構建村莊公共物品項目式供給的公眾議程與政府議程治理轉型機制

[摘要]村莊公共物品的項目式供給是當前村莊公共物品供給模式的主要手段，但是隨著項目式的實施，這種供給模式也漸漸顯露出了弊端，本文通過分析村莊公共物品項目式供給的公眾議程與政府議程之間存在的問題，探索構建村莊公共物品項目式供給的公眾議程與政府議程治理轉型機制。

[關鍵詞]項目式供給;議程設置;權力結構;治理轉型

[中圖分類號] D630

[文獻標識碼]A

村莊的公共物品項目式供給模式是“自上而下”的，國家作為發包者，通過各級政府一層層傳遞到村莊，村莊作為需求方很多時候是被動式的接受供給，導致供求存在較大偏差。究其原因主要是由于村莊公共物品項目式供給的議程設置不當，村民沒有權利參與到其中，出現村莊公共物品供求偏差的嚴重現象。綜合存在的問題，筆者認為應從村莊公共物品的公眾議程與政府議程深入分析，構建村莊公共物品項目式供給的公眾議程與政府議程，通過治理轉型使其更加科學化、合理化。

1 村莊公共物品項目式供給議程設置概述

政策議程是任何公共政策過程的首要階段和重要環節，合理、完善的政策議程對整個政策的有效運行和質量起到重要作用。美國政策學者科布和埃爾德將政策議程劃分為系統議程和正式議程，系統議程又稱公眾議程，是指某個社會問題已引起社會公眾和社會團體的普遍關注，并向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決的一種政策議程。正式議程又稱政府議程，是指某些社會問題已引起決策者的深切關注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍。村莊公共物品項目式供給議程設置也主要由政府議程和公眾議程構成。我國村莊公共物品的項目式供給主要以政府供給為主，農民作為被供給方，這兩者是緊密聯系、不可分割的，所以在公共物品的議程設置上應該既要有公眾議程又要有政府議程，這樣才能使整議程設置達到最優化。

2 村莊公共物品項目式供給議程設置的問題分析

村莊公共物品項目式供給的公眾議程和政府議程的良性互動有利于村莊公共物品項目式的有效供給。要實現公眾議程與政府議程良性互動，必須建立健全民意調查機制、民意表達機制、官民互動機制、信息公開與反饋機制、政府評估與問責機制等互動機制。雖然，在村莊公共物品項目式供給中一直強調民意調查表達、信息公開等的重要性，也出臺了很多政策和方法推進公眾議程，但是這些政策和方法在落地的時候卻往往流于形式，導致在村莊公共物品的供給過程中，忽略了公眾議程，村莊公共物品項目式供給的公眾議程與政府議程依然存在較大的問題。

2.1 村莊居民參與度及決策影響力低

一方面村莊居民參與的方式有限，在農村地區，村民的訴求渠道少，參與的機制沒有得到保障。村民有話不能說、有話無地方可說。在很多農村地區，雖然農民也有諸如村民大會、村民代表大會等表達意見的制度，但是大多只是流于形式。有些地方甚至不開會征求意見，而是事后直接以發選票的形式，引導村民對已經確定的事情進行投票，村民根本沒有充分表達自己的真正需求。由于自身文化水平的原因，很多村民覺得自身文化水平低，身份地位低，不敢將自己的想法意愿說出來，大多時候只會隨聲附和，造成村民的決策影響力低。

2.2 信息公開避重就輕與反饋滯后

近年來，在政府信息公開范圍和力度取得了一些成績，但是政府信息公開仍存在諸多問題。主要表現在：政府公開的信息與群眾想獲取的信息存在嚴重偏差，有些政府對于群眾反映強烈和敏感的問題卻沒有公開，而是避重就輕的公開一些工作的流程、法律法規等信息，并且公布的信息一般注重公布事情的結果，而對于事情的來龍去脈卻公布較少。其次，政府信息公開存在滯后的現象，往往事項都已經發生和完成了才公布信息，甚至等到出現問題了才補發公布信息。另一方面，對于群眾提出的問題，政府沒有能夠及時地進行反饋，久而久之就淡化了群眾反映問題的積極性，影響了公眾議程與政府議程的良性互動。

