新時期農業土地流轉多方參與模式探究

劉笑言 宋浩昆

[摘要]在土地確權基本完成的基礎上，大力推進農地流轉是實現農業規模化和集約化的關鍵。前人研究表明農地流轉成本高、信息不暢通等是阻礙土地流轉的主要因素。分析研究土地流轉四方參與模式和五方參與模式，得出五方參與模式可有效促進農地流轉，但需要控制土地流入方的成本和避免政府投機。

[關鍵詞]農地流轉;困境;多方參與模式

[中圖分類號] F321.1

[文獻標識碼]A

1 我國農業土地流轉背景

農業土地流轉指農戶保留承包權，通過轉包、出租、互換、轉讓、人股等方式將經營權或使用權轉移給其他主體的行為。

我國農業土地流轉分為“允許一禁止一鼓勵一大力推進”四階段。新中國成立初，土地為農民私有允許流轉;社會主義改造時期禁止土地流轉;1984年中央1號文件鼓勵土地逐步向種田能手集中;新時期政府大力推進農地流轉：健全流轉規范管理制度，延長承包期，健全流轉市場，允許土地承包經營權擔保融資。

1.1農業生產角度

經營效率低：生產結構單一，缺少統一管理體系;農產品科技含量和抗風險能力低;糧食產量和經濟效益低。為保證糧食產量和自給率、促進農民增收，必須進行農地流轉。

不利于糧食質量安全管理：小農戶種植糧食質量參差不齊，出現糧食質量問題追溯源頭難，規模經營便于建立糧食質量安全管理體系。

與市場需求難對接：即便是國家對糧食采取保護性收購措施，保證基本銷路，但個體農戶無法及時根據市場需求，調整種植結構和品種，無法通過以銷定產和訂單農業獲取高收益。

1.2農村農業發展角度

新時期國家注重鄉村建設，中央一號文件明確指出鄉村發展需要合理規劃布局。科技技術的推廣、使用;未來農業規模化、現代化的發展趨勢要求進行農地流轉。

2我國農業土地現行流轉模式

2.1 四方參與流轉模式

自土地流轉以來，主要是“政府+土地流出方+土地流入方+中介組織”四方參與模式。

政府指各級相關政府部門，頒布文件確定流轉政策、措施。如國務院辦公廳發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，四川省頒布《關于進一步引導農村土地經營權規范有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》。縣、鄉政府是政策措施的具體執行者和監督者。

農地流出方指通過出租、入股等方式將土地使用權或經營權流出，以此獲得收益的農戶。

農地流入方指通過包租、入股等支付費用取得使用權或經營權的主體，包括農戶、合作社、公司等。

中介機構指負責流轉信息的收集整理發布的主體。包括政府成立的農地流轉交易平臺、商業性質的土地流轉中心和股份合作社以及兼任中介的村委會。

2.2四方參與流轉模式下的流轉成效

四方參與流轉模式下，農地流轉呈面積增加、增速變緩、流入主體單一的特點。土流網數據：2010年到2016年我國耕地流轉面積由12.7411億畝增加到13.6389億畝，增速由2010年的21.93%降到2016年的5.15%。就流入主體而言，農戶占比大，2016年達58.38%;企業占比較小，2016年為9.68%。

2.3四方參與模式下農地流轉困境剖析

2.3.1 農地流轉信息不暢通。中介數量可觀但農地流轉信息不暢。我國18731個鄉鎮政府成立了農村土地流轉服務中心，加上土流網等流轉中介數量較大。第三次農業普查數據：小農戶數量占農業經營主體98%以上，小農戶從業人員占從業人員90%，小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%。

首先，政府和中介機構對政策宣傳力度不夠，農民對政策不了解。葉劍平等（ 2017） 2016年6-9月對17個省調研，受訪者中對國家的時政方針實際知曉的不足半數。其次，土地流轉服務中心由于自身性質原因缺乏工作動力、被動收集流轉信息。趙敏、陳延宏（2017）探索遼寧省首家市級農村綜合產權交易市場發現功能不完善、缺乏相關配套措施和政策支撐等問題。再次，中介缺乏資質認證加上宣傳不到位，市場打開難。截至2019年5月土流網累計成交率僅為29.76%。

2.3.2農地流轉成本高。 “肥瘦搭配，遠近插花”的承包原則導致土地破碎化嚴重。除黑龍江、吉林5省，其他省份戶均經營面積10畝以下。農地破碎化、信息不暢通、政策宣傳不到位、流轉意愿低導致流轉談判成本大，阻礙農地流轉工作的推進。

