、重點投入、新建為主、綜合開發(fā)”的方式，對以住工程項目未覆蓋的基本農(nóng)田進行集中連片、區(qū)域推進整治，使之達到高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，為保障糧食安全、提高農(nóng)民收入創(chuàng)造條件。

4.3.2 建立高標準農(nóng)田建管服務體系。加強農(nóng)田建設管理隊伍建設，重點配強縣鄉(xiāng)兩級工作力量，與當?shù)馗邩藴兽r(nóng)田建設任務相適應。建立技術服務體系，圍繞農(nóng)田建設關鍵技術問題，開展科學研究，組織科技攻關。大力引進推廣高標準農(nóng)田建設先進實用技術，加強工程建設與農(nóng)機農(nóng)藝技術的集成和應用，推動科技創(chuàng)新與成果轉化。加強農(nóng)田建設行業(yè)管理服務，加大相關技術培訓力度，提升農(nóng)田建設管理技術水平。

4.3.3 建立節(jié)水交易機制。要打破現(xiàn)有水價制定模式，引進市場機制。在水資源使用權確權登記基礎上，將農(nóng)業(yè)灌溉用水水權逐級分配到灌區(qū)和用水戶，實現(xiàn)用水總量控制和定額管理制度，建立節(jié)水交易，加快推進水權交易流轉，以相互協(xié)商價格，形成交易機制，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和機構發(fā)展農(nóng)田高效節(jié)水灌溉。將原來分配的水權用不完的部分進行交易，需水的農(nóng)戶可以從中購買這部分節(jié)水水權，創(chuàng)新水權制度建設，探索建立政府回購機制，不同市（縣、區(qū)）政府也可以將農(nóng)戶節(jié)省的水權用更高的價格進行回購，使農(nóng)民實現(xiàn)灌溉節(jié)水的同時獲得額外收入，有利于放大農(nóng)業(yè)節(jié)水的經(jīng)濟性，推動發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)的積極性。

4.3.4 完善高標準農(nóng)田建設風險防控措施。樹立良好作風，強化廉政建設，嚴肅工作紀律，統(tǒng)籌考慮投資主體資本實力、籌資能力、投資風險、市場狀況、競爭條件等因素，切實防范農(nóng)田建設管理風險。加強目標考核，建立激勵機制，對農(nóng)田建設全過程績效管理，科學設定績效目標，做好績效運行監(jiān)控和評價，強化結果應用。加強財務監(jiān)督，設立監(jiān)督體系，組建資金監(jiān)督小組，定期對資金運用情況進行跟蹤，降低項目的風險，促進項目穩(wěn)定有序地開展。

4.3.5 建立長效化運維管護機制。結合農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革和農(nóng)業(yè)水價綜合改革，探索農(nóng)田工程設施運行管護專業(yè)化、市場化、物業(yè)化、信息化路徑，推動建立健全高標準農(nóng)田建后管護長效機制，高標準農(nóng)田建設項目竣工驗收后，及時移交農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和使用人，做好登記造冊，簽訂管護協(xié)議，明確工程設施所有權和使用權。落實管護責任主體，增加后期管護經(jīng)費，確保管護到位。逐級建立高標準農(nóng)田工程設施運行管護經(jīng)費合理分擔機制，每年預算安排必要的財政投入，調(diào)動受益主體管護積極性，確保建成的工程設施正常運行。

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[作者簡介]魏亮（1973-），男，寧夏隆德人，工學學士，水利高級工程師，研究方向：農(nóng)業(yè)規(guī)劃與設計。