2.3 基層政府及組織作用弱化

人們常說村兩委是廣大村民的公仆，是帶動村莊發展的中堅力量，村兩委原本應該是村莊公共物品公眾議程最有力的組織者，擔負著組織引導村民轉變觀念、齊心協力、統一步調，根據村莊特點找準適合村莊發展的方向，不斷推動鄉村發展，并將村民統一形成的對公共物品的需求反饋給鄉鎮政府的使命，然后鄉鎮政府再一層層傳遞，政府決策者才能根據不同村莊的訴求統籌對村莊居民供給物品。但是項目式模式下基層政府特別是村兩委在村莊中的作用并不明顯，反而顯得非常被動，只是簡單機械的完成工作任務，成為了單純的話筒作用。

3 村莊公共物品項目式供給議程設置問題分析

3.1 村民參與意識及文化水平低

村莊公共物品項目式供給的公眾議程的實踐過程中效果差。原因主要有三個方面：一是農民在參與村委會選舉上表現出冷談的態度，各種惠農政策的出臺也使得農民的享有各種福利，農民只關心自家經濟收入增長，不關心村莊的整體發展，使得村民的自治權意識淡薄。二是我國農民知識文化水平普遍偏低，對于很多政策的理解和解讀不到位，缺乏對政策的關注。加上在農村地區，對于各項政策的宣傳力度不夠，農民獲取政策信息往往是通過電視或者報紙等比較落后的信息傳播途徑，從而對于很多政策只是一知半解，缺乏全面和理性的認識。三是現階段農民不再局限于耕種農作物，而是選擇外出打工或外出求知、求財，有知識、有能力的農民都離開了村莊到城市去發展。在農村里剩余人口中，多是些知識文化低的村民或老人、小孩和婦女，導致了村莊嚴重缺乏自治的內在動力。

3.2 服務意識缺失

村莊公共物品項目式供給公眾議程與政府議程的良性互動需要政府及村民自治組織具有很強的服務意識。受傳統的行政管理體制的影響，一些政府人員的“官本位”思想觀念仍比較嚴重。主要表現在：沒有吃苦耐勞的精神，不愿意深入基層了解群眾的困難和需求，而是安于坐在辦公室里看文件，收發指令，嚴重脫離群眾;有的公務員覺得自己是政府人員，社會地位高，身份尊貴，認為自己是主，人民是仆，在為民辦事過程中，態度惡劣，服務意識差;有些政府人員及村民自治組織還利用自己職務的便利，濫用職權，以權謀私，貪污腐敗。服務意識的缺失使政府往往容易忽視公眾的參與，在沒有全面了解群眾的需求和意愿下，自行提供一些群眾不需要的公共產品和服務，使得政府一方面興高采烈的提供服務，群眾卻不買賬的現象，出現供求錯位的現象。

3.3 村莊公共物品項目式供給的權利結構失衡

村莊公共物品作為改善農村面貌的重要支撐，項目式供給的出現更是加快了新型農村的建設，但是項目式供給的權力主體并不是村兩委和村民，項目制實際上是國家的對地方轉移支付的一種重要手段，它具有很強的“自上而下”頂層設置思想，在運作的過程中，往往會忽略對基層意愿的討論。村莊公共物品的項目式供給在運作的過程中就面臨著這樣的問題，項目的發包是從國家一層層發下來，到了縣之后就停止了，也就是說縣成為了項目發包的終結，這就造成項目發包直接繞過了鄉鎮被直接分配到各個村莊。鄉鎮政府、村兩委在項目的實行過程中扮演的只是一個輔助的角色，在項目進村工程中機械的按照縣政府的命令執行一些輔助性的工作，這便造成鄉鎮政府和村兩委沒有實質性的權利。顯然這種以縣級政府為主要權力主體的項目式供給極大的影響鄉鎮政府、村兩委做事的積極性，鄉鎮政府和村兩委作為村民與上級政府溝通的橋梁和紐帶，沒有在其中發揮真正的傳遞作用，對于公眾議程與政府議程的良性互動極為不利。