2.3.3農戶利益受侵害。政府管理體制中缺少對基層干部的懲戒管理，部分基層干部為降低流轉成本、提高流轉效率，強制流轉;缺乏失約懲戒機制違約成本低;缺少農地流轉保障保險、項目評估、土地質量評估等;導致農戶收益無保障。

2.3.4流轉農地掠奪式利用。土地流轉政策側重鼓勵農地流轉和規模經營，對流轉后農地利用管理、質量保護等有所欠缺。土流網數據顯示2016年農地流轉后種植糧食作物的和非糧食作物的面積分別占56.5%和43.5%;流轉農地存在農藥化肥使用量大、塑料地膜和農藥包裝不回收等問題。土地利用非農化和掠奪式利用降低流轉積極性。

3農地流轉五方參與流轉模式

3.1 五方參與模式

五方參與農業土地流轉模式圖如下：

五方參與模式指政府主導，中介組織、風險擔保機構、流入和流出方共同參與的模式，是為破解四方模式困境的探索。不僅增加風險擔保機構，而且對各職責進行了調整，各方角色簡述如下：

政府職責進行轉型：宣傳農地流轉政策，建立失約誠信檔案，強化政府機構和村集體等基層組織的監督管理，加強流轉后土地利用管理和農戶利益保護。

中介機構是土地流轉的媒介，收集、整理、核實和發布流轉信息，流轉政策宣傳、土地質量評定、合同簽訂、矛盾初期調解等服務。商業機構從業新增政府認定環節。

風險擔保機構為解決流轉過程中存在的流轉收益無保障、農民利益受侵害問題而設立。以保證當流轉經營土地的項目破產時，農戶收益由保險公司理賠得到保障。

土地流人流出雙方在五方參與模式下參與數量有所增加。

3.2五方模式可行性分析

政府向服務型轉型符合現行改革趨勢：促進農地流轉，符合農地集約化規模化的發展方向;促進農地流轉、實現農戶增收。

中介機構促進信息流通符合現行鼓勵農地流轉的趨勢;土地待流轉面積巨大，中介機構盈利前景廣闊。

風險擔保機構可降低風險、增強流轉意愿，獲得政府支持;從事風險擔保行業利潤可觀：農地待流轉面積大、現有風險擔保機構數量少。

3.3五方參與模式效果分析

政府轉型并引入中介和風險擔保機構有助于解決流轉信息不暢通、流轉成本高、農戶利益受侵害、流轉農地掠奪式利用等問題，能夠提高農戶農地流轉意愿。陳水生（ 2011）認為農戶流轉意愿的主要影響因素是農民對土地流轉的成本收益分析，農戶流轉成本低和收益有保障能提升農戶流轉意愿。

采用五方參與模式引入商業風險擔保機構地區成效顯著。2017年底成都邛崍100畝以上土地流轉行為投保率達90%，適度規模經營率達60%以上。江蘇省海門市成效初步顯現：截止2019年9月，全省5萬余畝土地參加了保險。

3.4五方參與模式可能出現的弊端及避免對策

3.4.1弊端。（1）政府轉型、管理細化等會增加政府部門工作量，甚至滋生尋租行為。（2）政府部門尋租擾亂市場準入機制增加機構運營成本。中介組織開拓市場取得認可較難、前期資金投入大。（3） -些農民對保險認可度不高，甚至對宣傳工作排斥;成都等地出現業主對保險公司的調查不配合等問題。（4）繳納中介服務費、購買保險加重流人流出雙方經濟負擔。五方參與模式推廣要根據當地情況開展，政府、中介和風險擔保機構前期工作任務極重。

3.4.2對策。（1）政府完善考核機制、實行績效獎勵有助于提高工作效率、減少尋租。（2）公開商業機構考核流程，保證農民、流入方的參與比例，有助于減少尋租、維護市場準入機制。（3）商業機構創新工作方法、政府協助配合，有助于前期市場開拓。（4）政府補貼保險費用、減免稅收、貸款優惠等政策減小流出流入雙方經濟負擔。（5）五方參與模式推廣要專家、學者與當地工作人員等多種力量結合，制定符合當地情況的流轉政策。

【參考文獻】

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[收稿日期] 2020-08-14

[通訊作者]宋浩昆，副研究員，雙碩士學歷，研究方向：農村發展。

[作者簡介]劉笑言（1994-），女，河北石家莊人，碩士研究生在讀，研究方向：土地資源管理、農村發展。