4 村莊公共物品項目式供給議程設置的治理轉型

4.1 主動與被動相結合，完善村民表達機制

村莊公共物品的項目式供給不是簡單的一個供給過程，它需要來自各方面信息、材料的匯集，才能夠真實、全面的地反映各個村莊的不同需求，所以應該培養多元化的治理主體。在以政府為主導的前提下，充分發揮村民、各種利益群體的力量，共同參與村莊公共物品的項目式供給的治理。一方面加強對村民的教育，培養村民參與的意識和能力，在鄉鎮里面開設定期或不定期的舉辦各種形式多樣的培訓會，讓村民真正了解政策，提高他們的參與意識和能力。同時鄉鎮政府與村兩委要充分研討村莊有利的地理位置、自然資源或其他特色，打造打造本村的特色工作和亮點工作，吸引更多年輕的、有知識、有本領的村民返鄉創業，參與到村莊的建設中去。另一方面通過建立多種農民參與的渠道，建立村民主動參與的渠道，如建立“村民建議征集制度”、 “村民熱線”、“政府有約”等模式，讓村民暢所欲言。還可以建立村民的被動參與渠道，受傳統觀念的影響，村民不愿意主動提出自身的訴求，針對這種情況可以通過走訪、問卷調查、政府人員做好實地研究考察等方式，讓村民被動的參與進來，真正了解當地村莊的實際情況和實際需求。同時這種方式還可以讓村民感受到政府對村民訴求的重視，將被動參與變為主動參與。只有通過廣征民意，才能夠凝聚大量的村民訴求，進而將村民的訴求真正提到政策議程。

4.2 推進政務公開，強化服務意識

首先要健全政府信息公布的相關法律法規，依法依規明確政務公開的主體、內容、標準、方式、程序，提高政務公開制度化、規范化水平，對于信息公布滯后和信息公布不全面的相關部分和有關人員給予相應處罰，嚴格各部門信息公開的管理制度。其次是深化重點領域信息公開，除依法應當保密的內容外，督促政府圍繞村民反映強烈和密切關心的事項進行公開，對重要的決策、執行過程和結果進行公布。其次是創新信息公開的方法和手段，讓村民能夠容易看得到、聽得懂、能監督政府行為，從而提高公開效果。最后，建立政府及其部門的官方網站，通過各種途徑及時有效的反饋村民反映的問題。同時，政府人員要明確自己的義務和責任，擺正自己的位置，在行政意識上實現由“管”字當頭到“服務為本”的轉變，實現由“官本位”到“民本位”的轉變，強化“以服務人民為榮，以背離人民為恥”的社會榮辱觀。建立信息反饋制度，將為村民辦實事作為政府績效考核工作的重點，對于以權謀私的腐敗官員一定要嚴肅處理，加以懲罰，切實把廣大入民的根本利益作為政府工作的出發點和落腳點。

4.3 界定政府權責，保障權利結構平衡

在公共物品項目式供給的鏈條上，一定要明確中央、地方、縣級、鄉鎮等各級政府的權責。首先，中央作為項目的財政主體和發包者，應根據不同性質的公共物品供給進行財政轉移支付方式，而不是進行統一式專項轉移支付。每個不同地區的情況不同，應該尊重地區的特點和需求進行發包。經濟較落后的地區，傾向于基礎性的公共產品，因此多采用專項轉移支付來滿足農民的需要，對于非基礎性的公共產品，應該適當將財力下放，使地方政府有更多的財力滿足地方農民的多元化需求。縣級政府在項目中的地位舉足輕重，但縣級政府不能直接繞過鄉鎮政府進行項目操作，應該將項目的項目招標、項目資金的使用、監管驗收等權利更多地交給鄉鎮政府，當然縣級政府也不是完全將這些權利下放給鄉鎮政府，縣級政府應該更多地對所管轄的各個鄉鎮政府進行項目的總體分配，并對鄉鎮的項目實施進行嚴格的監督和考核，激勵鄉鎮政府的提高政績。鄉鎮政府對村莊的特點和情況是最為了解的，所以首要任務是根據村莊的具體情況進行項目申請，打造本村工作的特色和亮點，其次在項目的實施過程中，應貫穿整個項目實施的始終，促使項目順利進行。

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[作者簡介]莫秋桂（1989-）.女，廣西南寧市人，研究生，助教，研究方向：公共管理與公共經濟。